反腐敗刑事司法制度改革
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【論文關鍵詞】反腐敗司法制度改革
【論文摘要】反腐敗刑事司法制度改革問題是近年倍受關注,為什么要進行改革、如何著手改革是問題的關鍵。當前我國已具備進行改革的三個因素:即腐敗的嚴重性、政治決策層的反腐敗意愿和決心、司法制度的不適應性,對現行反腐敗刑事司法制度的改革已顯得非常必要。這種改革應是一項系統工程,必須從體制、立法、機構、職能、運行機制各方面同步推進,使反腐敗工作更加規范化和法治化。
一、改革的必要性問題
美國學者羅伯特.克利特加德認為:某一特定社會的腐敗狀況必須已經達到構成危機或造成創傷的程度,足以使當局感到需要建立一個新的法律執行機構來與腐敗作斗爭[1]。國際反腐敗實踐證明,影響反腐敗改革主要有三個因素:腐敗的嚴重性、政治決策層具有反腐敗的意愿和決心、司法制度的不適應。美國的建立獨立檢察官制度、俄羅斯成立反腐敗委員會、新加坡設立反貪污局、香港設立廉政公署、印度的設置中央監察委員會和重構中央調查局等都說明反腐敗刑事司法制度改革必須同時具備這三個條件:如果腐敗現象不嚴重,已有的司法體制就可以足以解決局部的腐敗問題,政治決策層重點關注其他問題,反腐敗的決心無從談起,反腐敗刑事司法改革也就缺乏現實性;如果政治決策層不具有反腐敗的意愿和決心,沿襲原有司法制度,按慣性被動應付腐敗問題,作為政治系統一部分的司法體制改革就不具備可能性;如果刑事司法制度具有適應性,相關反腐敗能力強大,能自動應對腐敗問題,反腐敗刑事司法制度的改革則沒有必要性。當某一國家或地區在某一時期同時具備這三個條件時,反腐敗的改革不可避免。經過改革開放二十余年的建設,我國的經濟發展取得了舉世矚目的成就,但經濟高速發展中的腐敗暗流必須引起我們的警惕。世界銀行報告指出:“腐敗嚴重的情況下取得高經濟增長率的國家,也許會在將來發現自己正在付出更高昂的代價。腐敗能自我助長,使非法所得呈不斷擴大的螺旋形,最終使發展受到影響,多年的進步被逆轉。”[2]
新世紀以來,我國社會進入全面轉型時期,體制沖突和規范缺失,成為腐敗高發的誘因之一。建國后,1989年是查處縣處級干部最多的一年,共查處縣處級干部1000人余人。新千年以來,全國司法機關辦理的腐敗案件都呈上升趨勢。從2000年起,每年查處的縣處級干部都在2000人以上,甚至接近3000人。這從一個側面反映出我國面臨嚴峻的腐敗形勢。在這種形勢下,新的中央領導集體從構建政治文明的高度,提出依法執政的理念和加強執政能力建設的要求,2005年1月3日,中共中央印發《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》,確立反腐敗的新思路,即建立健全“教育、制度、監督”三者并重的懲治和預防腐敗體系。提出制定加快廉政立法進程,研究制訂反腐敗方面的專門法律;修訂和完善《刑法》、《刑事訴訟法》等相關法律制度;推進司法體制改革,制訂和修改有關法律,完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度,形成權責明確、相互制約、高效運行的司法體制,再次明確提出保障審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權;建立執法合作、司法協助、人員遣返、涉案資金返還等方面的反腐敗國際合作機制;健全公安、審判、檢察機關相互配合和制約的工作機制,加大懲治和預防職務犯罪的力度;加強紀檢、審判、檢察、公安、監察、審計等執紀執法機關之間的協調配合,建立跨區域協作辦案及追逃、追贓機制,完善相關程序,形成整體合力。可以預期,這些新的思路將推進我國反腐敗司法體制出現突破性進展。但我國現行反腐敗刑事司法制度還不盡適應這種形勢,主要表現在:
在執政黨主導型反腐敗體制下,國家反腐敗協調機構缺位:按照政黨制度的原理,執政黨對國家事務的控制,應在國家機構的框架下,不應在政黨機構的框架下運行。而我國執政黨的紀律檢查委員會組織協調反腐敗的直接根據是《中國共產黨章程》,間接根據是《憲法》,《憲法》確立了中國共產黨的領導地位,這種領導當然包括對反腐敗工作的領導,因此,中國共產黨的紀律檢查委員會組織協調反腐敗也應是合憲的。但這種根本法上的合憲性,落實到法律層面有時就顯得不足。首先是中共黨內監督權和國家行政監察權不具有普遍適應性,隨著參政黨人士和非黨人士進入公共機構的數量增多,中共紀委的紀律檢查權對這類人士不適用。雖然有行政監察權,但在“人大之下的一府兩院”制度下,行政監察權對法院、檢察院和人民代表大會機關和政治協商會議機關不適宜。其次,中共紀委可通過設置在司法機關的黨組織發揮作用,但作為執政黨的黨內監督機構,直接組織協調司法機構,在體制上不順暢,不符合依法執政的要求。
司法機關在反腐敗體制中的地位不突出:我國目前實行的是“黨委統一領導,黨政齊抓共管,紀委組織協調,部門各負其責,依靠群眾的支持和參與”的反腐敗領導體制和工作機制。與憲法中“人大領導下的一府兩院”格局不同的是,在這種體制和機制中,黨委、政府和紀委的地位比較突出,司法機關只是作為“各負其責”的部門,在反腐敗中的獨立性和重要地位沒有[
體現出來。
反腐敗機構設置不盡合理:表現在反腐敗偵查和調查力量分散,第一是機構間的力量分散,專司反腐敗的機構有紀檢監察機關、有檢察機關,各自擁有調查和偵查力量。第二是系統內的力量分散,檢察機關人員也是不論縣域人口多少,全面分布,造成反腐敗調查和偵查力量在絕對數量較多,相對數量較少,有的縣級檢察院反貪局的維持一至兩個辦案組都很困難。第三是機構內的力量分散,檢察院內的偵查部門分為反貪和瀆偵部門。這些一線的調查或偵查人員在整個機構中所占比例過小,能夠達到三分之一已經很可觀了,而香港廉政公署的其他非辦案人員只占7%。[3]這種力量分散不僅造成對腐敗的監控乏力,而且是對國家反腐敗資源的極大浪費。另外機構設置不合理,專業化不足。全國檢察系統的反貪局僅是檢察機關的內設機構,在法律中沒有相應地位。在職務犯罪偵查機構專門化的同時,有關職務犯罪審判機構的專門化未能引起重視,審判職務犯罪的機構一直與其他經濟犯罪審判混合,不利于對職務犯罪的專門化審理。
刑事訴訟法對反腐敗的獨特性考慮不夠:我國目前刑事訴訟法涉外部分較為薄弱,只有原則性規定,對腐敗等具有涉外因素的犯罪的特殊性考慮不足,《公約》中有明確要求的很多內容,如涉外管轄、引渡、國際聯合調查、被判刑人的移交、刑事訴訟的移交、資產的追回和處分,以及關于司法協助中的調查取證、檢查、辨認和協助出庭等,都缺乏明確的規定。比如,在證據制度方面,缺乏特殊證據規則:目前我國沒有統一的證據法,最高人民法院只是制訂出有關民事訴訟和行政訴訟的證據規定,但在刑事證據的具體規定上仍然缺失,使得很多刑事證據規則無法確立,對反腐敗行之有效的一些證據規則更無從談起。如為保護證人,采用遠程作證的制度;為克服腐敗犯罪取證難,采用的證據推定、共犯證據免責、舉證責任倒置等制度;為便于偵查機關突破案件,采用的對誘惑偵查和其他秘密偵查取得證據的合法化制度等,在我國刑事訴訟制度中都還處于空白或簡約狀態。在偵查制度方面,缺乏上升為刑事訴訟制度的特殊偵查措施:目前我國反腐敗偵查仍然是一種“正面強攻”的機制,人證中心主義和口供中心主義成為部分刑事案件偵查的常態,“如實供述”的制度設計成為這種體制的一部分,對非言詞性的客觀證據重視不夠。[4]對于收集客觀性證據的“迂回包圍”方式,即秘密偵查運用不夠,國外通行的跟蹤、設伏、錄音、監聽、秘密攝像、偽裝潛入、線人計劃等秘密偵查措施或特工手段(UndercoverOperation),很多在我國都未采用,或實踐中采用,但無相關法律授權。如對于很多國家都立法承認的電子監聽措施,在我國只有根據《國家安全法》和《人民警察法》的規定,由國家安全機關和公安機關分別采取,但《刑事訴訟法》對檢察機關卻無相應授權。檢察機關在其他國家機關中沒有派駐人員(監所等除外),使用線人或耳目也未規范。在審判制度方面,缺乏特殊的審判程序:根據《公約》第54條規定:締約國應根據本國法律,考慮采取必要措施,以便在因為犯罪人死亡、潛逃或者缺席而無法對其起訴的情形或者其他有關情形下,能夠不經過刑事定罪而沒收腐敗犯罪所得的財產。《公約》第57條規定,關于腐敗犯罪所得財產,被請求國在對相關財產沒收后,應基于請求國法院所作的生效判決,才能將所沒收的資產返還請求國。根據《公約》的這兩條規定,我國目前缺乏缺席審判程序和與刑事訴訟相分離的獨立的民事訴訟程序。
二、改革的系統性問題
近來訴訟法學界出現系統論趨向,將制約系統發揮功能的三大因素用作分析工具,即:系統內部各個元素的效能;系統內部各個元素組合的協調性;系統與系統之間的協調性。[5]對反腐敗刑事司法制度的改革,應與政治體制和整個司法制度的改革協調進行,其中最主要的是:
體制問題:反腐敗政治體制決定刑事司法制度。
在國外政治體制中,反腐敗體制大略可分為集中型、分散型和協調型三種主要體制。集中型是由最高決策層直接領導反腐敗的調查或偵查機構,偵查機構設置一元化,如新加坡的反貪污局體制,直屬總理領導;分散型是由司法機構獨立運作,在司法機構之上不存在有控制或領導關系的政治決策機構,偵查和調查機構設置多元化,各有分工或側重,如美國的聯邦調查局、監察長辦公室、海關、檢察機構各自行使職權,并無統一的領導或協調機構;協調型是由政治決策層或議會、最高檢察機構、最高行政機構控制反腐敗協調機構,再由反腐敗協調機構統一協調各偵查和調查機構,如印度的中央監察委員會,協調有監督權和決定權的各個行政機構和中央調查局。
司法系統是政治系統的子系統,政治體制影響和決定司法體制。總體上講,我國反腐敗體制屬于協調型,但具體實行的是執政黨主導型反腐敗體制,由執政黨的黨內監督機構具體組織協調反腐敗。中共十四大以來,逐漸形成了“黨委統一領導,黨政齊抓共管,紀委組織協調,部門各負其責,依靠群眾的支持和參與”的反腐敗領導體制和工作機制。這一領導體制和工作機制有其合理性,但由紀委組織協調不盡符合依法執政的要求。要改變這種狀況,根本的出路在于建立國家的、有普
遍適應性的反腐敗體制,具體可考慮將行政監察系統改為人民代表大會序列的廉政委員會,統一對行政和司法系統實行監察,同時,作為組織協調反腐敗的國家機構,將紀委組織協調,改為廉委組織協調,仍然實行紀委和廉委合署辦公。將我國反腐敗政治體制改革為:“黨委統一領導,黨政齊抓共管,廉委組織協調,司法機關獨立行使職權,依靠群眾的支持和參與”的體制。在這種體制下,執政黨保持對反腐敗的統一領導權,落實到執行層面,則由與紀委合署辦公的廉政委員會組織協調,體現依法執政。司法制度也相應地改革為協調型體制,在廉政委員會的協調下,司法機關依法獨立行使檢察權和審判權。
立法問題:立法是法治化的前提
根據依法執政的要求,立法是反腐敗的前提,只有通過立法厘清一些基本問題,才能使反腐敗在法治的軌道上運行。關于反腐敗立法問題,國外主要有三種形式:一是在刑事訴訟法中規定關于懲治腐敗的條款,如俄羅斯刑事訴訟法典就規定有暫停職務的程序;二是在憲法中規定關于懲治腐敗的專門條款,如《菲律賓共和國憲法》,設立專門機構“Tanodbayan”,調查貪污舞弊行為。設立專門機構“Sandi-ganbayan”,審理貪污賄賂犯罪案件,制訂專門法律確定“Sandiganbayan”的職責權限,巴布亞新幾內亞《憲法》第217條規定“廉政調查委員會”條款;[6]三是在刑法和刑事訴訟法之外,制訂專門懲治腐敗的法律,這些法律通常被稱為“廉政立法”或“反貪污賄賂法”,近幾十年來,已經有近70個國家制定了專門的反貪污賄賂犯罪法。[7]這些法律主要是實體與程序合一,有的偏重實體,有的偏重程序。如印度《1988年防止腐敗法》,建立特別法官和即決審判機制;韓國《2001年反腐敗法》,建立的反腐敗委員會和特殊的反腐敗啟動機制;新加坡《預防腐敗法》(1960年制定,1993年第7次修改)建立的特別調查權,腐敗犯罪的新型證據,如賄賂推定、習慣證據等,1989年《沒收貪污所得法》更是一部專門懲治腐敗和程序法,用以補充和完善刑事訴訟法的有關規定。泰國最高法院在2000年還公布《關于國家公職人員刑事訴訟程序的規定》,對國家公職人員刑事審判庭法官的職權、缺席審判、秘密審理、計算機錄制資料和程序證據的采信、電視作證及效力,以及對請求確認國家財產的程序和針對國家反貪污委員會成員的訴訟程序作出詳細的規定[8]。
在我國理論界,主張專門立法已成為共識,但在具體設計上有四種模式:黨紀政紀與實體法及程序模式,認為應包括刑事實體、刑事程序、黨紀、政紀和反貪污賄賂的政策等內容,形成一部諸法合體的普通法律;實體法與程序法模式,主張建立實體與程序合一的反貪污法;實體法與程序法及組織法模式,主張訂立《國家反腐敗法》,規定實體與程序以及反腐敗機構;特別程序法模式,主張采用制訂專門偵查程序法的立法模式。[9]目前制訂《反腐敗法》的主張已得到政治決策層的認可,同時,對《刑法》、《刑事訴訟法》的修訂也提出要求。制訂專門的反腐敗法,可在法律層面將反腐敗的體制、機構以及一些關于實體和程序的原則性問題,進行規定,基于平衡性、協調性的需要,對有些專門性、特別性的問題,可在修訂《刑法》、《刑事訴訟法》時進行規定。
機構問題:機構是反腐敗的載體
對于立法確立的實體和程序規定,必須通過一定的機構去執行。目前國外反腐敗機構的類型,主要有負責協調、監察、調查、偵查、起訴、審判、預防和有關國際合作的機構。就具有司法權的機構性質而言,主要是警察型、檢察型和單獨設置的“非警非檢型”調查或偵查機構,部分國家的議會調查機構和行政執法機構也具有一定司法職能,有的國家還設置有專門審判職能的法院或法庭。與反腐敗體制相協調,在設置模式上,主要有專門設置和分散設置兩種模式。專門設置模式分為獨立專門設置型和附屬專門設置型,前者是在普通的司法系統以外,設置具有協調咨詢、調查偵查和預防及國際合作職能的綜合機構,具有獨立性;后者是在司法系統內部,將偵查權相對集中于一個專門的部門,在業務上具有專業性,但不具有獨立性。分散設置模式分為獨立分散型和協調分散型,前者是具和反腐敗職能的機構獨立行使職責,互不隸屬,沒有統一的領導和協調機構。后者是在分散設置的各反腐敗機構之上,設置一個地位更高的領導或協調機構。
我國目前反腐敗機構主要有執政黨的執紀機關、行政監察機關和檢察機關。雖然執紀機關和行政監察機關合署辦公,但由于其領導體制和立法賦予的職能不同,形成執政黨、政府和司法機關三個不同系統各負其責,由執政黨執紀機關進行組織協調的格局,基本屬于分散協調型。就司法機關而言,檢察機關被憲法定位為法律監督機關,擔負有對普通刑事案件的起訴、偵查監督、犯罪預防等職能,不是專門的反腐敗機構。在這一機構中,只有內設機構反貪污賄賂局是專門的反腐敗機構,屬于附屬專門設置型。對我國現行反腐敗機構設置問題,理論界觀點不一。有的主張“完善說”,認為:“中國反貪污賄賂的組織機構設置可以說具有鮮明的中國特色。表現在:其權力并非由一專門機關獨攬,而是由共產黨的紀律檢查機關、行政監察機關、司法機關(主
要是檢察機關)等共同組成分工明確、各司其職又協調配合的反貪污賄賂專門機構體系”。并認為“目前應做的工作是在現有機構的基礎上加以完善,而不是撇開現有的機構去另設獨立的專門機關”。[10]有的主張“改革說”,認為目前“三司并立”的反腐敗體制存在問題:在三機構之間缺少核心樞紐地位的機構,三者很難恰如其分地擺好位置;在監督對象上,三家分工缺乏規范化,使廉政工作難以避免出現“交叉帶”或“空白帶”;三個機構本身各自存在不少弊端。[11]對這種體制反思的結果是對現行機構進行改革,有的主張實行人民代表大會體制,即將反腐敗機構隸屬于人大;有的主張檢察院體制,將反腐敗調查與偵查權,統一歸屬于檢察機關;有的主張實行行政體制,將反腐敗調查和偵查權統一歸屬公安機關或監察機關。也有的主張“協調說”,認為保留“三司并立”的體制,在其中加入一個新的協調機構。[12]筆者認為,我國現階段的反腐敗機構建設的重點應是完善,在已經有專業化的反腐敗偵查機構-反貪局的基礎上,提高其地位,并以立法的方式確認。并可考慮將審判腐敗犯罪的職能在人民法院審判序列中,分立設置專門的反腐敗法庭。
職能問題:職能決定機構的空間
職能是一個機構合法運行的資格。腐敗問題引起國際社會普遍重視后,要求賦予反腐敗機構強職能或泛職能的主張得到認同,正如美國學者羅伯特.克利特加德所說:“因為腐敗是最難對付的犯罪,所以賦予這一新機構的權力即使不是十分嚴厲的,也必須是廣泛的”[13]我國理論界也敏銳地感受強化打擊腐敗犯罪的能力,在反腐敗方面賦予反腐敗機構秘密調查、偵聽通訊等職能,加強國際合作、注重資產追回等,是新世紀國外刑事訴訟立法發展的趨勢。為強化反腐敗能力,反腐敗機構應具有一些特殊職能,如秘密偵查、審計、強制作證、剝奪職務等職能。同時,賦予相關反腐敗機構提高取保候審、審前羈押標準等職能。可從以下途徑強化職能:一是提倡公秘結合或強化秘密偵查權:雖然偵查公開是目前提倡的發展方向,但由于腐敗犯罪的特殊性,應以秘密偵查為宜,這是基于打擊犯罪和保障人權兩方面的考慮,一方面是由于腐敗犯罪人往往具有一定權勢和反偵查能力,公開偵查阻力較大;另一方面是由于公職人員的職務原因,公開偵查將影響其執行職務所需要的公信力。同時,為適應偵查方式從由供到證轉變為由證到供,應該賦予反腐敗機構秘密偵查職能;二是提倡反腐敗偵查職能應具有“多科性”,由于腐敗犯罪具有復雜性,應綜合運用會計、金融、稅收等經濟學科的方法展開偵查,如審計方法在經濟學科中具有綜合性質,可考慮將審計職能配屬反腐敗機構;三是建立強制作證和特殊強制措施體系,由于腐敗嫌疑人往往以保守公務秘密為由,拒絕作證,以職務形成的權力對抗干擾偵查,賦予反腐敗機構可以強制作證和通過程序剝奪或暫時停止腐敗嫌疑人職權的職能是必要的。
運行機制問題:運行機制影響效能發揮
在體制、立法、職能和機構都相對完善的情況下,實際運行和執行的機制對反腐敗效能發揮至關重要。菲律賓和印度的實踐值得思考,菲律賓設置了專門的反腐敗偵查和審判機構,并賦予其憲法地位,在立法和機構設置上具有特色,但近年不斷出現腐敗丑聞。從上世紀六十年代起,印度政府著力建設反腐敗體系,1964年制定《中央文官行為準則》、1988年制定《防止腐敗法》,該法授權德里的特別警察機構調查腐敗(后改為中央調查局),授予調查機構無證逮捕、檢查銀行賬目的權限;設立特別法官審理腐敗案件,并具有即決審判權;建立證據推定制度、同案人作證免責制度等特殊的反腐敗訴訟機制。14這一體系從理論上來講,應該說是合理和完整的。但事實上,印度政府的反腐敗措施沒有產生預期效果,目前腐敗問題仍十分突出,有的學者研究后認為,正是從六十年代中期起,印度政府處理腐敗問題的能力日漸變弱。[15]
因此,立法和建立機構不能完全解決腐敗問題,必須通過加強效能建設,這種效能建設提升包括改善司法人員的個體能力、司法機構的組織能力、進行內部體制創新、擴大外部合作交流、將現行法律綜合運用等途徑實現。只要依靠政治決策層的決心和民眾反腐敗的意愿,注重對現有立法、機構和職能的運用,提升能力、提高效率,取信于民,形成反腐敗的社會氛圍,腐敗勢頭將得到有效遏制。
注釋:
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[5]左衛民.最高法院研究[M].法律出版社。在該書中,采用了結構功能主義的分析方法,選取其中幾個要素進行分析。以及陳衛東.刑事訴訟法學的系統論趨向[J]、法商研究,2005,(1)45.
[6]戴學正.中外憲法選編[M].華夏出版社.1994401.以及中央紀委法規室、監察部法規司.國外反腐敗廉政法律法規選編[M].中國方正出版社,2002,195.
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[11]姚文勝.廉政專門機制建設初探[J].中國法學,1995(4):21.
[12]同上。
[13]同注釋1。
[14]最高人民檢察院職務犯罪預防廳.國際預防腐敗法律文件選編[M].法律出版社,2002,1-14.
[15]SudiptaKaviraj(ed.).PoliticsInIndia[M],OUP,Delhi,1997,384.
