職務(wù)犯罪預(yù)防
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一、職務(wù)犯罪預(yù)防——新時(shí)期檢察職能的新發(fā)展
（一）預(yù)防職務(wù)犯罪的重要性
人類社會(huì)同貪污受賄作斗爭的歷史源遠(yuǎn)流長，中國古書記載的皋陶造律和西方最早的成文法典《漢謨拉比法典》中，已有關(guān)于懲治貪污受賄等職務(wù)犯罪的法律規(guī)定。然而，在貪污與反貪污、受賄與反受賄的長期對(duì)峙與抗?fàn)幹校祟惿鐣?huì)始終未能擺脫職務(wù)犯罪的侵襲和困擾。各國反職務(wù)犯罪的實(shí)踐已反復(fù)證明了這樣一個(gè)事實(shí)：懲治在一個(gè)時(shí)期或一定程度上對(duì)職務(wù)犯罪雖有減緩之效，卻無從根本上加以控制之能；基于懲治之上開展全方位、多角度的犯罪預(yù)防，才是反職務(wù)犯罪斗爭的治本之道?！邦A(yù)防犯罪遠(yuǎn)勝于懲罰犯罪”〔1〕已經(jīng)逐漸成為各國學(xué)者、執(zhí)政當(dāng)局乃至社會(huì)公眾的共識(shí)，其重要性是十分明顯的，其一，預(yù)防職務(wù)犯罪具有根治犯罪的徹底性。職務(wù)犯罪作為一種社會(huì)現(xiàn)象，有其產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的原因與條件。而預(yù)防職務(wù)犯罪著力于消除職務(wù)犯罪產(chǎn)生的原因與條件，從根本上鏟除腐敗滋生、蔓延的土壤，是消除職務(wù)犯罪的治本之策。其二，預(yù)防職務(wù)犯罪具有效益性。職務(wù)犯罪每年給國家和社會(huì)造成無法估量的巨大損失與危害。為追訴職務(wù)犯罪，國家還要投入巨大的人力、物力和財(cái)力。而職務(wù)犯罪預(yù)防工作相比較而言投入小，可以通過做和風(fēng)細(xì)雨的預(yù)防工作，避免或減少職務(wù)犯罪可能給國家和社會(huì)造成的巨大損害，具有巨大的社會(huì)效益。其三，預(yù)防職務(wù)犯罪具有主動(dòng)性。古人云，先發(fā)則制人，后發(fā)則制于人。在與職務(wù)犯罪的斗爭中，如果只重視案后的打擊而疏于案前預(yù)防，司法機(jī)關(guān)將處于打不勝打的被動(dòng)境地。而做好案前預(yù)防，及時(shí)將職務(wù)犯罪消滅在萌芽狀態(tài)，就能在與職務(wù)犯罪斗爭中掌握主動(dòng)，更有效遏制職務(wù)犯罪的發(fā)生。
（二）開展職務(wù)犯罪預(yù)防是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的新體現(xiàn)
職務(wù)犯罪預(yù)防剛剛提出來的時(shí)候，曾有人對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展這一工作的合法性和可行性提出質(zhì)疑，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)打擊腐敗才是重點(diǎn)，搞預(yù)防于法無據(jù)，也起不到效果。然而，隨著全國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作實(shí)踐的深入、廣泛地開展，以及職務(wù)犯罪預(yù)防理論的進(jìn)一步研究，檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防已成為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能在新時(shí)期的新體現(xiàn)。
首先，檢察機(jī)關(guān)在偵查、起訴職務(wù)犯罪過程中，對(duì)犯罪分子思想演變、墮落的軌跡，有比較深入的了解；對(duì)機(jī)制、體制、制度和管理上的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，有比較深切的感受；對(duì)職務(wù)犯罪的特點(diǎn)和規(guī)律，有比較準(zhǔn)確的把握，因此，運(yùn)用檢察職能開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作，能夠更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢。在此基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)積極推動(dòng)發(fā)案單位和有關(guān)部門堵塞漏洞，完善制度，建立防范機(jī)制，是履行檢察職能的客觀需要。
其次，從憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能的設(shè)定，以及有關(guān)法律法規(guī)對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行職能方式的規(guī)定來看，開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作完全符合立法機(jī)關(guān)的要求，并非“于法無據(jù)”，從一定意義上講，這項(xiàng)工作是對(duì)正確履行檢察職能方式的創(chuàng)新?！吨腥A人民共和國憲法》第129條規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)作為法律實(shí)施的自我保障機(jī)制，并不是孤立存在的，而是與立法、執(zhí)法、守法等活動(dòng)緊密結(jié)合在一起的，對(duì)守法、執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督、制約、約束。其目的在于預(yù)防和消除法律實(shí)施過程中出現(xiàn)的越軌、違法行為，以保證法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。國家有關(guān)法律賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)國家工作人員職務(wù)犯罪的偵查權(quán)以及對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，立法意圖就是為了使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)得到充分保證。因此，預(yù)防職務(wù)犯罪不是檢察機(jī)關(guān)可有可無的工作，而是履行法律監(jiān)督職能所必需的一項(xiàng)重要的工作內(nèi)容。
1992年，最高人民檢察院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)貪污賄賂犯罪預(yù)防工作的通知》，之后各級(jí)檢察機(jī)關(guān)逐漸加大了預(yù)防工作的力度，最高人民檢察院先后多次做出加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的意見和部署，并于2000年12月制定《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決定》，對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的原則、重點(diǎn)、措施、制度等重要內(nèi)容做了規(guī)定，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要把預(yù)防職務(wù)犯罪作為檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)工作，擺上日程，狠抓落實(shí)，務(wù)求實(shí)效。不久高檢院設(shè)立預(yù)防廳，各省、直轄市及較大城市檢察院隨之專設(shè)預(yù)防工作機(jī)構(gòu)?！稕Q定》的出臺(tái)以及省級(jí)以上檢察院預(yù)防工作機(jī)構(gòu)的單獨(dú)設(shè)立，標(biāo)志著預(yù)防職務(wù)犯罪工作作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能發(fā)展到一個(gè)新的階段。
二、檢察機(jī)關(guān)開展預(yù)防職務(wù)犯罪的實(shí)踐與發(fā)展
我國真正開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作時(shí)間雖然不長，也就是近十幾年的事，但各地檢察機(jī)關(guān)一直都在不斷地、積極實(shí)踐，積累了一些預(yù)防職務(wù)犯罪工作的基本經(jīng)驗(yàn)，基本上建立了有中國特色的檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮了巨大的作用。如上海市檢察機(jī)關(guān)在重大建筑工程項(xiàng)目中開展了同步預(yù)防工作，他們積極建議有關(guān)部門推行廉政承諾制、廉政責(zé)任制、建筑資質(zhì)與廉政掛鉤制等，使全市建筑工程領(lǐng)域的職務(wù)犯罪發(fā)案率由1996年的38％下降至2000年的18％。湖南省檢察機(jī)關(guān)針對(duì)當(dāng)?shù)責(zé)熑~收購過程中壓級(jí)壓價(jià)、虛報(bào)冒領(lǐng)、貪污等職務(wù)犯罪的實(shí)際情況，主動(dòng)建議有關(guān)部門改革煙葉收購流程，使該省煙葉收購環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪由1997年的15件下降到2000的兩件，煙葉等級(jí)合格率由1997年以前的40％提高到2000年的80％以上，2000年利稅達(dá)到歷史最好水平。廣州市檢察機(jī)關(guān)自1990年在全市金融系統(tǒng)開展職務(wù)犯罪行業(yè)預(yù)防以來，該系統(tǒng)職務(wù)犯罪發(fā)案率逐年下降。我們鹽田區(qū)檢察院在98年成立之后，便在全市各區(qū)院中率先成立了區(qū)一級(jí)的預(yù)防職務(wù)犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室就設(shè)在我院職務(wù)犯罪預(yù)防科。納入了區(qū)委和區(qū)政府的反腐保廉總體格局中，形成了以黨委掛帥，依靠各預(yù)防委組織，推動(dòng)各有關(guān)部門上下聯(lián)動(dòng)，更有力、有效地開展社會(huì)化大預(yù)防工作，并在幾年的探索實(shí)踐中逐步形成了自身的一些工作機(jī)制與方法，包括個(gè)案跟蹤預(yù)防制度、工程招標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督的專項(xiàng)預(yù)防制度、專題調(diào)研、定期宣傳、以案釋法制度等，收到良好的效果。此外，我院還積極運(yùn)用技術(shù)手段創(chuàng)立專業(yè)的“陽光網(wǎng)”站，開辟了“網(wǎng)上預(yù)防職務(wù)犯罪項(xiàng)目”申報(bào)活動(dòng)等內(nèi)容，在全國檢察系統(tǒng)中處于前列。
檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作在探索中不斷發(fā)展前進(jìn)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都在努力實(shí)踐，完成高檢院最新提出的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從分散狀態(tài)到集中管理的轉(zhuǎn)變，從初級(jí)形式的預(yù)防到系統(tǒng)全面預(yù)防的轉(zhuǎn)變，從檢察機(jī)關(guān)的部門預(yù)防向與社會(huì)預(yù)防相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，把預(yù)防職務(wù)犯罪工作推向新階段。
三、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作中存在的問題及完善建議
由于預(yù)防職務(wù)犯罪工作起步較晚，從總體來看，當(dāng)前還處在探索和起步階段，在實(shí)踐中還存在一系列的問題：如預(yù)防工作的法制化、規(guī)范化問題、保證成效的預(yù)防措施問題等等，筆者結(jié)合實(shí)踐，對(duì)如何完善檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防工作作一些不成熟的思考，以圖拋磚引玉。
（一）當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作中存在的問題
1、職務(wù)犯罪預(yù)防工作具體操作的法律依據(jù)空白。當(dāng)前，我國《憲法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》只原則性地賦予了檢察機(jī)關(guān)預(yù)防犯罪的法律職責(zé)，并沒有規(guī)定其運(yùn)行的具體程序和規(guī)則，檢察關(guān)如何開展職務(wù)犯罪的預(yù)防工作目前找不到明確的法律依據(jù)，各地檢察機(jī)關(guān)都是摸著“石頭過河”，雖然取得了一定的成效，但存在工作不規(guī)范、制度不健全、措施不得力、職責(zé)不清等問題，致使檢察機(jī)關(guān)在預(yù)防工作中應(yīng)有的作用沒有充分發(fā)揮出來，預(yù)防工作還只在初級(jí)階段和低層次上徘徊，阻礙了預(yù)防工作的提升。
2、預(yù)防手段單一、措施缺乏法律效力。目前檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行職務(wù)犯罪預(yù)防工作的措施主要以“檢察建議書”的形式提出，但由于檢察建議書本身不具有法律效力，實(shí)踐中當(dāng)出現(xiàn)有關(guān)單位應(yīng)付了事、不予采納的情況時(shí)，沒有更進(jìn)一步的措施保障，從而使預(yù)防工作不能得到落實(shí)。
3、預(yù)防工作的重要性未得到全面的貫徹。有些干警認(rèn)為預(yù)防工作效果難以衡量，工作成績難以體現(xiàn)，不如打擊犯罪直觀。對(duì)預(yù)防工作不予重視；有些干警雖然認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)職務(wù)犯罪預(yù)防工作，但錯(cuò)誤地認(rèn)為預(yù)防只是預(yù)防科、預(yù)防處等職能部門的事，與其它部門無關(guān)，從而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中職能部門預(yù)防犯罪工作處于被動(dòng)、孤立和勢單力薄的狀態(tài)。
此外，還存在社會(huì)上對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作的作用缺乏了解，對(duì)預(yù)防工作的成效缺乏信心等問題。
（二）檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作的完善
1、樹立社會(huì)化整體預(yù)防的思想。預(yù)防職務(wù)犯罪是綜合治理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，必須全黨、全社會(huì)參與，多渠道、多領(lǐng)域地進(jìn)行，既要認(rèn)真落實(shí)黨風(fēng)廉政責(zé)任制，又要運(yùn)用法治進(jìn)行預(yù)防，既要運(yùn)用專門機(jī)關(guān)具體運(yùn)作，又要調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的綜合力量，采取政治的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的、道德的、社會(huì)的多種措施、手段。
2、完善預(yù)防職務(wù)犯罪的立法。職務(wù)犯罪是一個(gè)世界性的犯罪問題，世界上許多國家與地區(qū)對(duì)此作出了專門的立法，如英國制定的《防止賄賂法》、香港的《防止貪污條例》，以及加拿大頒布的《舞弊行為調(diào)查法》、《刑事訴訟法》，對(duì)如何打擊、懲治職務(wù)犯罪在程序上和實(shí)體上作了詳細(xì)的規(guī)定，自成體系。因此，我國應(yīng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的預(yù)防工作實(shí)踐中總結(jié)和積累的成功經(jīng)驗(yàn)和作法，同時(shí)借鑒國外一些好的制度并結(jié)合我國的國情專門制定一部《預(yù)防職務(wù)犯罪法》，使預(yù)防職務(wù)犯罪工作有法可依。今年6月，江蘇省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過了無錫市人大常委會(huì)制定的《無錫市預(yù)防職務(wù)犯罪條例》，已于8月1日正式實(shí)施。這是全國第一部關(guān)于預(yù)防職務(wù)犯罪的地方法規(guī)，有力地推動(dòng)了當(dāng)?shù)仡A(yù)防職務(wù)犯罪工作的開展。
3、賦予預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)的“審查權(quán)”。國外的一些預(yù)防犯罪機(jī)構(gòu)都有特定的審查權(quán)。如根據(jù)《廉政公署條例》規(guī)定，香港廉政公署防止貪污處的法定職責(zé)是“審查各級(jí)政府部門及公共機(jī)構(gòu)現(xiàn)行制度及工作程序，找出可能導(dǎo)致貪污的漏洞，并建議改善方法，以減少貪污出現(xiàn)的可能性”，“防止貪污處職員于完成每項(xiàng)審查工作后，將防貪建議編寫在審查報(bào)告內(nèi)，經(jīng)防止貪污咨詢委員會(huì)審批，再交有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)執(zhí)行?！?000年，防貪處共完成106項(xiàng)審查工作，并向有關(guān)政府部門及公營機(jī)構(gòu)發(fā)出審查報(bào)告。可見，履行“審查權(quán)”和“建議權(quán)”是預(yù)防職務(wù)犯罪工作兩項(xiàng)必不可少的職權(quán)和措施。我國也應(yīng)在法律上明確機(jī)構(gòu)預(yù)防職務(wù)犯罪的“審查權(quán)”，并對(duì)“審查權(quán)”程序化、規(guī)范化，使預(yù)防工作依法行之有效地開展。
4、強(qiáng)化檢察建議的法律效力。法律應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防方面應(yīng)有的強(qiáng)制力，對(duì)檢察建議中預(yù)防措施落實(shí)不力，存在漏洞的單位檢察機(jī)關(guān)有權(quán)令其整改，否則，一旦發(fā)生因未整改或整改不力而導(dǎo)致職務(wù)犯罪，除追究當(dāng)事人的責(zé)任外，還要追究單位領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任。
5、加強(qiáng)職務(wù)犯罪預(yù)防工作中的科技含量。最高人民檢察院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決定》中提到了“加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪信息系統(tǒng)建設(shè)，建立預(yù)防工作信息庫”的具體要求，因此，可以運(yùn)用科技手須，以現(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為載體，結(jié)合各地區(qū)反腐敗斗爭的實(shí)際情況，建立國家工作人員廉政信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)對(duì)國家工作人員動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理的現(xiàn)代化，進(jìn)一步提高對(duì)國家工作人員發(fā)生職務(wù)犯罪的防范能力。
注釋：
〔1〕歐文〔英〕：《歐文全集》（下）第96頁。
參考書目：
1、肖揚(yáng)主編：《中國預(yù)防犯罪通鑒》，人民法院出版社，1998年版。
2、侯國祥、郭壽春主編：《防貪工作思路與實(shí)踐》，海天出版社，1998年版。
