民事糾紛中的行政法問題研究
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摘 要: 在現代社會行政主體在管理國家事務時與民事法律行為及權利“相遇”的情形越來越多王某訴四川鴻天房地產公司商品房買賣合同案因為該案商品房買賣合同中約定的交房條件涉及行政法律關系而變得相對復雜要解決該民事法律糾紛除了要分析當事人之間的民事法律關系還必須分析案涉行政法律關系必須對行政法有關行政備案、行政委托、責令改正、行民交織等理論分別進行分析論證從而為最終解決行民交織類案件提供一定的理論和技術支持隨著我國«民法典»的頒布在這樣一個公私法融合的時代現代行政法將進一步影響民法的發展同時其自身也會受到民法的“感化”平等、自由等民法理念將讓行政法變得更加柔軟
關鍵詞: 民法典行政備案責令改正行政委托行民交織
一、源起:行政備案作為交房條件引發民事糾紛
2016年6月王某與四川鴻天房地產開發有限公司(以下簡稱“鴻天公司”)簽訂«商品房買賣合同»其中第11條約定出賣人應當在2017年12月31日前交付商品房交付時出賣人應提供已取得的規劃驗收批準文件和建筑工程竣工驗收備案表第15條約定出賣人在交付房屋時應該提供第11條約定的證明文件如果出賣人出示的文件不齊全的買受人有權予以拒絕收房因此產生的逾期交房責任由出賣人承擔2016年11月王某與鴻天公司簽訂的«商品房買賣合同»補充協議第6條約定«建設工程竣工驗收備案表»在辦理期間的可由買受人購買商品房所在樓棟取得的經建設、設計、施工、勘察、監理單位共同出具的«竣工驗收報告»代替除合同約定的交付條件外買受人不得因法律法規對出賣人與行政部門間的管理性規定要求出賣人達到超越合同約定的交付條件和承擔超過合同約定的交付責任及其他民事責任2017年12月31日前鴻天公司通過郵遞和報紙的方式發出«交房通知書»但王某等業主以房屋質量不合格為由拒絕辦理房屋交付手續2018年4月18日N市建設工程質量安全監督管理站(以下簡稱“質監站”)接到群眾信訪投訴稱鴻天公司開發的樓盤未經竣工驗收擅自交付各購房戶使用質監站根據國務院«建設工程質量管理條例»第58條和四川省«關于進一步加強建筑工程項目竣工驗收備案管理的通知»(川建質安發(2009)251號)作出了«關于XX工程違規交房責令整改的通知»擬對鴻天公司處罰如下:一、責令鴻天公司立即停止違規交房由職能部門對違規行為立案查處二、將視整改情況對該違規行為的相關單位、人員按照行業相關規定從嚴從重處理2018年9月王某起訴鴻天公司認為鴻天公司未按期交房要求鴻天公司承擔違約責任在該案中因為商品房買賣合同中約定的交房條件由最初的“交付時出賣人應提供已取得的規劃驗收批準文件和建筑工程竣工驗收備案表”變更為后來的“«建設工程竣工驗收備案表»可«竣工驗收報告»代替”其中的備案行為以及質監站對房產公司的責令停止違規交房行為等涉及行政法律關系使得該案由一個單純的民事糾紛變得相對復雜雖然一二審法院均認定:案涉«補充協議»中有關逾期交房責任的條款為格式條款并根據«建設工程質量管理條例»第49條、«建筑工程施工質量驗收統一標準»第607條等規定認為該條款將竣工驗收合格并經備案登記這一法定交付條件予以了變更違反了法律、行政法規的強制性規定應屬無效鴻天公司案涉房屋在庭審辯論終結前未經驗收合格也未取得建筑工程竣工驗收備案表已構成逾期交房應承擔相應的違約責任但是建筑工程竣工驗收備案行為以及質監站對房產公司的責令停止違規交房行為的法律性質究竟是什么?備案行為是否屬于法律、行政法規的強制性規定?質監站是否有權以自己名義作出責令改正行為?要解決該民事法律糾紛除了要分析當事人之間的民事法律關系還必須對以上問題以及行民交織等行政法理論知識逐一進行分析和判斷從而為最終解決此類行民交織案件提供理論和技術支持
二、爭議:民事法律糾紛中的行政法問題
在現代社會行政主體在管理國家事務時與民事法律行為及權利“相遇”的情形越來越多王某訴鴻天公司商品房買賣合同案是一個民事法律糾紛但由于該案商品房買賣合同中約定的交房條件涉及行政法律關系其中諸多行政法問題需要厘清否則這一民事糾紛將無法得到實質性化解
(一)有關行政備案法律性質的爭議
正如前文介紹所言商品房買賣合同中約定出賣人交房時必須提供建筑工程竣工驗收備案表因此必須首先明確該建筑工程竣工驗收備案的法律性質其是否是交房的法定條件?我國«行政許可法»實施以及政府職能轉變之后行政備案在現代行政中的作用越來越突出但行政法學者們對此的理論關注度并不高行政實踐中行政備案的種類繁多性質多樣在行政法規范層面涵義多重學界對其解讀也各有不同學者朱最新、曹延亮通過對相關法律文件的梳理發現“備案”一詞在我國法律文件中的涵義按其性質主要有行政許可意義上的備案、行政確認意義上的備案、告知意義的備案、監督意義的備案等此外朱最新、曹延亮還對“備案”的理論界定進行了評析認為行政法學界沒有明確“備案”一詞的定義由于在法規范意義上“備案”的涵義多元有關“備案”的理論探討也是眾說紛紜朱最新、曹延亮認為公民、法人或者其他組織根據有關法律法規規定向行政機關報送與行政管理具體事務相關的材料行政機關對報送材料予以收集、整理、存檔備查這樣的一種程序性事實行為的行政法律制度即行政備案但是現行有關法規范體系充分擴張了行政備案的內涵“行政備案”承載的功能不再局限于“當事人移送資料給主管資料保存以備查考”這一初始含義[1]盡管“備案”的各種理論界定有一定的合理性但是法制統一原理要求法律規范里“備案”的涵義應該保持一致否則必須在法律規范中進行特別解釋因此在對“備案”沒有進行統一科學界定之前還得結合具體法律規定分析行政備案的性質
(二)有關責令改正法律性質的爭議
我國法律法規中對于“責令改正”的規定十分混亂行政執法機關經常會對違法當事人作出責令其停止排污停止違法施工停止生產、銷售不合格產品停止無照經營等“責令改正行為”的決定但是這些不同的法律文件往往任意使用不同詞匯立法術語混亂導致學術理解困擾相關學術研究陷入立法用語中無法自洽據學者統計包含“責令改正”字樣的法律文件近25萬篇包含“責令整改”字樣的法律文件近6千篇包含“責令限期整改”的法律文件近9千篇因此“責令改正”在概念、適用范圍和法律屬性上的混亂需要從理論和實踐進行厘清對于責令改正行為的法律性質目前至少存在行政處罰說、行政強制措施說、行政命令說、行政指導說、多樣性質說等觀點[2]學者黃锫認為責令改正是一種獨立的、與行政強制、行政處罰等行政行為并列的、可型式化的行政執法行為[3]那么質監站對未及時進行工程竣工備案的建設單位作出的«關于XX工程違規交房責令整改的通知»究竟是行政處罰還是其他什么性質的行政行為?
(三)有關行政授權與行政委托的爭議
在我國行政授權是指法律法規直接將某些行政職權授予行政機關以外的組織行使的法律制度但“行政委托”的內涵始終未在法律規范層面得到澄清當前主流的界定為:行政委托是某一行政主體為了行政管理的需要依照法律規定將自己的行政職權委托給另一行政主體或其他組織以及個人后者以委托人之名義代為行使行政職權并由委托人承擔行為法律責任的法律制度[4]此外行政委托在我國大致扮演著三種角色:“無法律、法規、規章授權”時的權宜之計、行政體制內的權力組織方式以及一種公私合作方式[5]關于權力的來源行政授權是來自于法律法規的授權條款而行政委托的權力卻是行政機關與受委托人之間的行政委托協議[6]一般認為:當法律法規直接授權某些機關或組織行使一定的行政職權時則為行政授權當法律法規未明確授權而是由行政機關委托某些機關或組織行使一定的行政職權時則為行政委托然而行政處罰權涉及行政秩序、行政制度和行政權威的維護等公共利益«行政處罰法»對行政處罰權的委托采取的是嚴格的要件法定說即:法律法規規章規定＋在其法定權限內＋委托符合法定條件的組織[7]質監站作出«關于XX工程違規交房責令整改的通知»的行為究竟是法律法規授予自己的法定職權還是受建設主管部門的委托而行使的行政職權?如果本案中的責令整改是行政處罰那么該行政處罰權是否可以委托給質監站行使?
(四)有關行民交織案件處理方式的爭議
行政訴訟法和民事訴訟法都是為了解決糾紛的訴訟程序方面的法律二者共通之處很多在許多國家行政訴訟法都是從民事訴訟法中逐步分離而產生的因此制定行政訴訟法時便從民事訴訟法中吸取了相關的程序規則根據目前的法律規定在這兩種訴訟中行政爭議與民事爭議交織時的處理主要兩種方式
1.行政時一并審理民事
這主要體現在«行政訴訟法»第61條第1款之中:對于涉及行政登記、行政許可、行政征收、行政征用以及行政裁決的行政訴訟中如果當事人請求一并解決相關的民事爭議人民法院可以一并審理
2.先民事后行政
«行政訴訟法»第61條第2款規定:行政訴訟中如果人民法院認為需要以民事訴訟裁判為行政案件的依據可以裁定中止行政訴訟的審理最高院適用«行政訴訟法»的解釋第138條第3款則對當事人沒有請求人民法院一并審理相關民事爭議時人民法院的告知義務進行了進一步明確如果婚姻、贈與、買賣、抵押等民事法律關系是作出相關行政行為的基礎當事人以這些民事法律關系無效或應當撤銷為由對相關行政行為提起行政訴訟法院應當告知當事人先行解決民事爭議行政案件已經受理的法院應裁定中止訴訟除了上述兩種處理方式之外如果民事法律行為的效力要以行政行為為前提或依據為了更好更快地解決民事爭議是否應該建立“先行后民”制度即:是否可以先審理相關行政爭議待相關行政爭議解決之后再處理民事爭議?下面筆者結合本案對以上問題一一進行探討分析
三、厘清:行政權力遇上民事權利相關問題之優化回應
(一)工程竣工驗收備案的法律性質
根據«建設工程質量管理條例»的規定行政機關對建設工程質量的監督管理方式是“備案式”但是如前所述我國行政備案制度并不完善對于“備案”的內涵和性質均無定論從而導致對工程竣工驗收備案行為的可訴性分歧在實踐界和學術界越來越大根據上述有關備案性質的理論分析以及«建設工程質量管理條例»相關規定建設主管部門在備案過程中如果發現建設單位驗收結果違反法律或相關管理規定行政機關有要求其停用并進行整改的權力為了對工程建設進行管理建設主管部門應依法審查房產公司備案的事由、材料的真實性、合法性、完備性等符合要求的存檔備查不符合要求的即要求房產公司及時糾正并可依法進行行政處罰建設工程竣工驗收備案行為對建設工程質量驗收而言非常重要但是此備案行為屬于事后的審查監督對于報送備案事項本身不會有直接法律效果的產生其目的僅僅是保障備案事項無害于公共利益但是該備案行為卻能夠影響甚至決定建設工程竣工驗收的最終結果是具備對驗收結果“實質審查”的過程是建設主管部門對建設工程竣工驗收事項所作出的具體行政行為[8]最高人民法院«關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋»為司法實踐中正確及時審理商品房買賣合同糾紛案件提供了重要依據同時也有許多亟需完善的地方如司法解釋并沒有明確規定商品房買賣合同中涉及的商品房竣工驗收備案手續是否是商品房交付的前提條件而司法實踐中則大多傾向于認定商品房竣工驗收備案手續是商品房交付的前提條件甚至于最高人民法院很多案例均是作如此認定對此筆者認為:房屋竣工驗收報告備案僅僅是一種行政監督手段當事人是否辦理備案手續并不是認定民事合同效力的法定理由首先房屋竣工驗收報告備案僅僅是一種行政監督手段房屋竣工驗收報告備案僅僅是行政機關對建設單位進行行政法上的事后審查和監督本身并不產生法律上的直接效果因此備案手續不應該是房屋交付的條件即使根據«建設工程質量管理條例»第16條“建設單位應當組織設計、施工、工程監理等有關單位進行竣工驗收建設工程經驗收合格的方可交付使用”的規定“建設工程經驗收合格”是交房條件但并不等于必須將房屋竣工驗收報告表進行備案后才能交付使用“工程驗收合格”與“驗收報告備案”并不是同一個行為“工程竣工驗收”是由建設單位組織設計、施工、工程監理等有關單位進行的而“驗收報告備案”是“驗收合格”后建設行政主管部門的一項事后審查監督行為其次是否辦理備案手續并不是認定民事合同效力的法定理由只要合同約定不違反法律法規的強制性規定就應該認定其效力即使«建設工程質量管理條例»有關“建設工程經驗收合格的方可交付使用”的規定屬于法律法規強制性規定但由于“工程驗收合格”與“驗收報告備案”并不是同一個行為“驗收報告備案”僅僅是監督意義上的備案并非«合同法»中違反法律、行政法規的強制性規定而認定合同無效的情形其不能否定出賣人和買受人之間關于交付房屋條件的合同約定的法律效力本案«商品房買賣合同»補充協議第六條約定“«建設工程竣工驗收備案表»在辦理期間的可由買受人購買商品房所在樓棟取得的經建設、設計、施工、勘察、監理單位共同出具的«竣工驗收報告»代替除合同約定的交付條件外買受人不得因法律法規對出賣人與行政部門間的管理性規定要求出賣人達到超越合同約定的交付條件和承擔超過合同約定的交付責任及其它民事責任”并未違反法律、行政法規的強制性規定應當認可其法律效力這也跟最高院«關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋»第6條的規定是一樣的法理:當事人以商品房預售合同沒有按照法律、行政法規的規定辦理登記備案手續為由“請求確認合同無效的不予支持”也即:行政備案僅僅是一種行政監督手段當事人是否辦理備案手續并不是認定民事合同效力的法定理由
(二)違規交房責令整改的法律性質究竟是什么
任何單一的性質認定說都無法滿足完整理解“責令行為”的性質應根據不同行政違法行為判別“責令行為”的性質據此分析N市質監站«關于XX工程違規交房責令整改的通知»的法律性質應該屬于行政強制措施根據«建設工程質量管理條例»第58條的規定:建設單位有下列行為之一的責令改正處罰款造成損失的依法承擔賠償責任:(一)沒有組織竣工驗收擅自交付使用雖然從該條規定的字面上看責令改正與罰款同時適用而且N市質監站在«關于XX工程違規交房責令整改的通知»中也使用了“處罰”二字似乎無法判斷責令改正是否就是行政處罰的一種但是從責令改正的目的來看責令立即停止違規交房不是該監督管理的目的而是為了強制鴻天公司辦理商品房竣工驗收備案手續再者責令改正符合行政強制措施的特征即它是臨時性措施適用條件寬松不需確定有危害性等特征因此«建設工程質量管理條例»的規定“責令改正”和N市質監站«關于XX工程違規交房責令整改的通知»的法律性質應該屬于行政強制措施
(三)質監站行使監督管理職權行為究竟是行政委托還是行政授權
首先N市質監站行使監督管理職權的行為是行政委托根據«房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規定»第3條第2款之規定:縣級以上地方政府建設主管部門負責本行政區域內的工程竣工驗收的監督管理具體工作可委托所屬的工程質量監督機構實施工程竣工驗收的監督管理職權是屬于縣級以上地方人民政府建設主管部門的N市質監站本身不具有工程竣工驗收的監督管理職權其作出的«關于XX工程違規交房責令整改的通知»是受建設主管部門的行政委托而實施的具體監督管理工作既然是行政委托的受委托方N市質監站便不能以自己的名義行使行政職權本案中其以自己名義作出«關于XX工程違規交房責令整改的通知»其法律責任應該由N市建設主管部門承擔其次如果鴻天公司認為N市質監站作出的«關于XX工程違規交房責令整改的通知»侵犯了其合法權益應該以委托機關即N市建設主管部門為被告工程質量監督機構不是行政機關也不是法律法規或規章授權主體«行政訴訟法»第26條第5款規定行政機關委托的組織作出行政行為被告是委托的行政機關但在司法實踐中必須結合案件具體情況來具體分析并確認適格被告比如如果受委托者本身是行政主體雖以自己的名義作出但行使的并不屬于自己職權范圍的職權而是委托權限范圍內的行政行為誰是適格被告?因為此時涉及被訴行政行為的職權來源合法性如果該行政主體被訴后以該行為是受委托實施為由提出被告不適格應由被告舉證證明其是受委托實施該行為如證明屬實則由法院告知原告變更被告為委托的行政主體如果被告雖然提出該行為是受委托實施但不(能)提供受委托的合法證據則應以作出行政行為的行政主體為被告
(四)行民交織:行政爭議與民事爭議交織時該如何處理
在行政爭議與民事爭議交織的案件中除了“在行政案件中一并審理民事爭議”和“先民后行”這兩種處理方式之外是否還有第三條道路?
1.能否在民事案件中一并審理行政爭議
畢竟行政訴訟與民事訴訟的性質不同因此行政訴訟法和民事訴訟法在立法宗旨、訴訟當事人、舉證責任分配和審判程序等方面還是有很大差別的俗稱“民告官”的行政訴訟只有獨特的舉證責任和審判方式才能保證實現行政訴訟的立法宗旨而目前我國法院大多數民事庭法官還不能一下子從民事審判思維方式轉變到行政審判思維方式上來無法保證行政審判符合行政訴訟的立法宗旨從而實現行政審判的公正性具體到本案王某認為既然N市質監站都已經對鴻天公司作出了停止違規交房的通知說明鴻天公司不符合交房條件要求鴻天公司承擔商品房買賣合同違約責任屬于民事法律糾紛但是鴻天公司認為自己符合雙方簽訂的商品房買賣合同約定的交房條件而N市質監站對自己作出的停止違規交房的通知本身既不合法也影響了自己在商品房買賣合同糾紛中的權益如果鴻天公司不服N市質監站對鴻天公司作出的«關于XX工程違規交房責令整改的通知»是否可以一并在該商品房買賣合同糾紛中一并提出審理呢?從目前«行政訴訟法»、«民事訴訟法»等規定來看沒有對在民事案件中一并審理行政糾紛的法律依據顯然如果鴻天公司不服N市質監站對鴻天公司作出的«關于XX工程違規交房責令整改的通知»并不能在該商品房買賣合同糾紛中一并提出審理
2.可否先行后民
那么在民事訴訟中如果民事法律行為的效力要以行政行為為前提或依據可不可以先審理相關行政爭議然后再處理民事爭議呢?有人認為由于我國目前沒有相關的明確法律依據不能反過來“先行后民”盡管在王某訴鴻天公司的商品房買賣合同糾紛的民事訴訟中因為N市質監站對鴻天公司作出的«關于XX工程違規交房責令整改的通知»是否是該商品房買賣合同糾紛中不能按期交房的原因需要相關行政訴訟對其作出裁判并作為審理該商品房買賣糾紛的依據但是由于沒有“因為民事案件的審理需以行政訴訟的裁判為依據的可以裁定中止民事訴訟”的明確法律依據所以該案不能“先行后民”但是我們認為«民事訴訟法»第150條第六項“其他應當中止訴訟的情形”作為兜底條款并沒有排除“先行后民”的可能從法理角度來看雖然不能在民事訴訟中一并審查該行政行為的合法性但是既然該行政行為對當事人之間民事合同法律效力有著決定性影響也即:民事案件需以行政訴訟的裁判為依據才能繼續審理為了正確審理相關民事案件法院應當中止民事訴訟而“先行后民”為了解決此類法律糾紛的司法困境需要相關法律或者司法解釋作出“可以中止民事訴訟”的明確規定這樣本案就可以先行中止王某訴鴻天公司的商品房買賣合同糾紛的民事訴訟待相關行政訴訟對N市質監站作出的«關于XX工程違規交房責令整改的通知»是否是該商品房買賣合同糾紛中不能按期交房的原因作出裁判后再行審理該商品房買賣合同糾紛該民事爭議的解決才會更公平公正在現代社會行政主體在管理國家事務時與民事法律行為及權利“相遇”的情形越來越多有些行政制度影響民事法律關系影響民事法律責任的承擔王某訴四川鴻天房地產公司商品房買賣合同案就是因為該商品房買賣合同中約定的交房條件涉及行政法律關系而讓合同雙方當事人之間的法律責任承擔變得相對復雜隨著我國«民法典»的頒布在這樣一個公私法融合的時代現代行政法將進一步影響著民法的發展反過來民法也會“感化”著行政法平等、自由等民法理念將讓行政法變得更加柔軟這就要求:行政執法人員必須樹立權利意識、區隔意識讓民事的歸民事、行政的歸行政不僅要尊重和保護行政相對人享有的行政法權利同時也要尊重和保護其作為民事主體的各項民事權利
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作者：唐芬 單位：西華師范大學
