強制搬遷司法論文
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我國學者楊建順教授在新搬遷條例出臺后曾指出，相關的配套操作規范沒有跟上。“沒有完善的操作機制、沒有具體的手段、沒有實施的細則。”正因為立法上審查標準，執行程序、執行方式和監督與救濟機制缺乏完整、統一的規定，從而導致出現各地方規避新條例，或者操作性不強等問題。
（一）執行主體規定不統一
在2011年到2012年獲得媒體廣泛關注的搬遷案件中，我們對這些案件的執行主體進行歸納統計，可以看到對于執行主體的規定不統一。最高人民法院《人民法院強制執行的規定》第九條規定，法院裁定準予執行后，一般由作出征收補償決定的行政機關組織實施，也可以由法院執行。雖然本條初步確立了“執裁分離”為主導的強制執行方式，但仍是選擇性規范，確定性不足。并且對于法院在強制搬遷執行中需承擔的任務、責任的范圍、職能的性質沒有作出統一的規定，更沒有明確賦予司法機關監督權能。各地方也沒有達成一致的認識，在不同地方司法機關和行政機關擔任的角色不同，甚至有些地方搞二者的聯合執法，并且由于司法獨立性差，易受行政機關干預和控制，司法機關不是成為地方政府搬遷的幫兇，就是成為地方政府搬遷行為的執行部門。公民的合法權利難以保障。
（二）執行程序規定不全面
實踐中，各地方對司法強制搬遷執行的審查具體規定不同，導致具體案件的解決辦法不一樣。如“法院審查，法院實施，政府配合”模式就導致執行不力，效率低下。程序是防止權力專橫的有力手段，只有按照統一既定的執行程序辦事，爭端各方才相信自己得到了公正地對待，社會才能肯定法律“給予了每個人應得的權益”。司法強制搬遷制度中統一細化的程序能夠及時糾正權力偏差，在制度內部形成有效的監督機制。可是很多地方忽視程序，或者變相簡化程序，這都會造成不良后果。地方政府規章中關于程序條款的規定較少，而且不同地方對于不同階段程序規定也不盡相同。這樣會導致在不同地方，類似的案件的解決方式和程序不一致，最后在案件的實際執行中執行的內容也會千差萬別。被征收人也會對程序產生誤解，對司法的公正性產生質疑。
（三）多以形式審查為主
立法規范操作性不強依照《房屋征收與補償條例》規定，法院僅通過對行政機關申請執行時提供的材料進行書面審查，判斷具體的房屋征收行為是否合法，是否正當。即只要從案卷上看，行政機關不是明顯違法并損害被執行人的利益，并提交了補償金額和存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料，法院就直接準予強制搬遷。但在一些情況下，法院審查掌握材料并不齊全，法官在審查標準上又缺乏必要的裁量權，無法根據新情況和新問題進行具體化分析，因而在很多情況下，面臨強制搬遷問題，很多被征收人不愿意通過救濟制度來維護自己的權利，有時候他們寧愿選擇拒絕搬遷也不愿意走耗時耗力的行政復議或司法程序。另外，審查是否準予強制搬遷的標準是公共利益，我國的《征收與補償條例》對公共利益進行了列舉式的說明。但公共利益的具體含義至今尚未有一個準確的界定。在立法上準確具體的界定“公共利益”的確有一定的困難。但在實踐中，具體案件情況不同，僅僅參照幾款法律條文難以保證有效化解糾紛。而有些行政機關無視法律規定，越過法院冒險強拆，或者給法院施加壓力，使得法院無奈下做出不合法的搬遷執行決定，這不僅會侵犯公民的合法權益，甚至會造成暴力沖突的嚴重后果，更會在一定程度上激化社會矛盾。另外，即使準予司法強制搬遷的決定合法，但由于未對法院或負責執行的行政機關所需承擔的任務、責任的范圍、職能等問題作出具體統一的規定，在具體執行中侵犯公民合法權益、違法搬遷的事件也時有發生。
二、完善我國司法強制搬遷執行制度的立法
建議筆者認為，我國現有的司法強制搬遷執行制度應從立法上系統完善。總的來說，要將現有散亂的規范體系予以整合，統一規則，出臺專門的司法強制搬遷行政法規，將不同層級中的關于司法強制搬遷執行制度的分散規范集中，這樣才能在制度上保障司法強制搬遷執行合法有效進行，解決房屋征收中的沖突。在此，筆者主要提供一點有益的立法建議。
（一）強化立法環境的制度性保障
1．完善司法獨立的配套立法我國司法權不獨立。在現行的財政和人事制度下，法院在財政和人事編制上都受到地方政府的牽制，司法獨立性很難保障。此外，法院在資源有限、人力欠缺、財政受控的情況下，經常受到行政權的干擾和壓力。因此，很難保障公正司法，也很難實現《房屋征收補償條例》的立法初衷。只有解決司法的獨立性問題，才能有助于確保司法強制搬遷執行制度達到預期效果。綜上，必須為司法搬遷強制執行制度提供配套性的制度保障，使其擁有一個良好的制度運行環境。必須深化司法體制改革，保障司法權獨立，尤其是要擺脫行政權的支配和干預。筆者認為應在司法人事制度和財政保障制度方面進行相關立法。在人事制度上，對于法院的人事組織編制進行專門立法，使法院的人事管理如選拔、任免、考核等脫離地方政府的人事編制，法官的任免要由司法系統獨立選任或者由選舉產生。在財政制度上，可以考慮將司法系統的財政體制獨立出來，由中央財政統一將一定比例的財政預算劃撥給最高人民法院，由最高人民法院按照一定的標準層層下撥給各級地方法院，確保司法系統的財政預算不受地方財政支出的限制。只有司法權獲得應有的獨立地位，司法機關才能抵御行政機關的不當干預，才能發揮司法強制搬遷執行制度的應有功效。
2．提高立法層級效力立法缺失、立法效力層級不高等問題是導致實踐中司法強制搬遷執行制度無法有效發揮的主要原因。房屋強制搬遷活動涉及面廣，影響深遠，迫切需要一部效力層級比較高的法律對其進行規范。但比較現有法律法規，只有最高人民法院頒布的《人民法院強制執行的規定》中對司法強制搬遷活動制定了一些規范，但其效力位階不高，只有以法律或行政法規等更高效力的形式制定專門立法，才能避免無法可依，或者有法可依但操作性不強的局面，這樣會更有利于搬遷效果的發揮。
3．財政立法方面的支持在司法強制搬遷制度實施中，法院的定位具有多元性，法院可以是具體執行主體，也可以是監督主體。不論怎樣定位都凸顯了法院的重要性。大量案件進入法院，不可避免地會增加法院的人力物力消耗，這就要求在財政上對法院要給予支持。只有法律對法院具體執行、法院監督行政機關的人員設置和財政分配都做以明確規定，并通過立法確保司法強制搬遷執行的經濟條件和資源，才能真正確保司法獨立，并使法院有充分的物質資源和能力發揮自己的功能，以制約行政機關濫用權力，阻止違法搬遷或暴力搬遷行為。
（二）完善司法強制搬遷執行的具體規則
1．明確執行主體權能
在立法中，要將最高人民法院《人民法院強制執行規定》的第九條由選擇性規范轉變為確定性規范，最終確立“執裁分離”為主導的強制執行方式。通過發揮司法機關的審查監督職能來規范強制搬遷行為，在申請決定的裁定上體現的是審查功能，在強制搬遷的執行上體現的就是監督功能。從主體權能方面講，應該在立法上明確賦予司法機關即法院暫緩權、中止權和監督權。暫緩權是指司法機關在強制搬遷案件執行過程中，被搬遷人或者相關權利人向司法機關提交做出被執行房屋的行政決定可能違法的證據，法院經審查，認為搬遷行為的執行會造成難以彌補的損失并且停止執行不會損害公共利益，從而做出的裁定暫緩執行的權力。中止權是指司法機關發現執行中有任何違法行為均可以做出停止執行的權力。這種權力可以在以下幾種情況行使：第一，在實施強制搬遷過程中，如果發現執行預案不完備或者司法強制搬遷行為存在不宜再繼續執行的情形的，受案法院應停止強制執行；第二，強制搬遷執行主體的執行行為侵害被強制執行人的生命權、財產權、人身健康權等合法權益的；第三，當事人以極端行為相威脅以對抗強制搬遷從而可能出現人身傷亡等惡性事件時。針對上述情況，司法機關應當及時予以制止或事前采取相應的預防措施，避免損害或者惡性矛盾事件的發生及擴大。監督權是指司法機關監督強制搬遷執行機關權力的行使，對實施機關的行為內容、行為方式進行監管和督促。尤其是對于實踐中的“黑拆”和“誤拆”行為，司法機關有權暫緩搬遷行為，并對錯誤的執行行為予以糾正，避免損害的擴大。司法機關監督職能的確立可以更好地保護相對人的合法權益，糾正違法和不良的搬遷行為。
2．統一具體執行內容和執行方式
全國各個地方關于司法強制搬遷執行內容和執行方式的規定有一定的差異，涉及執行程序的條款規定也缺乏較強的操作性。以下是筆者對于細化房屋司法強制搬遷執行規則的幾點建議：首先，完善管轄規定。《人民法院強制執行的規定》中的第一條為“申請人民法院強制執行征收補償決定案件，由房屋所在地基層人民法院管轄，高級人民法院可以根據本地實際情況決定管轄法院。”該條規定了管轄法院為房屋所在地法院，但該條規定在操作時有很多不便之處。首先，未規定管轄法院的具體部門，如是由房屋所在地法院的行政庭具體管轄，還是根據實際另行設置獨立的法庭管轄。其次，該條規定沒有充分考慮地方行政權的干預，為了避免地方政府向同級司法機關施加壓力，筆者認為可以考慮異地管轄或者是向本級政府同級法院的上一級法院申請管轄。其次，統一執行方式。在執行過程中，各地區的實施方式不盡相同。筆者認為可以在各地區好的和操作性強的執行方式中予以借鑒，盡快建立統一的執行方式和執行程序，避免各個地方以沒有相關規定為借口，而盲目搬遷侵害相對人合法權益。如可以借鑒上海在搬遷執行方式中規定的財產公證制度。在《上海高院搬遷意見》第23條二款規定：“在執行過程中，政府部門應向法院提交公證機關就被拆除房屋有關事項出具的證據保全書。”司法強制搬遷執行完畢也就意味著房屋在物理上的消滅，如果在執行前沒有一定的證據保全及公證程序，一旦執行完畢后被征收人對執行行為或者強制決定提出異議，被征收人就會因為缺乏證據而直接喪失救濟的可能。事前的財產公證有利于被征收人在房屋和房屋財務滅失后仍有獲得救濟的可能，保障司法強制搬遷執行前和執行后被征收人的合法利益。進一步講，證據保全制度也監督了行政權的運行，防止強制權的濫用。最后，統一執行內容。雖然在《房屋征收與補償條例》中規定了房屋搬遷強制執行中的對象是為了公共利益需要，由行政機關做出搬遷決定，并申請法院執行的房屋。但在實踐中，規避新條例的情況時常發生，很多地方只考慮經濟利益，搬遷房屋并不全是為了公共利益的需求。在具體執行時，也時常出現上有政策，下有對策的矛盾現象。為了避免類似問題的發生，我們在立法上要從近期和長遠的角度進行考慮。在近期，有關具體的執行標的、執行的原則、執行范圍等實施細則需要在最高院的司法解釋中進一步完善。在遠期，司法強制搬遷的規定籠統，缺少操作規則且現有的司法解釋效力層級不高，各個地方重視程度不高，我們必須盡快制定房屋搬遷領域效力等級較高的專門立法，統一執行內容。堅決杜絕各個地方有法不依或規避法律的現象。
作者：宋雙單位：東北師范大學
