從公共服務理論探討行政法學轉型方向

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2014年召開的中國共產黨第十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，再一次重申了我國關于依法治國、依法執政、依法行政的戰略目標，并對法治建設部署了全新的規劃，充分地結合我國國情和經濟社會發展的現狀。我國的行政法學的研究也呈現出了全新的方向和進展，在去年一年誕生了很多新理論、新成果，促進了我國行政法學的持續發展，其中結合新公共服務理論和行政法學的轉型是研究的熱點。特別是當前我國正處在一個歷史的大變革時期，經濟、社會發展中遇到了很多全新的問題，如何實現行政法學的本土化、不斷地完善中國特色的行政法學研究，是行政法學改革的重要方向。為此，我們從公共服務理論的視角，分析國家治理和行政服務的相關基礎，探索適應當前社會發展需求的行政法學改革方向。

一、公共服務理論視角下行政法學特點和缺陷

轉型時期是我國當前社會使用頻率最高的詞匯，充分地概括了我國現在發展的現狀。在當前的社會發展下我國的經濟、社會、政治、文化等都處在一個變革時期，在這樣的大背景下我們不得不提出行政法學的轉型方向，這個轉型時期受到了很多發達國家行政法學前沿理論發展的影響。一方面我國的行政法學的起點比較低，需要我們不斷地吸收和學習其他的理論體系和研究成果，但是又不得不去思考與本土化的結合，而公共服務理論為行政法學的轉型方向提供了理論支撐，兩者在內在意義上契合，也促進了行政法學逐漸從法學的理論基礎方向轉移到公共服務的放權論。在公共服務理論視域下行政法學的特點和不足為：

（一）傳統行政法學的特點

首先傳統法學是以控權理論和個人權利主義為理論基礎的，控權理論的核心思想和管理理念在行政法學的角度來看是對立的，管理論的思想是公共服務理論的異化，即官民對立的思想，充分地強調人民的權力。管理論認為行政法是一種行政管理的媒介，即是作為一個管理和行政的工具來看待的，充分的權力和權利的對立性，而行政法的目的是為了維護公民的利益，主張縮小行政機關的權限和范圍，重民主、輕效率。其次是傳統的行政學非常重視司法審查和行政程序，司法審查和行政程序都是為了限制行政職權的濫用，理論基礎是傳統的正義和正常程序的理論，并不存在公民服務的相關思想。最后是傳統的行政法學非常重視和強調國家行政的核心地位，是基于控權論為理論基礎的，因此對于行政的理解有一定的局限性，過多地重視國家的權利領域，因此對于社會服務和公民的權利較少。

（二）當前行政法學的不足

首先是當前的行政法學過多地重視和規范國家行政主體，對于社會行政、私人行政等的行政主體的法律地位卻少有涉及。行政法學對于行政主體的規范主要目的是為了明確行政的法律主體，因此忽略了社會團體、個體等主體的權力行使和對行政權的影響性，但是關于行政范圍的縮小也逐漸地成為當前行政法學適應社會發展的瓶頸，事實上并不能涵蓋越來越復雜的社會與個人行政和權力的范圍。所以其行政主體范圍的縮小是當前傳統行政法學的主要問題。其次是忽視和規范非強制性的行為，這也是當前公共服務理論中建立公共利益為基礎的公共行政的主要矛盾，也就是說由于采用控權理論的傳統行政法學對于公民權利的維護表現出一定的強制性，而對于公民利益和公共服務的相關的非強制性的行政行為和規范并沒有做出明確的規定。最后是關于行政救濟，現在的行政法學對于社會行政以及私人行政的審查還比較少，由于我國對于公眾利益的行政行為約束的模糊，使得當前在公共行政領域的司法審查還比較落后，一方面是審查對象和主體不明確，另一方面對于國家行政、社會行政等政權有關的訴訟解決方法和權限職責的范圍不清晰。

二、公共服務理論視角下的行政法學的轉型

從功能和職責的角度來看行政法學的重建和改革與當前服務型政府的建設過程是統一的，在新的公共服務理論的視角下我國政府更加注重服務于公民、追求公共利益、重視公民權利和民主性建設。但服務型政府必須有健全的法治體系，為此就需要從國家行政以及與行政相關的對象約束政府的法治規范。為此必須充分結合公共服務理論基礎，突出公私合作，以及民權與公權之前的對抗，探尋行政法學的轉型方向：

（一）從控權論向管理和服務論過渡

我們以公共服務理論為重要的參考思想，那么行政法學的改革方向必須逐漸走向服務化。公共利益是公共服務理論的目標而不是附屬產物，這是全新的公共服務理論中重要的特征，即建立公共利益和公共服務的過程并不能只是通過委托行政主體來完成。即行政法學的改革過程必須要解決公共行政機關與公共利益及服務之間的矛盾，一方面要保證公眾的權利，另一方面也要重視政府作為行政主體的重要性。并試圖建立一種行政權力與公民服務之間的良性互動關系，而公共服務理論在這個過程中扮演著理論模型的重要作用，為行政法學的轉型工作提供一個基本的模型和框架。

（二）從國家行政向公共行政轉型

公共服務理論的介入為行政法學的轉型提供了更為廣闊的視野，凡是涉及到與行政行為和行政職權的任何事物都被納入到行政法學的理論中。從公共服務理論的角度出發，我們在公共行政的相關理論基礎下提出了公共行政的概念，公共行政是包含了與行政有關的一些行政活動的統稱，并對公共行政的范疇進行了界定，即公共行政必須是在具有行政法意義基礎上產生行政法的相關影響結果，其中關于行政職權的應用以及行政權的相對人是否具有一定的公正性作為判斷的主要標準。這些界定和標準為行政法學的轉型提供了明確的改革內容，并將部分純粹的私人行政行為、社團等組織團體內部勞務關系等排除在了公共行政的范圍之外。

（三）從行為模式上向公私合作轉變

公共服務理論對于行政過程的相關要求也體現在行為模式上。因此就需要更多有彈性的行政行為，即政府的行政行為必須能夠從行政指導、行政合同等方面來削弱當前的公民權與行政權之間的矛盾關系，從而為政府的行政行為創建一種全新的行為模式。為此，要充分地結合公共服務理論的觀點，對于國家行政機關以及社會組織在從事相關的公共利益和公共服務的過程中提供合理的安排和組織，創建全新行政模式。新的服務模式必須具備以下功能和特點：首先是這種公共服務模式必須能夠反映出公法在服務型政府的作用，能夠保證政府在相關的公共服務的合作中的法定職責和權限，既要給予政府足夠的權限和職責，又要避免政府大權獨攬的現象。其次是必須要充分地結合行政機關、行業協會、非盈利性質組織的特點塑造不同領域的競爭和合作關系，創造更好的公共服務。充分的協調公共選擇機制和私人選擇機制的利害關系，避免在公共服務體系的建設中出現政府失靈、合約失靈以及市場失靈的現象，實現公私合作中的優勢互補。

（四）促進行政救濟多元化的實現

公共服務主體的多元化強調公共事務在各種非政府機構以及各種民間組織中的作用，但是這個過程仍然是以政府為核心的，政府對于公共服務體制建設表現出強大的驅動力。而公共服務主體的多元化也影響了政府救濟的建設過程。針對于當前政府救濟方式單一性，新的行政法學的改革也要對政府救濟方式的多元化體制建設提供法律基礎，對于行政訴訟和行政賠償應該充分地結合行政專業的不同領域的特征，而且行政法學的轉型必須能夠對于做出的裁決起到關鍵性的影響。當然對于各類機構在與政府合作開展多樣的公共服務建設的過程中，機構建立的原則、運行以及重大的決策必須有明確的法律法規約束，從司法和行政的角度對于裁決的結果和指導過程給予評價，建立具體的教育仲裁等專業的評價機構。

（五）促進普通行政法和特別行政法的統一協調發展

行政法學的轉型已經不再僅僅是探索行政法的原則以及行政權的權限界定、審查的過程，更多的是在完善的行政法的基礎之上將公共服務理論的相關理論體系與特別的行政法結合。因此，在行政法學的轉型過程中必然會面臨名目眾多的規章制度，可以預見在行政法的轉型過程中必須解決諸多現實中的復雜問題，相關法律規范和約束也將更加詳細和完善。因此，我們必須從重視宏觀層面的相關控制和規范向微觀的和更加復雜系統化的角度轉變，對于涉及到公眾利益和服務的相關法規進行精細的劃分。以最近的食品安全為例，這是關系到公民切身利益的重要領域，我們不得不去思考行政法在這些領域的作用。在我們查閱了相關的食品安全的相關法律后發現，在目前的食品生產和銷售的過程中仍然存在著不少法律漏洞，當前的食品安全法并不能完全涵蓋食品安全的問題，法律的不完備和缺位導致在實踐中發生了權限模糊和地方保護主義等現象，這些領域的理論發展對于推動行政法學的轉型有著至關重要的作用。本文結合了公共服務理論的內涵和特征，分析了當前行政法學面臨的主要問題和不足，并借助公共理論的相關需求和核心理念，提出了對行政法學轉型的相關思考和具體措施，為現代行政法學的改革和發展提供了一定的參考。

作者：程向陽 單位：江蘇財經職業技術學院