城市貧困救助制度

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內容摘要：本文通過分析城市貧困現狀及產生根源，分析以“低?！敝贫葹橹鞯纳鐣?a href="http://www.juzijia.cn/lunwen/falulvnwen/sifalunwen/200910/198917.html" target="_blank">救助制度在實踐中的缺陷與不足，并結合實際提出有針對性的改進建議。

關鍵詞：貧困救助調查思考

貧困，一般是指個人或家庭依靠勞動所得和其他合法收入不能維持其基本生存需求的一種經濟狀況。貧困問題是一個世界性難題。我國政府為有效解決城市貧困問題，建立了相應的法律法規，形成了較為完善的社會救助體系，在反貧困方面取得了舉世矚目的成就。對于城市貧困，我國政府主要通過建立以最低生活保障制度為主的社會救助制度，來解決貧困群體的基本“生存”問題。近年來，我國城市貧困人口數量不斷增加，貧困問題已成為一個重要的社會問題，以“低?！睘橹鞯纳鐣戎贫仍趯嵤┲斜┞冻鲆恍┤毕?。研究當前較為嚴峻的城鎮貧困問題，分析致貧原因，思考現行扶貧救助制度存在的問題，有助于我們進一步完善社會救助制度，保障公民基本生活，促進社會公平，維護社會穩定。

城市貧困狀況及致貧原因調查思考

城市貧困現狀

改革開放前，我國實行的是計劃經濟，對城鎮居民采取供給制度，城鎮居民總體生活水平雖不算太高，但較為穩定。城鎮貧困人員主要是“三無人員”（無生活來源，無勞動能力，無贍養人或扶養人），由于數量少，政府能較好地解決。改革開放后，隨著經濟體制改革的進一步深入，貧困人口的數量開始逐年增多，1997年達到281萬人，2000年達到402萬人，2003年已達到2053.6萬人。過多的貧困人口，勢必對我國社會、經濟、政治等方面產生嚴重影響。一方面，由于收入差距過大，使勞動者滋生不滿情緒，從而降低其勞動積極性和勞動效率；另一方面，由于貧困人口增多，收入過低，抑制了社會的有效需求，平均消費傾向和邊際消費傾向都會下降，富人過度儲蓄，而窮人消費不足，嚴重影響社會經濟發展；第三方面，由于貧困人員難以維持本人及家庭成員的基本生活，勢必影響勞動力的再生產；第四方面，分配不均，貧富差距過大，易激化社會矛盾，引發社會動蕩，影響政治穩定。

致貧原因分析

分析城市居民致貧的原因，可以歸納在三個方面：社會原因、貧困者自身原因、自然原因。其中，社會原因是城市致貧的重要因素。

社會原因。社會原因致貧主要反映在三個方面。一方面是經濟體制改革（尤其是國有企業改革），使下崗、失業人員大量增加，造成其收入下降，陷入經濟困難。1987年我國城鎮失業人數為276.6萬人，到2001年城鎮登記失業人數已達681萬人，每年失業人口以6.64%的速度遞增。另一方面是產業結構調整，引起貧困人口增加。以紡織工業為例，紡織工業曾是我國支撐產業，吸納了大量人員就業。在產業結構調整中，紡織行業有120萬職工下崗分流。由于下崗職工普遍年齡偏大、文化程度偏低、技能單一，因此再就業十分困難，收入難以維持基本生活，貧困職工數量不斷增加。第三方面是分配制度改革，增加了城市貧困人口數量。計劃經濟體制下，“按勞分配”被看成是唯一的分配原則，居民收入渠道單一，工資級差小，收入較為均等；改革開放后，實行了“按勞分配為主，多種分配形式并存”、“按勞分配和按生產要素分配相結合”等分配原則。分配制度的改革，極大地促進了生產力的發展和經濟效率的提高，但也使城市居民收入差距進一步拉大，貧困人口數量進一步增多。

此外，社保制度的改革、住房制度的改革、教育制度的改革等社會變革，一定程度上也增加了城市居民的經濟負擔與經濟風險，這些也是造成城市貧困的原因。

貧困者自身原因。貧困者絕大部分文化素質偏低，技術能力不高。據調查，在下崗人員中，初中以下文化程度占48%，初級工或沒有技術等級的人員占52.6%。在人才競聘中，他們缺乏優勢，難以找到合適的工作，收入大幅下降；貧困人員家庭一般負擔都較重。如家庭普遍人口較多，家庭成員健康狀況不良，一些家庭有危重病人、殘疾人，使家庭開支過多，負擔過重；就業觀念成舊，害怕競爭，留戀傳統的固定工作、固定工資生活方式，遇到問題希望政府幫助解決，對工作期望值過高；特殊群體就業能力不足，如女性職工、殘疾人、大齡人等群體，由于難以找到工作，收入也成問題。

自然原因。自然原因主要是指各種自然災害發生造成社會貧困。我國是自然災害多發的國家，每年都有水災、火災、旱災、風雪災等災情發生。這些自然災害一旦發生，將可能毀損居民的住房或其它財物，造成居民生活困難，使其暫時難以維持基本生活，形成社會貧困。

對于我國社會救助制度的調查思考

解決貧困問題，其有效手段就是由政府牽頭，通過法律保障，建立社會救助制度。我國針對城市貧困的社會救助制度主要包括最低生活保障制度、醫療救助制度、教育救助制度、住房救助制度、災害救助制度。其中，最低生活保障制度是城市救助制度的核心，在解決當前貧困問題方面起到了重要作用，解決了我國大量下崗失業人員基本生活問題。但同時這項制度在實踐中也暴露出一些問題，需要我們進一步思考，以此進一步完善我國社會救助制度，更好地解決我國城市貧困問題。

關于“低?！敝贫鹊恼{查思考

“低保”制度覆蓋范圍問題。據調查，目前未納入“低?！狈秶呢毨后w主要有：部分縣級地區貧困人員，大部分鄉鎮貧困人員，大中城市中的貧困農民工、流動人員、暫住人員，大中城市中未被“低?！睓C構審核批準的貧困人員。

據統計，我國城鎮貧困人口中有超過50%的居民，由于種種原因未被納入“低?！狈秶?，其基本生活得不到保障，生活極度困難。

“低?！敝贫雀采w范圍過窄，一方面是由于一些地方“低?！辟Y金嚴重不足，沒有足夠的能力去救助所有貧困人員；另一方面是由于“低?！惫芾砣藛T不夠、管理機構不健全、管理制度不完善，沒有即時審核貧困申請，不能按時足額發放“低保金”；第三方面是貧困審核存在一些問題，使一些貧困人員不能享受“低保”，如一些地方不是按“實際收入”而是按“虛擬收入”確定家庭收入，一些地方規定有金銀首飾的家庭、有電視機電冰箱的家庭、居委會反映經常吃葷的家庭，均不屬“低保”對象，一些地方把居民的安置費、搬遷費、撫恤金等也計入收入，這些審核標準和觀念，使一些貧困人員不能得到“低?！敝贫鹊谋Ｕ稀?/p>

“低保”制度的管理問題。管理機構不夠健全，管理人員數量不足。“低?！敝贫鹊膶嵤?，主要由各地的民政部門組織，最終由街道辦事處社會保障所來完成。目前，部分地區社會保障所還未建立，一些地區社會保障所僅配備兩名“低保”專職人員，要負責轄區數百人的貧困申請、審核，“低保”金的發放、監督等工作，很難將工作做細做好。許多“低保”申請長期得不到批復，部分人員隱瞞收入、虛報假報家庭情況，管理人員難以有效監督核定。

“低保”標準不夠合理。一方面，各地主要根據當地維持居民最低生活需要來確定“低保”標準，“低保金”過低。沒有從“相對貧困”角度，從社會進步、經濟發展角度，確定合理的“低?！睒藴?，以此改善貧困家庭生活，縮小貧富懸殊，提高社會整體生活水平。另一方面，貧困家庭收入發展了變化，“低保”標準難以隨之做出及時調整。其原因在于，一些貧困家庭隱瞞就業情況及收入情況，其所在工作單位也幫助員工開虛假收入證明，社保人員難以深入調查取證。第三方面，對于有勞動能力、無勞動能力，有特殊困難家庭、無特殊困難家庭，沒有實行差別“低保”救助，而是按貧困家庭人均收入多少及家庭人口數量來發放“低保”金。目前，一些地方對有勞動能力，有一定收入（或隱型收入）的貧困人員實行了差別救助，在“低?！贝鰳藴?、“低?！毕硎軙r間長短等方面與特殊貧困群體有所不同，對特殊貧困家庭，如家有危重病人、有殘疾人，家庭人口數量較多等這樣的家庭，適當調高“低保”標準。

“低保”制度的公平與效率問題。如何讓有限的救助資金產生最大限度的社會效益，如何讓真正需要救助的家庭得到社會救助，如何讓“低保”制度既能達到救助貧困的目的，也可起到鼓勵勞動就業的作用，這些問題也需要我們進一步思考。

我國現行“低保”制度規定，低保金的發放實行收入差額補助制度，貧困人員如有部分收入，則“低保”金發放時，將從“低?！睒藴手锌蹨p其收入部分。這樣的規定，不利于促進勞動就業，不利于社會經濟發展。

我國現行“低?！敝贫冗€規定，享受“低?！钡募彝?，還可以享受廉租房、經濟適用房、醫療救助、教育減免、創業稅收及信貸優惠，而接近貧困線的“準貧困”居民，既不能享受“低保”，也不能享受其它救助，這對于低收入者很不公平。他們收入不高，又得不到相應救助，生活容易陷入貧困。

關于其它社會救助制度的調查思考

災害救助制度。我國災害救助制度主要由民政部門組織實施，由民政部門提供災民吃、穿、住等基本保障，以解決其暫時生活困難。

分析我國災害救助制度，主要存在缺乏法律保障，災害救助能力（如快速反應能力、綜合協調能力、物資保障能力、疫情控制能力）不足，災害監測和災情信息管理不夠健全，抗災救災綜合協調能力欠缺等問題。當前，我們應建立省、市、縣各級救災信息網絡管理系統，應加強民政、水利、氣象、統計等部門的協調配合，建立災情定期會商制度，完善24小時災情監測機制，建立和完善救災應急預案體系，建立救災物資的保障和供應工作機制，確保災害發生后各類救災物資調運渠道暢通，24小時內調運到位。

住房保障制度。針對貧困階層的住房保障，政府實行了住房公積金制度、廉租房制度、經濟適用房制度，以此解決貧困家庭住房問題。在實踐中，存在著如下幾個問題，應當引起我們的思考。

經濟適用住房價格偏高，貧困人員很難買得起，一些地方政府修建的經濟適用房實際上是被其它人員以各種方式買走。由于經濟適用房制度在實行中種種弊端的存在，這一制度將逐步被廢除。

廉租房過少。許多貧困無房家庭，自己又買不起經濟適用房，只得提出廉租住房申請。但由于房源少，申請后要等多年才有望解決，一些申請甚至等到最終都拿不到廉租住房。

優惠政策不到位。如首付比例過高，稅費未得到減免優惠，信貸手續繁雜，利率得不到優惠等。當前，一些地方對貧困家庭購買解困房，規定首付比例可以低至“一成”，在申請審核、貸款利息、稅費減免等方面都給予方便或優惠，較好地解決了貧困家庭住房問題。

據調查，目前有超過150萬個貧困家庭缺房，有35萬個貧困家庭人均建筑面積在8平方米以下，貧困居民中有25%的家庭靠借款購房。如首付過高，購房還款負擔過重，他們仍會繼續陷在貧困生活中。

教育救助制度。教育救助制度包括九年義務教育制度，大學生“綠色”通道制度，貧困學生學雜費減免制度，貧困人員再就業免費培訓制度。

如何加強貧困人員的職業培訓問題，單靠政府就業訓練中心的力量，很難承擔大量貧困人員的職業教育培訓任務。貧困人員的職業培訓，要走市場化、社會化道路，要以市場需求為導向，運用市場化的運作機制，通過優惠政策，充分動員和發揮社會各方面的力量來開展培訓，鼓勵技工學校、職業院校、民辦教育培訓機構開展貧困人員培訓工作。貧困人員的職業培訓，要采用理論、實習相結合的教學方式，要注重培訓內容的針對性、實用性、有效性。