排污權交易制度
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內容摘要：排污權交易作為一種以市場為基礎的環境經濟政策在國外被廣泛使用。鑒于我國現行排污收費制度的缺陷，有必要研究在我國推行排污權交易的意義。本文論證了在我國推行排污權交易的必要性，并在分析我國推行排污權交易存在障礙的基礎上，提出目前在我國實施排污權交易的政策建議。
關鍵詞：排污權交易環境容量污染
排污權交易是指在滿足環境要求的條件下，建立合法的污染物排放權利（簡稱“排污權”），并允許這種權利象商品一樣被買入和賣出，以此來控制污染物的排放，實現環境容量的優化配置。排污權交易體現了環境管理思想，它通過為排污者確立排污權（這種權利通常以排污許可證的形式表現），建立起排污權的市場，利用價格機制引導排污者的決策，實現污染治理責任以及相應的環境容量權利的分配。這種市場理念的排污權交易比傳統的政府管理模式更能有效地減少污染排放。
排污權交易最早由美國聯邦環保局應用于大氣以及河流污染的治理。在長達10年的廣泛深入的酸雨研究計劃基礎上，美國國會在1990年通過了《清潔空氣法》修正案并開始實施酸雨計劃。酸雨計劃的核心就是建立在市場機制上的二氧化硫總量控制和排放權交易，具體來說就是規定在10年之內削減一半的二氧化硫排放量；同時國會批準可以用排污權交易作為實現削減的手段。隨后，德國、澳大利亞、英國都相繼進行了排污權交易的實踐。現在排污權交易制度已成為發達國家控制排污總量的重要措施。
在我國推行排污權交易的必要性
排污權交易能有效控制污染
從國外排污權交易實踐看，排污權交易制度能有效促進環境保護。如根據《美國環境保護局酸雨計劃進展報告》，1995年美國電力企業實際排放二氧化硫450萬噸，而當年發放的二氧化硫許可排放量為740萬噸；1999年美國電力企業實際排放二氧化硫430萬噸，而當年發放的二氧化硫許可排放量為590萬噸。通過排污權交易，電力企業的排放量顯著低于計劃要求的水平。同時激勵企業進行技術革新以提高能源效率。在20世紀90年代，美國的脫硫設施價格降低了60%，而脫硫率卻由70%-75%提高到90%-95%。
在我國，排污權交易雖然還處于試點階段，但其優點已經得到了廣泛的認可。如南通市的泰爾特公司，曾因排污遭到過處罰。自2000年起，該廠在新建日處理能力3000噸污水處理廠的基礎上，加強企業環境管理，使其排污標準遠低于國家規定，實現了排放指標的富余。而與此同時，該市的亞點毛巾染織公司卻因沒有污染物排放指標，無法擴大生產規模。兩家企業通過南通市水污染物排放權交易體系，由泰爾特公司將排污指標余量出售給亞點毛巾染織公司，轉讓期限為三年，每噸COD交易價格為1000元。根據合同，購買方在使用排放權時，必須符合國家規定的排放標準，以滿足當地水環境質量的要求且不得超過當地環保部門核定排放總量。交易一年的運行情況表明，污染物排放總量得到了有效控制，交易各方水污染物排放量及排放標準均達到了交易合同規定的要求，其經濟效益和環境效益初顯。
國際環境形勢所趨
經過國際社會多年來的共同努力，《聯合國氣候變化框架公約》締約方簽訂的《京都議定書》已于2004年2月16日正式生效，簽署的國家和地區目前已有140多個。《京都議定書》規定，發達國家在2008—2012年間須將溫室氣體的排放量在1990年的水平上降低5.2%。這是有約束力的法律文件，對全球環境的改善有重大意義。
根據“共同但有區別的責任”原則，基于我國發展中國家的身份，不承擔減排義務。但因為發展中國家溫室氣體排放數量的急速增長，發達國家要求發展中國家參與溫室氣體減排或限排承諾的壓力將也日益俱增。目前，我國溫室氣體二氧化碳排放量已位居世界第二。預測表明，到2025年前后，我國的二氧化碳排放總量很可能超過美國，居世界第一位。從排放強度看，西部由于技術和設備落后，能源消費強度大，單位國內生產總值的溫室氣體排放量比較高。2002年，西部地區GDP和工業增加值分別占全國的18%和15%，但其排放的工業廢氣、二氧化硫分別占全國的24%和30%。西部地區萬元產值排放的污染物比東部地區高出1至5倍。
國內環境形勢所趨
我國的經濟增長是依靠對自然環境和資源的大量消耗取得的，因此隨著經濟的快速增長，環境狀況急劇惡化。
首先，污染物排放量逐年增加，2003年，全國廢水排放總量為460.0億噸，比上年增加4.7%，其中工業廢水排放量212.4億噸，占廢水排放總量的46.2%，比上年增加2.5%。全國廢氣中二氧化硫排放量2158.7萬噸，比上年增加12.0%(《全國環境統計公報(2003年)》)。
其次，我國環境質量繼續惡化，七大河流70%的監測斷面存在不同程度污染，約40%的斷面污染嚴重，水生態失調加劇，河流斷流、湖泊退化依然嚴重；3/4的城市居民生活在不達標的空氣中；近50%的城市區域環境噪聲超標；土地退化正以每年約1萬km2的速度蔓延，沙塵暴危害嚴重；森林呈現數量型增長和質量型下降并存的局面；核安全、外來物種危害、遺傳資源流失、有毒有害物質控制等方面仍然存在安全隱患。
對嚴重的環境形勢，光是依靠政府主導的環境管理制度將難以為繼，特別是難以實現低成本地控制污染物總量目標。只有將環境資源作為經濟資源，引入市場機制，運用排污權交易，才能以低成本的方式控制污染，改善環境。
現行排污收費體系難以控制污染
排污收費制度從1982年開始實施，是我國現階段主要環境經濟手段。目前我國已建立了一套較完整的排污收費體系，2002年收費總額為67.44億元。該收費體系對于企業的污染治理、籌集污染治理資金、加強環境保護的自身建設和嚴格環境監察執法等都起到十分重要作用。但是目前排污收費體系存在許多問題，難以達到控制污染的目的，其主要問題表現為：
費率偏低。主要是排污收費標準偏低，費率未能真正體現企業邊際治理污染成本，企業寧愿選擇交排污費而不想去治理污染。
收費額不足。主要體現在“費”的強制性不如稅，單位拒絕交費現象比較普遍。
收費成本高。每年用于監測及維護其機構的經常性開支占很大比例。
征收對象設定不全面。排污費適合于大、中型污染源，對小企業，特別是鄉鎮企業很少適用，使對這部分污染源的漏征現象較多。我國鄉鎮企業發展速度很快，目前約占農村社會總產值一半以上，占全國社會總產值的1/5。但鄉鎮企業多是粗放型生產，污染嚴重，且由于鄉鎮企業往往規模小而分散，給環境管理帶來很多困難，很多地區的環境監理部門難以開展鄉鎮企業的排污收費工作，使征收的結果比應該預期的來得低。鑒于我國現行的排污收費體系的上述缺點，有必要盡快健全我國的排污權交易體系。
我國推行排污權交易的障礙
20世紀90年代我國開始排污權交易嘗試，當時全國有16個重點城市試行大氣污染物排放許可證制度，并在6個城市進行了大氣排污權交易試點。到2002年3月，國家環保總局又進一步加大了排污權交易試點工作，在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津和柳州進行了二氧化硫排放總量控制及排污權交易示范工作。2003年3月全國“兩會”期間，國家環保總局明確表示要在一些重點地區首先實施二氧化硫排污權交易制度。至今為止，排污權交易制度在我國開始被人們接受和采納。排污權交易是我國實行污染物總量控制的新途徑，是被國內外實踐證明了可以解決環境問題的一項有效辦法。但排污權交易制度也不是整治環境問題的“靈丹妙藥”，即使在廣泛應用的美國，也仍然存在很多爭議。我國環境意識比較落后、環保手段比較欠缺，只有充分認識其存在的問題并以加以克服，才能更好地將其應用。
現階段我國推廣排污權交易制度存在如下的障礙:
排污權交易過程難以實現準確監測
排污權交易實施的前提是對企業排污量的準確監測，它涉及到兩個方面:一是科學監測，二是公平監測。為了保證排污權交易制度實施，應首先確定排污單位的實際排污量。在這方面，發達國家早已完善其環境或排污監測系統，但在我國則非常薄弱。科學監測目前在我國很多地區短期內難以達到。當前在我國，企業到底排污了多少，擁有多少排污指標，這兩個賬戶并沒有完全建立起來，也沒有建立配套的監測機制。因為，1996年以前我們用的是濃度控制手段，監測體系也是與從前的控制體系相適應的，當前有了總量控制的概念，監測體系就有些滯后了。公平監測在我國目前監測和管理水平較低，執法不公平存在的情況下，則需要相應的制度建設，包括立法予以保證。
實施排污權交易制度的市場體制欠完善
我國目前還沒有建立起成熟的排污權交易市場機制。首先，在我國參加排污權交易的主體單一。從我國近年來的排污權交易實踐來看，參加排污交易的一般為當地的污染大戶，而且它們還不是真正意義上的市場主體，因為它們的交易都是在有關行政部門的安排下進行的。而在國外，排污權交易的主體是比較廣泛的。在美國，根據持有許可證的目的的不同，可以分為三類，分別為達標者、投資者和環保主義者。其次，我國當前交易的信息尋求費用過高。我國鄉鎮企業數量多、規模小、分布零散，但其造成的工業污染在全國工業污染物排放總量中達到或超過半數。這一基本國情就決定了我國排污權交易市場的基礎信息尋求費用過高，環境保護部門監測與執行費用也會過高，而且存在著逐案談判的問題，從而間接導致了整個排污交易市場的無效。在競爭激烈的行業中，為限制競爭對手的發展，有富余排污指標的企業要么不肯出售自己的節余排污權，造成排污權的浪費，要么漫天要價，擾亂了排污交易秩序。
排污權交易相關立法不健全
國家現行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等雖已提到了排污總量控制及排污許可證制度，但尚無相配套的排污權交易制度。各地方根據當地條件，分別制定了一些區域性的排污權交易條例，但這些條例都是地方性法規。如《上海市環境保護條例》中提到了可以進行排污指標的有償轉讓，但無具體的操作規范，再如《本溪市大氣污染物排放總量控制管理條例》，雖第一次在中國建立了嚴格的超額處罰措施，但其作用只局限于本溪市。而我國當前排污權交易的監督、執法也是一個相當突出的問題。根據我國現行法律，對企業的罰責過低，多排放1噸污水和1000噸污水所受到的處罰沒有過大區別，國家規定了最大限度為10萬元。治污費用則居高不下，使得某些企業寧愿受罰，也不愿購買排污權或者治理，這就使得排污權交易受到相當大程度的阻礙。
在全國推行排污權交易建議
實現排污權所有權多元化
在排污權具有完全的競爭性和排他性、外部性可以忽略不計的情況下，排污權所有權交易能增加交易的長期收益預期和減少交易的不確定性，提高交易的績效和交易雙方的剩余。所以，我國排污權市場的完善，最終需要將部分的排污權所有權私有化，形成多元化的排污權所有權結構。
自然環境具有一定的凈化污染物的能力，同時具有一定的容量。短期而言，環境容量可以充當環境凈化能力與污染物之間的緩沖物，即將廠商排放的超出了環境凈化能力的污染物稀釋到不至于造成環境污染破壞的程度。但是，被稀釋的污染物仍然存在，只要污染物排放量持續地超出環境凈化能力，無論環境容量多大，經過一段時間，積累的污染物就會達到破壞環境的程度。所以，在排污權所有權的安排上，必須同時考慮環境容量的大小和環境凈化能力，建立可“回收”的環境納污資源所有權制度，即廠商直接或間接獲得的排污權可歸自己“所有”，以激勵廠商努力減少排污，把排污同時控制在環境容量和環境凈化能力的安全臨界點之內。
可“回收”的排污權所有權制度有三種“回收”形式：廠商通過減排獲得的排污權可歸自己所有，在規定的時期內自己安排使用，并可出售給其他廠商。這是排污權制度最基本的形式。排污權“存權”制度，即廠商可以像存款一樣把減排獲得的排污權在沒有交易對象時存放在“排污銀行”里，以在某個時候取出來出售或使用。第三種形式為排污權的間接所有制度，即企業可以進入排污治理設施建設和經營領域，為企業單獨或集中處理污染排放物，從而間接獲得排污權的所有權，把其出售給企業或返賣給政府。事實上，歐美各國從20世紀80年代就開始倡導和鼓勵私人積極參與環境基礎設施的建設和運營，力圖在私人部門和公共部門之間建立伙伴關系，這種做法后來也逐漸被東亞許多國家所重視和應用。我國的排污權所有權安排應同時實行這三種形式的制度，因為這三種制度一脈相連，相輔相成。在我國目前環保資金投入不充足的情況下，尤其應抓緊第三種制度的推行。
加強分區試點工作
排污權交易政策是從我國經濟發展和污染實際狀況出發而引入的。從試點實踐來看，排污權交易在我國應分區試點，逐步推廣。我國地域遼闊、自然條件復雜，各地經濟發展水平不等。如果采用一刀切的排污權交易制度，不僅管理成本巨大，效果也會打折。如山西、柳州地形復雜，與東部平原有所區別，高架源對地面濃度也有一定的影響。山西等地地面未達到二級標準，不像長三角經濟發展迅速，對SO2指標需求迫切程度那么高。只有高需求，資源有稀缺性，才能形成交易的市場。所以，對于不同的地形地貌、氣象背景、經濟發展和管理水平應該采取不同的措施。因此在東部，由于經濟發展快，二氧化硫排放指標需求高，計算、評估方法簡單，管理成本比較低，適合開展排污權交易。可以把長三角地區作為深入試點，把體系做得更規范，逐步擴大到珠三角、華北東北平原地區。
加強排污權交易的國際合作
排污權交易在我國還處于起步階段，但在國外已經相當成熟。因此加強國際合作，充分借鑒國外的先進經驗，有助于我國排污權交易體系的完善。當前我國在排污權領域的國際合作已經起步，如美國環保協會正在我國從事一項環境政策推廣計劃，致力于尋求適合中國自身的有效的環境污染總量控制方法；1999年春季，中國國家環保總局和美國環保局簽署了開展酸雨和試行排污權交易政策研究的諒解備忘錄；美國環保協會被指定作為合作伙伴開展“四省三市及華能公司總量控制及排污權交易試點項目”。這些國際合作項目已經給我國排污權交易的推進帶來了寶貴的經驗。
積極培育排污權交易市場
完善的交易市場是市場效率的重要保障。在我國推行排污權交易，應該建立完善的排污權交易市場，具體包括：培育排污權交易市場，提供市場服務信息，調節不合理的價格交易制度，維護市場秩序，促進外部性內部化，在創造市場交易機制和彌補市場失靈方面發揮積極作用，促進外部性內部化；組建專業的排污權中介機構，建立相關的信息網絡系統，為交易各方提供中介信息，提高交易的透明度，降低排污權交易的費用；政府部門應建立相應的激勵機制，對積極減少排放、積極出售排污權的企業從資金、稅收、技術等方面予以扶持；排污企業破產或被兼并，政府應該鼓勵排污權作為企業資產進入破產或兼并程序；新增排污企業，一般的排污權可以通過市場交易獲得。
完善排污權交易立法
排污權交易作為一種市場導向的環境經濟政策，必須在相應的法律保障下，才具有合法性和權威性。美國排污權交易的成功與其完善的法律基礎是分不開的。雖然我國出臺了一些地方性的排污權交易條例和法規（見表1），但總體來說，我國排污權交易的法律相當滯后。參考國外和我國試點城市的經驗，必須根據中國特有和不斷變化的立法和司法要求，創造一系列的法律條件，為排污權交易的推行奠定法律基礎。具體來說包括：從法律上確認排污權、從法律上保障排污權的市場主體、從法律上規定排污權的市場規則和管理機構。
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