法理理念程序
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我國的勞動教養制度目前面臨著諸多問題和矛盾，而幾乎所有的問題和矛盾又都和立法有關，勞動教養制度至今未能產生一部集實體、程序、組織為一體的法律，實在是難以符合我國依法治國的目標要求和現實需要。立法的滯后，已使得勞動教養制度存在的合理性受到懷疑。（注：參見沈俊福：《關于廢除勞動教養制度的思考》，載《法學》1999年第7期。）《立法法》的出臺和施行，更是加重了這種懷疑。人們進而懷疑起勞動教養制度的合法性。因為《立法法》第8條第5款明確
對于勞動教養制度至今只有行政法規而沒有“法律”，在實踐中其效力、權限不夠的現實，我們有些同志有不同看法：他們認為1957年頒布的《國務院關于勞動教養問題的決定》是經全國人大常委會通過的，因此，這個決定就不是單純的“法規”而是“法律”。這種觀點是不正確的，因為這個決定的制定主體是國務院而非全國人大，以國務院的名義制訂的只能是行政法規而不可能是“法律”。而且，根據當時的憲法、那時的全國人大常委會也無權制定法律。我國1954年第一部憲法規定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關”，“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關”，全國人民代表大會“修改憲法”、“制定法律”。那時我國的立法體制高度集中，立法權掌握在全國人大一個機關手中，全國人大常委會并沒有國家立法權，因此，由不具有國家立法權的機關通過的行政法規也不可能上升為法律。（注：參見喬曉陽主編《立法法講話》，中國民主法制出版社，2000年4月第1版第10頁。）《國務院關于勞動教養的決定》尚且如此，那些未經過人大常委會批準的《國務院關于勞動教養的補充決定》，《國務院關于將強制勞動和收容審查兩項措施統一于勞動教養的通知》，《公安部勞動教養試行辦法》等等，更是屬于行政法規和部門規章，依據這些行政法規和部門規章去操作勞動教養這一“限制人身自由的強制措施和處罰”，顯然和《立法法》、《行政處罰法》的有關規定處于一種沖突之中。
但是，說勞動教養制度沒有法似乎又有些絕對，我國的有些單行性法律也提到了勞動教養。如《全國人大常委會關于禁毒的決定》第8條規定：“吸食、注射成癮的，除依照前款規定處罰外，予以強制戒除，進行治療，教育。強制戒除后又吸食、注射的，可以實行勞動教養，并在勞動教養中強制戒除”。《治安管理處罰條例》第32條規定：（一）、賭博或者為賭博提供條件的；（二）、制作、復制、出售、出租或者傳播淫書、淫畫、淫穢錄相或其他淫穢物品的，……或者依照規定實行勞動教養。”《全國人大常委會關于嚴禁的決定》第4條規定：“對、的可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動、使之改掉惡習，期限為6個月至兩年。”這些單行性法律中都有關于勞動教養的規定，但都是指的勞動教養的“用”，對勞動教養的“體”的規定則沒有。從《立法法》第8條關于“限制人身自由的強制措施和處罰”，“只能制定法律”的本義理解，這種“法律”應是由“體”及“用”，“體”“用”結合，重點在“體”的法律，是如同《監獄法》、《治安管理處罰條例》那樣的有實體、有程序的法律，正是在這個意義上，我們才說勞動教養制度至今無“法”。
《立法法》的出臺，使得勞動教養制度面臨“有法則存、無法則廢”的境地，立法已成了關系勞動教養制度生死存亡的迫在眉睫的問題。人們不禁要問，勞教立法和監獄立法幾乎同時著手進行，可《監獄法》出臺已逾6年，在司法實踐中發揮了相當積極的作用，而勞教立法則始終是“只聽樓梯響，不見人下來”。這說明，勞教立法比監獄立法面臨的問題更多，難度更大，立法的條件還不成熟。所謂“立法條件不成熟”，既包括實踐上的不成熟，也包括認識上的不成熟。我國立法機關對立法的原則是：立法條件成熟，才能制定法律，否則決不能制定法律，因為在“不成熟”條件下制定的法律、不可能對實踐產生有效的實際的影響。在關系到勞動教養的諸多“不成熟”中，勞動教養制度在法理、理念和程序等重大問題上存在著重大問題，這些問題不解決，勞動教養無法立法。換句話說，勞動教養立法的難易程度和進展程度在很大程度上取決于這些問題的解決。因此，我認為：法理、理念、程序是勞教立法的必解之結。
一、勞動教養的法理問題
幾十年來，支持我國勞動教養制度存在和發揮作用的理由有如下幾條：(1)勞動教養是具有中國特色的懲治違法犯罪的法律制度；(2)勞動教養的作用是管理《刑法》和《治安管理懲罰條例》之間的“中間地帶”的違法犯罪；(3)勞動教養的對象是“罪行輕微”的違法犯罪分子，由于他們“不夠或不追究刑事責任”，對他們若予以刑事處罰，則顯得過重，若予以治安拘留，又顯得太輕，而勞動教養對這些人則是度身定制，不輕不重，罰當其罪（過）。（注：參見《勞動教養基礎知識》，群眾出版社1990年第1版，第1頁，第13頁，第40頁。）
以上幾條理由，多年來我們一直是這樣接受并堅持的。但正如培根所言，“熟知非真知”。對這幾條理由深究下去，就會發現其存在著嚴重的法理問題，很難站住腳。首先，說勞動教養是“具有中國特色的法律制度”，而這種“中國特色”，又僅僅是指中國有而外國無，是“中國獨制”。但是，判斷一個事物是否先進，其評價標準不應是看其是否“獨制”，獨創的東西未必就一定是好東西。如、，都是中國獨創，但并不是好東西。對勞動教養制度的評價，只能依據同志提出的“三個代表”。而勞動教養制度目前問題多多，惹人詬病，還無法體現出“三個代表”的性質和要求。還有，目前國內法的國際化己成為世界潮流，國際公認的法律原則越來越成為多國立法的淵源，即所謂“和國際接軌”。中國加入越來越多的國際組織和國際公約，其遵循的標準不在于中國的法律有多么獨特，而在于中國接受了多少國際公認的原則，目前勞動教養制度有許多做法不被國際社會所接受，這是勞教立法的一大障礙。其次，說勞動教養管的是《刑法》和《治安管理處罰條例》之間的“中間地帶”的違法犯罪，其法理上的前提是：《刑法》和《治安管理處罰條例》之間客觀存在著這樣的“中間地帶”。因為如果沒有“中國地帶”，勞動教養制度就會顯得多余。如果有“中間地帶”，那么解決的方法是要么修改《刑法》或《條例》，要么讓勞動教養插足其間。我國的《刑法》經過1997年的大修改，似乎并沒有認識到有什么“空白”存在。《刑法》處理犯罪，《治安管理處罰條例》處理違法，二者在后面的規定上是涇渭分明。《刑法》規定的最低刑罰是拘役一個月，《治安管理處罰條例》規定的最高行政處罰是拘留15天，二者在量的銜接上是天衣無縫。它們之間已經在質和量兩方面形成了和諧統一，科學過度的關系。并不存在什么“中間地帶”需要處理“違法”又處理“犯罪”甚至4年的勞動教養去填補。這樣看來，這個理由也不能成立。第三，該勞動教養的對象是“罪行輕微，尚不夠刑事處罰”的違法犯罪分子，這句話本身就存在嚴重的法理問題。因為，“罪行輕微”的前提是一種有罪認定。我國《刑事訴訟法》第12條規定：“未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪”。這個規定其實昭示的是國際上普遍遵循的“無罪推定”的法律原則。根據這一規定，能夠作出有罪認定的主體只能是“人民法院”，程序必須是“依法判決”，而這兩個必備條件現行勞動教養制度都不具備。《刑事訴訟法》第15條第1款規定：“情節顯著輕微，危害不大，不認為是犯罪”。既然“不認為是犯罪”，就意味著最輕的刑罰——拘役一個月也屬多余，在這里，我國刑事法律顯示了它寬大的一面，也體現了對司法資源的節約。可是，現行勞動教養制度卻要對這些“不夠或不予刑事處罰”的違法犯罪分子予以勞動教養。而勞動教養的最低期限是一年，也就是說：“不夠”或“不予”拘役一個月的人卻可以被決定勞動教養1至3年，二者孰重孰輕，自不待言，以行政處罰的嚴苛來體現刑事處罰的寬大，這種顯失公平的做法在法理上實難找到合理之處，更談不上對司法資源的節約。如果我國《刑法》規定的起刑點是3年以上有期徒刑，那么“中間地帶”說“罪行輕微，不夠或不予刑事處罰”說就可以部分地找到其存在的合理性，可是我國的《刑法》并非只規定重罪和重刑，它也規定輕罪和輕刑，在我國的司法實踐中，一個月至半年的拘役刑，3個月至2年的管制刑，它是作為《刑法》規定的主刑，但很少被使用，這和勞動教養的大量被使用是相輔相成的，所謂“中間地帶”，其實是《刑法》出讓的，是勞動教養占了《刑法》的地盤。
勞動教養制度還有一些具體的規定反映了其法理上的問題。勞動教養的適用受到戶籍、國籍的限制。大中城市、鐵路沿線以外的廣大農村的居民不可以收容勞教，外國人，華僑，港澳臺同胞不可以收容勞教。如此一來，在法律面前人人平等這一最基本的憲法原則就受到破壞。1992年5月27日公安部《關于對外國人和華僑，港澳臺同胞不得實行收容審查和勞動教養的通知》指出：“為了保證公安機關在辦理境外人員違法犯罪案件中嚴格依法辦事，現決定：對外國人（含無國籍人）和華僑、港澳臺同胞在大陸有違法犯罪行為……也不許可作勞動教養處理”。為什么對外國人“不許可作勞動教養處理”就可以“保證公安機關依法辦事”？那么照此邏輯，對中國人可以作勞動教養處理，是不是就不必“保證公安機關嚴格依法辦事”？在適用法律上，我國的刑事法律就沒有戶籍、國籍的特殊規定，《刑訴法》第6條規定：“對于一切公民，在適用法律上一律平等，在法律面前，不允許有任何特權”。第16條規定：“對于外國人犯罪，應當追究刑事責任的，適用本法的規定”。勞動教養由于戶籍、國籍的一些特殊規定，造成了其本身有很多“空白”，這樣一來，即使《刑法》和《治安管理處罰條例》真的有“中間地帶”要填補，勞動教養制度也難當此任。法理上的這些問題不解決，勞動教養制度立法就無從談起。
二、勞動教養的理念問題
“理念”指的是奠基于人類文明和社會進步基礎之上的對某種事物或現象的觀念體系。理念是種形而上的東西，但它又貫穿于事物的方方面面決定著事物的發展方向。勞動教養制度至今不能立法，和其缺乏一貫的系統的能夠體現現代法治精神的“理念”不無關系。因此，確立勞動教養制度的現念是勞動教養立法的思想基礎，這種理念或觀念體系的主要內容為：
法治的理念：首先要樹立法律至上的理念，勞動教養制度誕生于50年代，是新生的政權“治亂世”用的“重典”，因此帶有相當深刻的“人治”的烙印。有關勞動教養的法規不論在內容上，還是形式上都不象法律、而象政策。事實上勞動教養的操作也是大量的以部門規章和內部文件為依據。這些行政法規、部門規章、內部文件政出多門，規定錯綜，出新而不推陳，實踐中又以當下的需要作為取舍標準。因此，“法”之于勞動教養，遠未具有“至上”的地位，事實上，勞動教養制度也沒有“至上”的法律。法律對某些具體事物是既約束又保護。勞動教養制度目前缺乏法律的約束，使用起來相當順手，實踐有什么需要，就可以怎么用，使得“勞教是個筐，什么都往里裝”，造成了勞教的濫用。但是，就在勞動教養的使用越來越順手的同時，勞動教養制度本身卻離“法治”的要求越來越遠，這反過來危及了自身的生存。這也難怪，因為缺乏法律的約束勢必就缺乏法律的保護。現代法治是和權利、程序、監督密不可分的，而權利、程序、監督在現行的勞教制度中相當薄弱，不足以體現“法治”的要求，未來的勞教立法亟待在這些方面加強。
價值取向問題，是勞教理念的另一個重要內容——究竟是以打擊違法犯罪為重還是既注重打擊違法犯罪又注重保護人權。現行勞動教養制度在這二者的結合上還有著較大差距，對前者十分重視而對后者又相對忽視。勞動教養的決定是公安機關一家作出，在辦案過程中沒有別的權力主體能與公安機關相抗衡，這勢必導致對人權的侵害，我們不能因為勞動教養曾發揮過巨大作用而忽視其在人權保護上的嚴重不足。打擊違法犯罪和保護人權應是一個問題的兩個方面。不打擊違法犯罪，是種非正義，打擊違法犯罪而不注意保護人權也是一種非正義。我國的刑事法律經過不斷修改，已成功地由原先以打擊犯罪為重轉變為重視打擊犯罪又重視保護人權。而勞動教養制度則始終把打擊違法犯罪和保護人權看成是對立狀態，而不是從相容、相輔相成中去看問題。在決定勞教的過程中行政相對人毫無權利以及整個過程的缺乏監督，在這種情況下談人權保護就沒有意義。因此怎樣在思想上確立人權意識？怎樣通過立法賦予弱勢群體的法定權利？怎樣進行監督？是解決好打擊違法犯罪和保護人權這一問題的癥結和關鍵。
科學的理念，“科學”是立法的題中應有之義。現行勞動教養制度從整體上看不夠科學，表現為：理性思維缺乏；制度安排、程序設計不合理；和相關法律沖突；內部規定也有沖突；語言陳腐等等。勞教要立法，不講究科學是不行的，科學既是前提、又是結果，既是原則，又是方法。法治、公正、效率、程序、監督、是勞教立法的內容和追求的目標。而這一切都必須奠基于“科學”的基礎之上。勞動教養能做什么，不能做什么？它怎樣作用于社會？它的范圍、任務、原則、方法、機制、體制等等，都必須經過縝密的科學研究。另外，勞教立法必須和國內相關法律統一，和我國已加入或準備加入的國際組織的有關規定相統一，這一切，都離不開科學理念指導下的科學研究。
三、勞動教養的程序問題
現行勞動教養的法規，可以說是重實體、輕程序的典范，縱觀《國務院關于勞動教養問題的決定》、《國務院關于勞動教養的補充決定》、《公安部勞動教養試行辦法》等法規、規章，幾乎全是實體的規定，很少有關于程序的規定。在勞動教養的決定如何作出這一事實限制公民人身自由的重大問題上，《公安部勞動教養試行辦法》中只有一條關于程序的規定：“需要實行勞動教養的人，均由省、自治區、直轄市和大中城市的勞動教養管理委員會審查決定”，就這么簡單，就這么有效率，而關于被決定勞動教養的人的申訴權、抗辯權、請求司法救濟權等防衛權利全被剝奪，因為在程序上根本就沒有關于這些權利的規定。勞動教養的決定一旦作出，被決定者必須無條件服從。現行勞動教養制度根本不存在法律上的抗辯關系，也絲毫不容忍被決定者有任何防衛權。總認為國家利益高于一切，個人權利微不足道。其實，即使是真正違法犯罪分子，當我們依法來處理他時，也應該給其陳述和辯駁的機會，因為我們不僅要追求結果的公正，而且取得這個結果的程序也是公正的，讓當事人和其他社會成員的感覺也是公正的。當公民的全部防衛權被剝奪時，事實上也不可能保證國家機關工作人員正常地合法地使用權力。
由于缺乏程序上的規定，使得勞動教養決定是在一種不公開、不透明的狀態中做出的，是“黑箱操作”的結果。勞動教養涉及公民的基本權利，那么作出這個決定的程序就應該是公開的，沒有公開就無所謂正義，陽光是最好的防腐劑。公開、透明為社會監督提供了可能，可以防止腐敗、枉法和錯案。未來的勞教立法應在程序上就如何公開、透明作出詳細的規定。把作出勞教決定的整個過程置于當事人和社會公眾的監督之下，以符合法治的要求。
現行勞教制度在程序設計上還有一個重大缺陷，就是缺乏一個中立的第三者。各地的勞動教養管理委員會基本上名存實亡，辦案權和決定勞教權實際上全掌握在公安機關手中，西諺云：“任何人都不能給自己設定權力，任何人不能成為自己案件的法官。”這就需要有一個與爭議雙方沒有任何利害關系的第三者來解決爭議。可是現行勞教制度卻是公安辦案，公安決定勞教，沒有任何第三者參與，公安機關于是“成了自己案件的法官。”
上述種種弊端，根源于勞動教養制度缺乏良好的程序法制。程序是權利和義務的設立、分配與調整所必須遵循的規則，程序可以限制權力的濫用，同時保障公民的權利。程序對于實體應具有優先的地位，在一定情況下，即使犧牲實體真實，也要追求程序合法。如刑訊逼供的口供，即使真實，也無效，未經合法程序的判決，即使應該，也非法。勞動教養的實體如果是正義的，那么程序也應是正義的。沒有程序就談不上正義。在一個法治國家，立法、審判、調解、行政、無不遵循一定的程序，程序是法治的基本要求，是法的內在生命，只有程序才能最大限度地保證實體真實，從而實現法的公正價值。依法辦事，就是依程序辦事。對程序的重視程度，標志著一個國家的法治文明程度。程序設計是否科學合理，也是判斷一項法律制度是劣法還是良法的重要標準。未來的勞教立法，應把程序問題作為重中之重。
