跨行政區域性司法機關初探

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一、現行司法機關體系的沿革

一個組織體系的形成、發展不僅取決于是否能滿足社會的需求程度，更與在歷史更迭中該機構的確立的正當性息息相關，我們在對司法機關體系等問題進行研究時不能只局限于組織本身，那樣無異于“只見樹木，不見森林”，也正如諾斯所指出:“路徑依賴意味著歷史是重要的。如果不回顧制度的漸進演化，我們就不可能理解當今的選擇?！币虼俗匪菸覈F行司法機關體系的歷史沿革，即其組織變遷的過程，對于探究以司法獨立為目標，構建科學合理的司法體系系統，提供一定的借鑒價值。我國現行的司法體系萌發于革命建設時期，在建國后形成一定雛形，隨后毀于砸爛公檢法的“”時期，在改革開放后司法體系又步入正軌，并進入快速發展與深化改革的時期，結合上述三個時期，將司法體系分為三個模式:第一體系:行政型司法體系模式。該模式從開始，歷經土地革命時期、抗日戰爭、解放戰爭，到新中國的成立。以陜甘寧邊區根據地作為示范區，抗日戰爭期間在邊區設立高等法院、在縣一級設立司法處兩級機構，到1943年，為考慮處于邊遠地區、交通不便的群眾進行訴訟的便利，除延安分區外在各分區設立高等法院分庭，由此形成了與邊區政府、分區政府、縣政府相匹配的高等法院—高等分院—司法處三級司法體系。這一時期的司法機關不是獨立的，與行政機關主體合一，其隸屬于行政機關，是同級政府組成部分，因此造成司法權沒有被視為獨立于行政權的國家權力，總體上呈現出“行政型司法體系”的模式。第二體系:半獨立型司法體系模式。該模式從新中國成立，歷經社會主義改造，，到1976年結束，我國回到正常的法治軌道。這一時期司法體系與行政機關體制更迭密切相關，以法院體系為例:從1949年到1954年我國行政體制的初創期間，行政結構縱向上為中央—大行政區—省—縣—鄉，法院縱向體系相對應為最高人民法院———最高人民法院分院———高級人民法院———縣級人民法院;從1954年到1966年是我國地方行政體制規范發展期，撤銷了大行政區建制，增加了中級人民法院，形成了全國統一的四級法院體系，并寫入了憲法當中。這一體系之所以稱之為半獨立型司法系統模式，其原因在于相對于建國前司法體系模式隸屬于行政機關的性質，建國后不管是從體系、性質，產生方式上來說都具有了歷史性變革，具有標志性歷史意義的是我國五四憲法確立一府兩院的人民代表大會制度，確立了獨立審判制度，法官只服從法律。但也要提到的是，司法系統的人、財、物的管理完全由司法行政機關的行政決定來定調，例如1954年《人民法院組織法》的14條規定由司法行政機關管理人民法院的司法行政工作，因此呈現半獨立型特點。第三體系:獨立型(形式上)司法體系模式。該模式從結束，歷經改革開放三十多年中，直至今天。在這一時期我國行政體制重新進入規范的發展軌道上，并對我國司法體系產生了深刻的影響。由省級政府派出的地區機關由虛變實，市管縣體制的逐漸興盛由此導致我國的行政體系由中央–省－縣－鄉演變成了省–市－縣–鄉，這使得扎根于中國的一千多年的郡縣制產生了深刻變革。作為與上述行政區域相匹配的司法體系，也逐步定型于最高人民法院(中央)、高級人民法院(省級、直轄市、自治區)、中級人民法院(地市級)、基層人民法院(縣級)的四級兩審制。在這一時期我國計劃經濟時代終結，轉向市場經濟，黨的執政方式從依法治國到依法執政，司法體系管理自我強化機制對于自身獨立性起了一定的作用，但是地方司法體系的生存依賴于地方黨政，司法機關在一定程度上就游離于中央政府控制之外，固實質上難免成為地方政府的附屬品。

二、行政區域性司法機關體系的不足

通過司法體系的歷史沿革，我們可以看出，長期以來司法體系與行政區劃高度重合，高、中、基層司法系統與省市縣區劃完全一致，正如費弗爾等認為:“組織與環境的關系越來越高，缺乏集中的協同程度，組織的依戀會更大?！敝袊痉w系模式趨向于能動型政府下的一套科層式權力運行機制，官僚化的運作程序以及行政化的組織形式，不可否認，這種體制模式對于我國改革開放以來所取得重大成就確實有不可磨滅的功勞，但是隨著我國改革進入深水區、攻堅區，行政區劃型的司法體系給與這個時代的紅利所剩無幾，一些弊端、問題漸漸的被學界、實務界所詬病，總體上體現以下幾個方面:第一，從宏觀上來講，社會主義法治的一致性受到干擾。我國雖然是中央集權制國家，但是隨著社會資源總量的提升，中央和地方權力機制的不斷調整，中央對地方在宏觀調控方面呈現強化，微觀管理減弱跡象明顯，而且宏觀調控最終依賴地方微觀管理的落實。行政區劃與司法體系管轄相匹配甚至完全一致，在這樣的土壤上，地方保護主義此消彼長就得到了滋生和蔓延。我們可以清楚地看到，各種案例驗證了地方黨委為經濟發展保駕護航的名義片面要求法院保護地方利益的關注，造成法院不能正確處理局部利益和整體利益，而不只是局部的影響。第二、從法治實踐精神來看，社會主義法治的公正性受到影響。現行體系下，行政區劃型的司法機關的由于其人事權、財權等密切相關的權力基本上都掌握在地方政府的手中，司法機關在處理涉及地方利益的各類案件時，地方黨政機關的利益就不得不在考慮范圍內。例如，對于司法的財政保障，地方政府無疑是一個依靠的來源，一些媒體的報道總是不可避免地使用這樣的聲明“在地方黨委政府的支持下。”在許多情況下，法院行政審判，在雙方(法院和政府)的工作下以原告撤回而告終。在審判和執行政府或當地經濟案件中的企業，法院的判決是常常處于兩難。一些地方領導人對案件的建議，也往往被考慮在內，這是因為地方保護主義的存在而引起的問題，行政區劃的司法制度具有相當的普遍性，形成了“行政打擾審判”等問題。第三、從微觀上來看，作為社會主義法治的核心審判工作，其專業性受到損害。法院作為司法機關體系重中之重，審判工作更是法院一切工作的核心，但由于法院直接受當地黨委的領導，過多的非審判類事務(例如地方黨和政府會議，聯席會議)干擾和牽制了法院的精力。同時，由于行政權的擴張及習慣思維的影響，常常把法院與政府的一個職能部門同等看待，使法院難以集中全力開展審判工作。此外，從發揮市場在資源配置中起決定性作用方面，割據一方的行政區劃型司法體系與沖破利益藩籬、地區封鎖、完善全國統一的社會主義市場經濟體制的要求是相背離的，從某種意義上說，社會主義市場經濟本質上是法治經濟，悖離了社會主義市場經濟的目標，從本質上是一種破壞因素，極不利于社會主義市場經濟體制的建立和發展。

三、我國跨區域性司法機關的建構

綜合現有的學界和實務界對跨行政區劃提出模式，一種主張以重新恢復大行政區法院為基準構建，此體系的結構是:最高司法區(中央)—高級司法區(東北、華中、華東、西南、西北等)—中級司法區(跨市級)—初級司法區(跨縣級)這種四級體系。這種體系的思路是除中央層面外徹底打破司法系統行政區劃性質，從形式上來看如果這種體系能夠實現確實有利于法治國家的形成，但從實質，該模式不符合當代中國的國情，不利于司法體制平穩過渡改革。另一種主張是建立初級司法區(跨縣級)—上訴司法區(跨市級)—高級司法區(跨省級)—中央司法區，即所謂四實三虛體系，在此基礎建立初級法院分庭—上訴法院分庭—高級法院分庭這三個派出機構，該體系的弊端在于設置的機構過于繁瑣復雜，相應可操作性降低，使得司法系統復雜程度遠超過現行體系，管轄問題必然變得更加模糊。針對上述兩種體系的弊端，在循序漸進與保持適當分離的原則下，在省管縣體制興起的現狀下，以此為契機，不打破省級建制，保持司法穩定性，在省以下跨市縣進行司法機關體系改革無疑是一種在人民的合理預期內，構建跨行政區劃性司法體系具體可采用如下框架:第一、在中央層面，保持最高司法區和省級建制的高級司法區，在省級建制的司法區上，人員結構由中央層面的司法區組成司法人員提名委員會，委員會成員由相關專業法律人士，專家，人大政協委員等社會知名人士組成，提名后人員由同級人大任免(這樣也不與現行憲法規定相抵觸)，即避免了省級地方干預司法人員的任免，又保持了司法獨立性。第二、構建跨市縣級的中級司法區，跨市縣級中級司法區是司法體系改革的重中之重，古人云:郡縣治則天下平，司法改革者視野應當也必須回歸此區。具體設置上，通過參看縣級和市級人口數量、GDP與案件數量的關系，以及訴訟便利效率，交通狀況，當地風土習慣等影響，科學、合理平衡跨市縣級的司法區結構的功能和價值，其名稱可以命名為“某某省第幾中級法院”，司法人員的任免參考高級司法去人員任免程序，在高級司法區設置相應的提名委員會，由省級人大任免設置在高級司法區的提名委員會。第三、基本保持縣級的基層司法區，對于個別縣區可以略微調整合并?？h級行政區的形成本身是在歷史、地域等因素多方面作用下構成了相對穩定的體系，鄉鎮面小，市級行政區相對大，都不適合做中國基層的司法機關的劃分區，目前來說，還是應當保留縣級的基層司法區，如果打破該區域，無現實意義也不利于具體實施。

作者：苗強 單位：廣西師范大學法學院