我國改革頂層設(shè)計(jì)下的司法論文

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我們這一代法學(xué)研究者經(jīng)歷和參與了上世紀(jì)80年代以來的司法改革“摸著石頭過河”的曲折歷程。2000年2月，在中國社科院法學(xué)所舉辦的有關(guān)司法改革的國際研討會上，筆者曾做過題為《司法改革的現(xiàn)狀與問題》的發(fā)言，在充分肯定司法機(jī)關(guān)改革實(shí)踐的同時，指出:首先，司法改革涉及到政治權(quán)力配置以及司法功能的定位，并關(guān)系到整個國家結(jié)構(gòu)和體制，需要調(diào)動國家和社會的大量政治資源和財政投入。因此，這種改革不能、也不應(yīng)僅由司法機(jī)關(guān)自行進(jìn)行。其次，完全由司法機(jī)關(guān)推動的改革可能會因?yàn)槠渥陨砝娴淖饔茫瑢Ω母锏淖呦虍a(chǎn)生不利影響。此外，司法機(jī)關(guān)推行的程序改革如果與現(xiàn)行法律不符，就會出現(xiàn)有關(guān)改革的合法性、正當(dāng)性及成本問題。因此，筆者提出，國家應(yīng)從全局的角度提出總體的改革方案，通過立法統(tǒng)一施行。在改革方案未經(jīng)充分論證之前，可以允許司法機(jī)關(guān)進(jìn)行改革的嘗試，但應(yīng)有一定的限度或作出明確的授權(quán)，避免過大的隨意性和靈活性。

我們當(dāng)時期望由國家立法機(jī)關(guān)授權(quán)建立司法改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，如英國民事司法改革和日本司法改革那樣，用數(shù)年甚至十幾年廣泛征求公眾和社會各界的意見，充分醞釀、形成總體方案、整體性制度設(shè)計(jì)、實(shí)施步驟和時間表，并在實(shí)施過程中不斷進(jìn)行階段性評估，根據(jù)效果反饋不斷進(jìn)行調(diào)整和修正和實(shí)施程序，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。此后，司法改革開始由中央政法委進(jìn)行統(tǒng)一部署和資源整合，并推出了一系列改革措施，如統(tǒng)一司法考試、法律職業(yè)化、政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革等。不可否認(rèn)，時至今日，中國的司法改革，包括制度、人事、程序等方面的改革，取得了明顯進(jìn)步。這首先應(yīng)歸因于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會體制的改革。從初期法院依靠訴訟收費(fèi)生存到逐步落實(shí)司法經(jīng)費(fèi)保障，司法人員基本實(shí)現(xiàn)職業(yè)化，司法權(quán)獨(dú)立行使逐步受到尊重，這主要取決于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財政投入(包括中央轉(zhuǎn)移支付)持續(xù)增加、人事制度改革以及執(zhí)政理念與治理方式轉(zhuǎn)變等因素。與此同時，司法機(jī)關(guān)的地方性實(shí)踐創(chuàng)新和局部性改革，也是推動司法進(jìn)步的動力。但客觀地說，迄今為止的改革，在法律制度、程序和技術(shù)層面的改進(jìn)居多，并未觸及司法體制的深層次問題，且缺乏廣泛的社會公眾參與，始終延續(xù)著“摸著石頭過河”的傳統(tǒng)路徑和粗放格局，在不斷試錯和政策調(diào)整中發(fā)展或完善。十八屆三中全會提出，今后我國的改革將采取“摸著石頭過河”與“頂層設(shè)計(jì)”相結(jié)合的方式，這使得法律界對通過頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行司法改革充滿了期待。所謂頂層設(shè)計(jì)，是指決策者統(tǒng)籌內(nèi)外政策和制定國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要思維方法。新一輪司法改革由中央決策層自上而下地設(shè)計(jì)改革方案，目標(biāo)明確，采用依法推進(jìn)改革、通過授權(quán)試點(diǎn)和法律修改等方式，體現(xiàn)出中央決策者的政治勇氣和深化改革的決心，也回應(yīng)了法律界近年來的一些呼聲。即將召開的四中全會首次決定將法治建設(shè)作為中共中央全會的主題。在這個意義上，我國法治建設(shè)和司法改革開始進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)的時代。

進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)要求決策層充分了解社會需求，通過公眾參與和動員基本達(dá)成社會共識，對社會基礎(chǔ)、條件、制度成敗、實(shí)施條件、利弊得失進(jìn)行全面科學(xué)的權(quán)衡，對各種選擇方案進(jìn)行比較評估，經(jīng)過民主程序，在理性分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行系統(tǒng)和整體性的制度設(shè)計(jì)。為此，首先需要具備相應(yīng)的社會條件，包括公眾的廣泛參與及社會共識的形成，司法機(jī)關(guān)、政府及公眾的接受與適應(yīng)程度等。其次，需要決策者對相關(guān)信息、知識和理論依據(jù)以及對社會現(xiàn)狀和需求能夠充分把握與準(zhǔn)確判斷;對價值、成本、效益、可行性、風(fēng)險評估及多種選擇方案的比較分析;對現(xiàn)有制度的問題以往改革成效的客觀評估等。然而，迄今這些條件和能力仍不夠充分。主要表現(xiàn)在:

首先，人民是司法改革和法治建設(shè)的主體和動力，然而，改革的方案、目標(biāo)、進(jìn)路的確定卻缺少民眾的廣泛參與，也并未形成普遍的共識。由于司法改革從來沒有進(jìn)入社會公共論壇，民眾對其正當(dāng)性、合理性也很難有機(jī)會加以置評。社會各界對于司法改革達(dá)成共識尚需時日，各種改革方案的利弊的評估也并不充分。

其次，制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和系統(tǒng)性較低。我國制度設(shè)計(jì)中面臨的技術(shù)性問題往往與借鑒或移植有關(guān)，但由于我們對世界各國的法律體系以及我國社會條件和移植的可行性等方面知識和理性不足，法學(xué)研究亦不足以為頂層設(shè)計(jì)提供科學(xué)的理論依據(jù)和技術(shù)支持，立法經(jīng)常過于急功近利，以致改革方案時常顧此失彼，甚至充滿了不確定性。例如，剛剛修改的《民事訴訟法》新設(shè)立的一些制度在理論和實(shí)踐中都存在極大的分歧和變數(shù)。多數(shù)改革以形式性、技術(shù)性、程序性改革為主，屬于對現(xiàn)行體制、機(jī)制進(jìn)行的局部改造和完善，并未涉及權(quán)力機(jī)關(guān)資源的實(shí)質(zhì)性整合。即使是獲得高度評價的司法公開，也不過是憲法和法律中既有原則的進(jìn)一步落實(shí)和技術(shù)手段的完善。一些改革依據(jù)似是而非、無關(guān)大局，甚至曾在前一輪改革中曇花一現(xiàn)。

最后，司法改革的參與主體主要是司法機(jī)關(guān)和法律界，改革主要通過各部門的權(quán)力與利益博弈實(shí)現(xiàn)。一些改革往往是各機(jī)關(guān)、部門利益博弈的結(jié)果，并未充分考慮社會公共利益和民意，缺少系統(tǒng)性及合理性，風(fēng)險和問題未得到充分論證，其發(fā)展存在較大的不確定性。黨的十八屆四中全會之后，法治建設(shè)的目標(biāo)將進(jìn)一步明確，司法改革無疑會更多地通過頂層設(shè)計(jì)加以全面推進(jìn)。然而需要承認(rèn)，由于頂層設(shè)計(jì)方面客觀條件的制約，改革仍將需要頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河兼顧。與某些倉促推進(jìn)風(fēng)險、成本和效果不確定的頂層設(shè)計(jì)比較，這種漸進(jìn)和局部推進(jìn)的改革方式或許更為合理和穩(wěn)妥。樂觀地看，改革代表著發(fā)展，改總比不改強(qiáng);但其存在的不確定性和風(fēng)險、成本等無疑不應(yīng)被低估或忽視。

作者：范愉單位：中國人民大學(xué)法學(xué)院