剖析行政許可法價值發展
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行政許可制度作為我國行政領域的一項重要法律規范，在廣泛的范圍內得以運用，并且關系著行政機關、行政相對人、第三人、整個社會等多個利益主體。隨著《行政許可法》在第十屆全國人大常委會第四次會議的通過，行政許可的設定、實施、費用、監督、法律責任等都以法律的形式進行了嚴格的規范，全社會對其重視程度已提到了相當高度。
《行政許可法》對行政許可的定義是：行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。該定義作為法律條文，客觀的描述了行政許可行為的特征，沒有也無必要對該行為的性質作法理上的詳細闡述，但在法律條文以外對行政許可行為性質進行法理分析卻是很有必要的，這關系到如何解讀、學習和研究該法律等一系列問題。本文擬從對行政許可性質的法理分析角度討論《行政許可法》的法律價值。
一、關于行政許可性質的五種觀點及利弊分析
一是“賦權說”，即認為行政許可是賦權行為，行政相對人本沒有此項權利，只是因為行政機關的允諾和賦予，才使其獲得該項一般人不能享有的特權；
二是“解禁說”或“權利恢復說”，該觀點與“賦權說”相對，認為應受許可的事項在沒有被普遍禁止以前是任何人都可以作為的行為，由于法令規定的結果使此自由受到限制，所以許可是對自由的恢復，即不作為義務的解除，而非權利的設定。亦即許可是恢復相對人權利的行為，而非權利的授予；
三是“折衷說”，即認為前兩種觀點并非截然對立，只是認識角度不同。從表面上看，許可的確表現為政府賦予相對人某種權利，稱之為賦權行為未嘗不可，但從根本上講，許可不僅是國家處分權力的形式，而且是對原屬于公民法人的某種權利自由的恢復，是對特定人解除普遍禁止的行為；
四是“賦權-限權說”，認為行政許可在性質上具有“賦權”與“限權”雙重性質，這種雙重性是一個問題的兩個方面。對于從許可中受益的相對人來講，行政許可是一種賦權行為，但對于未經許可或不予許可的相對人來講則是一種限制和排斥權利的行為。“折衷說”與“賦權-限權說”異曲同工，都主張從不同的角度來認識問題，只是兩者的立足點不同。
五是“驗證說”，認為行政許可是對權利人行使權利的資格與條件加以驗證，并給予合法性的證明。
就“賦權說”而言，該觀點最直觀的描述了行政許可對行政相對人的作用-使自然人或法人獲得了從事某項活動的權利，使這個權利從無到有-然而卻忽略了作出具體行政行為的行政主體本身是無權“賦予”相對人權利的。應有權利向法定權利的轉化必須借助憲法和法律，許可行為無法賦予相對人某種權利，其作用僅僅在于審查申請人是否符合行使法定權利的條件。
就“解禁說”來看，其合理成分較多，該觀點承認了權利的產生并非來自于行政機關，許可行為只是解除了符合條件者的一般禁止，但這種說法也未觸及本質問題，只是較為準確的闡述了行政許可的表現。因而也有學者認為，實際上，賦權說與解禁說并不對立，只是認識角度不同。賦權說強調行政機關在行政許可中的作用，而解禁說強調行政許可中相對人的一面，強調許可是使相對人原受法律禁止的自由得以恢復的過程。本人比較贊成解禁說，但認為只應把解除禁止作為表象以助解釋行政許可的本質，這一觀點將在下文闡述。
就“折衷說”而言，是從行政機關和行政相對人的角度分別肯定了“賦權說”和“解禁說”，體現了不同主體產生的不同法律效果，但也不可避免的兼有前兩種學說的缺陷。
就“賦權-限權說”來看，則是以另一個角度-對受益的相對人和其他相對人產生的不同效果方面來解釋的，一方的獲益必然意味著其他方的受限。但這種說法有一個缺陷，即無法把認可和登記包括在內，認可和登記是對某一事實的官方承認、記錄，以便查詢，是對已有權利的確認和記載，不存在賦權與限權問題，而在《關于<中華人民共和國行政許可法（草案）>的說明》中已明確將這兩種行為涵蓋在內，因而這個矛盾似乎無法用“賦權-限權說”來解決。
就“驗證說”而言，首次將權利理論引入行政許可領域，并明確指出，權利的賦予是由憲法和法律來完成的，行政許可主要是審查申請人有無權利資格和是否具備行使權利的條件，不存在“賦予”申請人以權利的問題。該觀點對行政許可有了本質上的分析，但似乎缺少總體環節上的銜接，如“驗證”的前提是禁止，那么應有權利轉化為法定權利后為什么被禁止以及如何被禁止，“驗證說”對這些問題都沒有一個很完整的解釋。
二、行政許可性質的法理解讀
基于對以上五種觀點的利弊分析，筆者認為，對行政許可性質的解讀應注意以下幾點：（1）、深入根源，經濟基礎決定上層建筑，這是研究的起點。（2）、利益平衡是法律的重要功能之一，任何法律行為都是在平衡幾方利益主體。（3）、拋開對純粹表象的描述，性質分析本身應有一定深度，不應停留在表面。（4）、理論分析應系統完整，避免總體環節上的欠缺。因此，本人擬從深層原因和現實表現兩個角度闡述對行政許可性質的理解。
1、原因實質：個人利益與社會利益的平衡
形成過程示意：經濟基礎-上層建筑（法律）-個體與社會利益的平衡-行政許可對行政許可性質的分析有必要從行政許可的產生談起。經濟基礎決定上層建筑，法律作為上層建筑的組成部分，也遵循著這一規律。雖然市場經濟本身是一部復雜而精良的機器，它通過價格手段和價值規律對個人和法人的各種活動進行協調，并使資源在社會成員之間進行合理分配。正如亞當。斯密所說的那樣：“個人在力圖使自身資源實現最大價值的同時，并不企圖增進公共福利，但同時有一只看不見的手在引導著他去幫助實現另一個目標，即通過追逐個人利益而實現公眾的最佳福利。”這似乎是一個圓滿的結局，但是人類生活中的大量與“公共物品”有關的問題，則無法完全通過市場體系來調節，它不宜由社團及其它自治組織來自主管理和解決，而應由政府采取事先許可管制的手段進行管理。哈雷特。哈丁曾概括過“公共事物的悲劇”：如果每個人都自由的為追求自己的最大利益作出選擇，很可能會選擇拒不合作的策略，不顧對他人強加的社會成本，這種具有破壞性的競爭行為將最后導致公共利益的缺失。從博奕論的角度而言，個體利益的最大化不能必然的導致社會利益的最大化，相反的，個人理性追求的總和常常會引起集體行為的不理性，個人的追求過大會帶來不穩定的市場環境，從而反過來損害個人利益。
基于以上分析，個人與社會具有不同的利益，我們不能因為某種活動可能損害社會的總體福利而走向剝奪個人自由的極端，也不能為了保障個人的自由而走向全然不考慮社會的整體進步和總福利增長的極端，相反，只能在兩者之間找到一個平衡點。行政許可就是作為衡平產物之一存在的。
由此可見，行政許可的產生是為了緩解市場所無法解決的“公共物品”問題，面對個人追求利益的盲目性和社會利益的整體性，行政許可必須調整兩者的關系，做到適當平衡，因此其原因實質即為對個人利益和社會利益的平衡。
2、現實表現：相對人權利與政府權力的平衡
形成過程示意：個人追求自身利益-讓渡部分權利-形成政府權力-普遍禁止-行政機關對符合條件者的審查-行政許可分析過行政許可的實質后，我們再回過頭看看行政許可行為在現實中的表現過程。畢竟，對內部實質的分析還是為了指導現實，而分析現實表現也是為了更好的理解具體法律的價值。如上文所說，行政許可的實質是對個人利益和社會利益的平衡，那么在現實中，個人利益表現為對權利的追求與保護，而社會利益的實現則依賴于政府權力的實施，即兩種利益的沖突轉化為權利與權力的對立。
無論一個人品性如何，都逃脫不了對自身利益的追求和對個人權利的維護，“人性本惡”可以說是法律產生的默認前提。詹姆斯。麥迪遜在主張通過美國憲法時就曾寫下這樣的話：如果人是天使，那么就不需要政府了。通過前文的分析，我們知道，個人追求自身利益最大化會導致集體行為的非理性，這將有損于個體利益的實現。而個人權利的實現又必然要求一切有利于保護其利益的措施和環境產生，有鑒于此，人們權衡利弊作出了一個選擇，即讓渡部分個人權利交予政府，形成政府權力。由政府通過管理保證一個安全、穩定、有序、文明的環境，在這樣一個社會里，個人權利能得到最大的保護。于是，一些可能危及公共安全、生態環境、宏觀經濟、資源配置等的行為就被政府權力所禁止，在自然人和法人未達到一定要求前不允許其從事該項事務。這樣，普遍禁止就形成了。
但是，這類事務本身并不是有害的，只要符合一定條件，相對人即可從事。于是政府就針對這個情況制定了相應的規范，對需要解除普遍禁止的申請人進行審查，如果符合需具備的條件則以行政許可的形式允許其行為，否則就應為社會利益考慮而不允許其介入。
因而，行政許可是政府利用個人讓渡的權利形成政府權力，產生普遍禁止以維護健康有序的社會，繼而對申請解除禁止者進行審查，依情況作出處理。個人利益與社會利益的平衡在現實中轉化為相對人權利與政府權力的平衡，行政許可也由此表現為權利與權力的衡平產物。
三、由平衡到平等-從對行政許可性質分析得出的結論
就現代行政法律而言，行政許可的核心是行政權力和相對人權利之間的關系問題，對此的不同理解與回答形成了不同的理論模式，如“管理論”、“控權論”、“平衡論”等。由“權力本位”出發，“管理論”將行政許可看作政府進行行政管理的工具，因此缺乏對相對人的權利重視而片面強調其義務，且義務主體僅為相對人而非政府。相反，由“權利本位”出發，“控權論”則主張行政法旨在保護公民權利、控制行政權力，盡管這種觀點強調遏制行政權的濫用，具有一定的積極意義，但它忽視了行政法也有制約相對方濫用權利的作用。前兩種觀點雖然存在權利本位和義務本位的根本區別，但有一個共同點，既都是從一方主體的角度來看待行政許可，因而都不同程度的有弊有利。
從對行政許可性質的法理分析我們可以看到，行政許可的本質是個人利益和社會利益的平衡，相對人權利與政府權力的平衡，現代行政法應當在維護、監督行政主體依法行政與保護公民、法人、其他組織的合法利益之間，謀求一種平衡-通過對行政主體與相對方的有效激勵和制約，實現兩者的結構性平衡，以兼顧公共利益和個人利益，確保社會的持續、穩定發展。這種“平衡論”體現出權利義務并存、公益私益兼顧的觀念，不僅與現代行政法的發展方向一致，而且與我國傳統法律文化所推崇的和合、中庸、兼容精神相通.
當然，平衡也并非一種靜態的平衡，而是在不斷的動態變化中的。在一定的衡平狀態中，公益與私益、權利與權力的本質并沒有變化，其中的沖突只是得到了暫時的控制和制約，并沒有消除。因此，平衡是相對的，沖突是永恒的。這也是法律必須不斷修正、更新和完善的原因。
同時，這種平衡也非形式上的平衡。當一方處于弱勢群體的地位時，只有法律上的一定傾斜才能保證雙方處于一種事實平衡的狀態，也才能使雙方都有實現各自利益的可能。
這種動態的實質的平衡也正是平等的前提。我國憲法規定：“法律面前人人平等。”憲法中所指的“人”不僅包括自然人，還包括法人、行政機關等，因此，行政相對人和行政機關同樣應遵循平等原則，而這種平等就需要以兩者的平衡為前提，地位尚未平衡，平等又從何談起？在現實生活中，相對人常處于被動的不利地位，因此就需要考慮給予其相應的救助措施，如舉證責任、聽證制度、監督權利等，通過這些倒置的不對等關系平衡了雙方關系，既保證了相對人的利益，又保障了社會的公共利益，最終構成了行政主體與相對方法律地位的總體平等，因而動態的實質的平衡是總體平等的前提。
相反，如果行政相對人與政府地位畸輕畸重，沒有達到一定的平衡，法律過度的考慮了某一方的利益，那么也就沒有平等可言。當法律的天平本身就處于一種不平衡狀態時，任何追求平等的愿望都是空中樓閣，沒有實現的可能。只有當雙方都具備足以抗衡的力量，才有實現各自利益的希望，形式平衡只有轉化為事實平衡才有真正的平等可言。
四、結構平衡化-《行政許可法》的法律價值
法律是人類社會全體成員對保障自身利益與意志實現的秩序追求的最高表現形式，是利益在沖突中尋求平衡的必然結果。通過對行政許可性質的分析我們看到，行政許可的實質是平衡公益與私益，權利與權力。在這樣的指導思想下，我們認為，法律對行政許可的規范應注意到各方利益的協調，解讀2003年通過的《行政許可法》我們發現，在平衡利益方面，這部法律已體現了立法者諸多的自覺意識，現分述如下：
1、公益與私益的平衡
第一，明確主旨，闡明立法要義。在《行政許可法》第1條、第11條即表明“為了規范行政許可的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護公共利益和社會秩序，保障和監督行政機關有效實施行政管理，根據憲法，制定本法。”這樣，就使整部法律處于一個平衡權益的大環境中。
第二，控制危險，合理配置資源。控制危險，既可以在事前，也可以在事后，從管理的成本和有效性來看，只有對那些通過事后控制將造成無法彌補的損失或代價更大時才宜采取行政許可的方式進行事前管理。另外，在市場經濟條件下，市場在資源配置方面起基礎性作用，但是市場這只無形之手也有失靈的時候，如在自然壟斷行業、精神產品、限量資源的開發利用等方面。如果純粹依靠市場自發調節，不僅會導致資源配置的低效，而且會導致資源流動的嚴重不公。基于以上兩點，《行政許可法》在第12條就規定了六類可以設定行政許可的事項以保護公共利益的實現，同時在第13條又規定了四類可以不設定行政許可的事項以保障公民的自由，保證了兩者的平衡與優化。
第三，保障私益，實現事實平等。保護個體利益表現在兩個方面，一是給予相對人一定的權利，如第46條、47條規定應當聽證或其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告并舉行聽證，即相對人具有聽證權。第61條允許公眾查閱行政機關監督檢查記錄，即查閱權。第65條規定個人和組織發現違法從事行政許可事項的活動，有權向行政機關舉報，行政機關應當及時核實、處理，即舉報權。二是以法律的形式阻止行政機關向相對人謀取非法利益。如第27條要求行政機關不得向申請者提出購買指定商品、接受有償服務等不正當要求。第54條強調不得組織強制性的資格考試的考前培訓，不得指定教材或者其他助考材料。第63條指出行政機關實施監督檢查，不得妨礙被許可人正常的生產經營活動，不得索取或者收受被許可人的財物，不得謀取其他利益。
第四，保證公益，維護有序社會。《行政許可法》第12條就把六類事關公共利益、社會秩序、經濟生態環境的重大事項列入事先行政許可的范圍。第59條也規定行政許可所收取的費用必須上繳國庫，任何機關和個人不得以任何形式截留、挪用、私分或者變相私分，在防止腐敗的同時保證了國庫經費安全，為社會公共事業打好堅實的經濟基礎。第68條在監督堅持檢查方面要求對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施，應當督促設計、建造、安置和使用單位建立相應的自檢制度。
2、權利與權力的平衡
第一，重視“復效應”，保護各方權利。行政許可是行政行為中比較典型的“復效行為”，也就是說，核發或者變更許可不僅對申請人或許可持有人的權益產生影響，而且對其他相對人也產生影響，因而就需要法律對各方權利進行平衡保障。
（1）、對申請人的權益保護有：《行政許可法》第42條、45條規定了延長許可申請審查期限的告知，審查許可申請需要聽證、招標、拍賣、檢驗、檢測、檢疫、鑒定和專家評審時的書面告知，增強了政府工作的透明度，使申請人對事件進行過程有一個很清晰的了解。第30條規定了許可事項、依據、條件、數量、程序、期限等的公示制度，以及申請人要求行政機關對公示內容予以說明、解釋時，行政機關應當說明、解釋，提供準確、可靠信息的義務，即申請人有權了解政府工作的依據。
（2）、對利害關系人的程序保護有：《行政許可法》第36條的規定行政機關審查許可申請時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人，而且申請人、利害關系人都有權進行陳述和申辯，行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。第47條規定許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利。申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起5日內提出聽證申請的，行政機關應當在20日內組織聽證。從以上條文可以看到，申請人與利害關系人具有同等的地位，在申訴、聽證等方面同樣受到保護。
（3）、還有針對社會公眾的程序保護規定，如《行政許可法》第19條規定了起草擬設定行政許可的法律、法規、省級地方規章等草案過程中，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見。第46條規定：實施許可法定應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。第53條規定：對有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等的特別許可，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。第40條規定行政機關作出的準予行政許可決定，應當予以公開，公眾有權查閱。第20條第3款規定：公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設定機關和實施機關就行政許可的設定和實施提出意見和建議。這充分表明了法律對公共權益的維護，以完全公開的形式征求各方意見，接受監督。
這樣一來，行政許可從設定到實施的任何階段，都給予不同的利益主體表達意見的機會，且任何一項行政許可從立意設置到整個存在期間都處于相對人、公眾的監督之下。
第二，服從全局利益，防止“公共事物的悲劇”。正如前文所說，個人追求自身利益最大化會導致集體行為的非理性，從而損害公共利益，對于社會來說不失為一場無意識的悲劇，為了達到保護公益的目的，《行政許可法》同時也賦予了行政機關必要的權力。《行政許可法》第62條規定行政機關有權對許可人生產經營的產品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產經營場所進行實地檢查，同時可以依法查閱或者要求被許可人報送有關材料。第68條規定行政機關在監督檢查時，發現直接關系公共安全、人身健康、生命安全的重要設備、設施存在隱患的，應責令停止建造、安裝和使用，并責令該單位立即改正。第78條規定當申請人隱瞞有關情況或提供虛假材料時，行政機關不予受理或不許可，并給予警告。若直接關系公共安全、人身健康、生命安全的，申請人一年內不得再次申請該項許可。法律就以這樣的形式督促相對人在追求個人利益的同時必須不危害到公眾權益，保證社會的安全穩定。
第三，打造服務型政府，創設便民制度。為了平衡權利與權力之間的關系，政府必須擺正自己的位置，使之處于行使權力為民服務的狀態中。為此，《行政許可法》規定了許多簡便、快捷和方便申請人的許可方式和制度，用以消除政府機關之間相互推諉、相互扯皮和由此導致的效率低下問題，建設便民、高效的政府。過去一些政府機關在實施行政許可行為時，由于觀念、體制和具體工作制度等各方面的原因，沒有盡可能為相對人提供方便、快捷的服務，而是設置了種種煩瑣的程序、手續，為個人權利的實現設置了障礙。針對這種情況，《行政許可法》確立了一系列相應規則和制度，其中最重要的有；（1）“一個許可權主體”：省、自治區、直轄市人民政府經國務院批準，根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權；（2）“一個窗口對外”：行政許可需要行政機關內多個內設機構審查的，應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定；（3）“一站式服務”：行政許可依法應由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定由一個部門受理許可申請，并轉告有關部門分別提出意見統一辦理；（4）“政府超市”：對有些行政許可，當地人民政府可以組織有關部門聯合辦理、集中辦理；（5）“允許更正補充”：申請人申請行政許可，其提供的申請材料存在可以當場更正的文字錯誤、計算錯誤等一類錯誤的，行政機關應允許申請人當場更正，不得以申請材料存在此種錯誤為由拒絕受理；申請材料不齊全或不符合法定形式的，行政機關應當當場或5日內一次告知申請人補正，逾期不告知的，以收到申請材料之日作為受理之日；（6）“批準時限嚴格”：如果申請人提交的申請材料齊全，符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出決定，如不能當場作出決定，則應自受理許可申請之日起20日內作出決定，20日內不能作出決定的，經其負責人批準，可延長10日。屬幾個部門統一辦理、聯合辦理、集中辦理的，應自受理許可申請之日起45日內作出決定，45日內不能辦結的，經本級政府負責人批準，可延長15日。
綜上所述，從對行政許可性質的法理分析來看，行政許可的實質是個人利益與社會利益的平衡，其產生的原因是最大程度上的兼顧個人和社會權益。行政許可的現實表現是相對人權利與政府權力的平衡，權利與權力分別維護著各自的主體。行政許可作為衡平的產物，以動態的實質的平衡關系求得真正的平等，在法律的規范下系統的協調著各種社會關系，平等的對待各個利益主體。
這樣的法理分析告訴我們，行政許可行為本身就是一個協調的工具，因而對行政許可的法律規范不能理解為對某一方的限制，而是在制約各方的同時最大程度的保證總體利益的實現，那才是法律的真正價值。2004年即將實行的《行政許可法》在結構平衡方面已體現了立法者的諸多自覺意識，對兩組平衡關系都有所表現，應該說是現代行政法上的一次進步，對我國今后的行政立法都有著重大意義。
