如何判斷城市規劃是否符合公共利益分析論文

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[摘要]城市規劃作為調整和分配城市空間利益的公共規則，必須符合公共利益。但是小谷圍藝術村案卻引出了如何判斷城市規劃是否符合公共利益的疑問。由于現代行政的任務除單純消極的秩序維持之執行功能外，更包括積極的形成功能，即行政并非僅是單純的執行法律，更應包含政策擬定與決定的成分。這使得傳統的公共利益界定模式無法獲得自身的必要性與確當性基礎而備受質疑。為回應上述質疑，有必要在公共利益界定中引入民主因素——公眾參與。

[關鍵詞]城市規劃；公共利益；公眾參與

小谷圍島坐落于珠江北岸的P區新造鎮，距Y市中心僅17公里。1994年，數十位藝術家在P區及新造鎮政府的大力支持下，與其他業主先后建造了160多棟風格迥異具有較高品味的別墅，形成小有名氣的藝術村。自1994年以來，藝術村的建設分別獲得了P市（現P區）建委核發的《建設用地許可證》，P市國土局核發的《建設用地批準書》。2002年G省人民政府給藝術村的業主核發了《房地產權證》，擁有國家認定的70年的土地使用權和房屋所有權。

2002年1月9日，Y市規劃局公布了《Y大學城發展規劃》。按照規劃，Y大學城將建在P區小谷圍島及其南岸地區，規劃范圍約43.3平方公里。在整體規劃中，藝術村所在地被劃定為Y大學城的文化共享區。2003年4月18日，Y市國土資源和房屋管理局突然下發了收回b區谷圍山莊和c區臨江苑所有的國土資源使用權的通知。同年8月29日，Y市國土資源和房屋管理局再次“*房拆字「2003」4號Y市房屋拆遷公告”，該公告宣布：“小谷圍藝術村、臨江苑、谷圍山莊地段房屋及其附屬物均須于2003年8月29日起至2004年4月29日止拆遷完畢。”

2003年10月21日，約60位業主共同委托律師向Y市人民政府申請行政復議，以拆遷依據不足等為由，請求停止對小谷圍藝術村三個小區的拆遷行為，并撤銷上述《拆遷公告》。

2004年3月16日，申請行政復議的部分業主收到了Y市人民政府的行政復議決定書，維持了Y市土地開發中心的拆遷決定。之后業主正式向Y市中級人民法院和G省高級人民法院提起行政訴訟，兩院均不予受理。截至2004年8月10日已有20余棟別墅被強制拆除。

小谷圍藝術村案是典型的因實施城市規劃，使得不符合規劃的土地利用被排除而引起的糾紛。城市規劃作為調整城市空間的公共規則，客觀上起著分配城市空間利益的作用，因此，城市規劃必須符合公共利益。該案中，盡管引起糾紛的直接原因是土地征收，但是該征收乃基于在先的城市規劃而作出。故，其實質爭議指向的卻是Y大學城規劃是否符合公共利益問題。

一、城市規劃中的公共利益如何可能

城市規劃，從性質上說是一種行政計劃。既為計劃，一個突出的特征是前瞻性、不穩定性和裁量的廣泛性、政策性。這勢必造成在判斷一項城市規劃是否符合，至少是是否完全符合公共利益時，沒有一個可得確定的標準，甚至無法運用一般的社會觀念來評判。出于行政法學研究的視角，以及城市規劃的性質使然，通過實體規則界定公共利益似乎并不現實。

何況，城市規劃往往具有涉益對象的廣泛性、權利影響的持久性和多階段性。由此導致城市規劃過程中利益的多元化和分散化，甚至可能在此過程中因利益的重組形成共識的失墜現象。然而，公共利益依最簡單的理解，其正當性的最低基礎應當是社會（成員）在特定問題上達成了共識。對社會共識的訴求與城市規劃中共識的失墜形成了公共利益判斷上的絕大難題。

更為重要的是，在城市規劃中，規劃行政部門往往無法秉持行政中立原則，這為公共利益的判斷形成了比較大的障礙。傳統上，行政機關（公共利益的具體判斷者）是被假設為中立的，在公共利益的判斷過程中應當遵守行政中立原則。對于可能涉及多方利益的行政行為，行政機關超然于各方，嚴格按照相關的事實和法律作為。但是，現代行政的任務除單純消極的秩序維持之執行功能外，更包括積極的形成功能（如給付福利、利益調整、資源分配等），即行政并非僅是單純的執行法律，更應包含政策擬定與決定的成分。[1]尤其表現在城市規劃領域，行政機關因積極主動地設定和追求政策目的，與社會的關系已經發生了變化。德國公法學家Larl-HeinzLadeur指出，在19世紀自由主義法治國家傳統的見解中，在范式上行政被認為是與私利相分離的、自律的、為實現公共目的而行動的（公共行政），但是，這種范式并不能理所當然地適用于現代的城市規劃領域，城市規劃針對社會的功能性要求，已經不具有“中立性”而成為與其他當事人相并列的“當事人”。[2]因此，在編制城市規劃過程中，對于行政機關而言，考慮符合自身行政目的的因素應當比超然于當事人利益而遵守立法之程序、準則更為重要，從而優先考慮符合行政目的的因素和利益。從某種意義上說，行政的封閉性、行政的無謬性和一貫正確性已經被逐漸打破。傳統上公共利益判斷中行政中立的假設已經與現實相悖離，公共利益判斷的正當基礎已受到沖擊。

以小谷圍案為例，部分業主稱，政府之所以如此迫切希望盡快收回藝術村地塊，將藝術村拆遷搞道路和綠化，是因為藝術村地塊面臨珠江，風景優美，是塊難得的風水寶地。目前谷圍島的拆遷費用為4至5萬元一畝，而谷圍島的市場價則扶搖直上。另據Y市當地媒體報道稱，由于大學城開發和修建地鐵、橋梁等因素，小谷圍島土地價格已經成倍暴漲。2003年底Y市國土房管局公告準備拍賣的三個鄰近藝術村但位置和景觀均不如前者的地塊，底價已達每畝250萬元，業界則估計最高可拍得每畝500萬元。而面對如此大的利益，作為土地的實際運作人——Y市國土部門的后續行為是值得關注的，因為盡管在現有制度框架下行政具有相當的裁量空間，但違反目的乃至違反動機的行政，其合法性仍將受到質疑。事實上，被征收的土地并沒有在規劃中被全部用作大學城的教育用地，在2004年12月，Y地區高校新校區（即Y大學城）就推出三塊房地產經營性用地進入土地一級市場，[3]而且這僅僅只是一個開始。

在我國目前的法律體系下，政府可能借助尚未完善的制度使自己既是一個利益分配規則的制定者又是利益分配的受益者。在這樣的狀況下，如何保障一項城市規劃符合公共利益是很值得懷疑的。如何對存在利益偏好的行政在界定公共利益時所具有的裁量空間進行壓縮和規范是面臨的最大的問題；而在現有制度框架下，基于行政在公共利益界定過程中的決定性地位，一旦無法對之進行規范，公共利益難免不會被權力所捕獲，成為權力利益篡取的合法性工具。

二、以公眾參與回應城市規劃中的公共利益判斷難題

（一）公共利益應當是什么？

面對城市規劃中公共利益如何可能的詰問，有必要探討公共利益應當是什么這個比較基礎但非常棘手的問題。從事實和規范層面上說，公共利益的存在與必要是沒有爭議的。不過對于公共利益是絕對的還是相對的仍不乏爭議。如果承認公共利益是絕對存在的，那么，公共利益有可能侵害個體利益就成了一個假命題。我們很難肯定公共利益對個體利益的侵害是不存在的這種假設。而對其相對性的肯認又使得公共利益在定義上備受爭議。在法學史上，人們對其所作定義不計其數。按照美國學者Sorauf教授的總結大致有五種比較典型的定義，包括公共利益是共同擁有的價值（commonly-heldvalue）、是一種明智（wise）或者優越（superior）的利益、是一種道德需要（moralimperative）、是利益的平衡（aBalanceofInterests）及是不可定義的（thepublicinterestundefined）。[5]從上述各具千秋的定義看來，并不容易從抽象的高度來概括公共利益，縱使立法者希望對“公共利益”下一個定義式的規定，亦是為一種奢望，因為作為一種為取得多數同意的代價，立法者經常有意留下一些沒有答案的問題。[6]

在概念或內容視角的定義無法深入的情況下，有必要轉換公共利益定義的進路。從功能上看，公共利益概念的形成是以利益多元化為前提的，因為只有在利益不一致且政策制定是必需的情況下，公共利益方有存在的必要。因此，公共利益不是脫離個體利益而在先存在的，而是基于多元利益流變，需要在上述利益之間進行取舍、平衡而生成的一種規則或程序。也就是說功能視角上公共利益是作為一種規則或程序存在的，它蘊涵著對政策決定過程中相互競爭的諸價值和利益的衡量。[7]當公共利益被恰當的定義為是一種程序時，它表明：1、任何一方個體利益都不能宣稱代表公共利益和整個社會的利益。任何公共利益的受益人是所有的人而不是某一或特定的利益共同體，倘若所謂的公共利益只是某些或某一特定利益主體受益、滿足特定人的利益需求或愿望，這種“公共利益”不可以成為社會的普遍利益，因而不是真正的公共利益。2、公共利益本身不是實體的，而是程序的。公共利益實質是一種規則，是一種協調個體利益的規則；從實體上來定義公共利益從一定意義上說是一個偽命題。正如Sorauf所述“公共利益不是對實質目標的追求，而是存在于不同集團利益協調的過程之中”。

（二）以公眾參與回應城市規劃中的公共利益判斷難題

公共利益的相對性表明，個體利益先于公共利益而存在，公共利益是實現個體利益的規則。從個體層面上看，利益的表達與每個個體分別據有的獨特的分立的知識有關，那么在社會層面上，公共利益之可能則需要集結、全面掌握個體據有的分立的知識。這就要求有一個利益表達的機制去集結個體的知識。當傳統上依賴中立的行政機關來收集上述知識的行政模式無法適應于諸如城市規劃等積極行政時，路徑的再選擇已成必然。

并且，一旦存在涉入了行政機關的偏私的可能時（逆中立），從法理上看行政機關就不應當再具體介入到公共利益的判斷之中。然而，基于城市規劃的性質使然，以及可行的替代方案的缺失，在目前的狀態下只能“漠視”城市規劃中的“逆中立”現象。一個可得選擇的解決路徑是重新定位行政機關的角色，將行政機關作為城市規劃的“當事人”與其它當事人一起納入到規劃行政的過程之中。也就是說，通過公眾參與不僅將相對人的利益引入到公共利益的規則之中，亦同時把行政機關的利益考慮引入其中，從而補強城市規劃中公共利益判斷的正當基礎。從這個意義上說，在城市規劃編制過程中，將公眾參與規則融入到公共利益規則中，建立起獨特的城市規劃公眾參與制度，即將傳統的聽取意見是一種機制、決策是另一種機制的公眾參與模式轉換到將行政機關作為一個個體利益代表者為特點的公共參與模式上來。只有這樣，公共參與方才賦予城市規劃以必要與確當。

（三）公眾參與的功能分析

利益多元化社會條件下，基于個人對利益的思考具有個別性，對利益的追求具有單逐性，因此必須從觀念和體制上承認利益的多樣性，價值的多元性乃至民主的多維性；否則，可能會反過來塑造人的逆叛人格。當然，更重要的還應當在法制的框架內容許其表達上述利益訴求、價值理念和民主思想。表現在城市規劃領域，倡導規劃（AdvocacyPlanning）的代表人物P.Davidoff曾指出，在多元化的社會，規劃沒有一個完整的、明確的公共利益，只有不同的“特別利益”。也就是說，規劃參與者被認為是特別利益的代表者，公開為自己的立場進行論爭。[8]進而通過充分的公共意思溝通，尋求符合多數價值理念的具體的公共利益。[9]

公眾參與對城市規劃中公共利益形成的功能，歸納起來主要是：⑴對于政府機關，一方面，公眾參與可以提供充分的信息，尤其是行政機關作為個體利益代表者參與信息的交換，可以改變傳統上行政機關對信息的壟斷而形成的信息不對稱難題；另一方面，盡管囿于制度局限，對于參與者的意見，政府機關可以采納，也可以不予采納，但是公眾參與由于與公開和輿論監督緊密聯系，它會對政府公權力行使營造一種無形的監督氛圍，對可能違法和濫用權力者形成一種無形的威懾力。[10]更何況，公共參與的社會性——團體性和地域性，增強了行政相對人與行政機關博弈的能力。⑵作為技術代表的專家，以其學識作為參與的基礎，基于中立的地位為城市規劃決策提供學識參考，使規劃更具科學性和合理性；同時，在與一般公眾相互討論和辯論過程中，一般公眾的意見往往給專業認識以很好的啟發。⑶知情權、參與權、監督權是公眾參與的基礎。通過意見表達，可以使相關事實更明晰；以此為相互協調和妥協的平臺，迅速化解糾紛，并且有助于從心理層面上和行動層面上解決爭執，因為法律程序的諸多內容有時雖然無助于判決的準確但卻有助于解決爭執；[11]增強對公共決策體系的認同與支持，增強公共政策的整合能力，減少決策執行阻力。甚至通過提供意見表達的途徑，可以緩解部分公眾的逆反心理。凡此種種都無不在于協調利益沖突，獲得最大可能實現的合理與科學，以及規范可能產生的權力濫用。超級秘書網

總而言之，通過公眾參與，可以實現城市規劃的民主化，杜絕暗箱操作，提升決策的可接受性，使城市規劃具有權威性與正當性；同時，通過公眾參與，也可以實現城市規劃的理性化，減少甚至排除規劃行政過程中的恣意、信息缺失和無意識差錯等現象，使城市規劃具有科學性和適應性。

三、小谷圍案中的公眾參與狀況及其效果

小谷圍案中，拆遷是基于規劃在先形成的利益再分配公共規則。撇開大學城項目本身是否符合公共利益這一問題，首先探討大學城規劃是否符合公共利益。我們試圖尋找和厘清相關的規劃編制中的程序過程，但囿于詳細信息的匱乏，我們只能對僅有的一些資料進行分析。

2000年下半年，Y市規劃部門在C、P、H三區選出了12個候選地點，經過初步論證，從中選出了4個候選地點，分別是H區的獅嶺鎮和花東鎮，P區的新造鎮和化龍鎮。2000年10月18日，G省教育廳、Y市規劃局有關領導和Y地區10所高校的領導前往4個候選校址現場勘察，并座談選址意見。其中以P區新造鎮小谷圍島最受各高校青睞。其后，Y大學城的選址經過了國內外著名專家、學者及其有關部門的反復比較、科學論證后產生：起先選的是龍眼洞，但是隨著高校擴招的逐年推進，龍眼洞面積已明顯捉襟見肘，Y市規劃局根據園區的用地規模和區位要求，擬定了4個備選地點方案：H區獅嶺鎮馬嶺水庫周邊；H區花山鎮新莊水庫和花東鎮蟾蜍石水庫兩側；P區新造鎮小谷圍島；P區化龍中部地帶。幾經考慮，大學城最終選址小谷圍島。[12]2001年3月2日，Y市委常委會討論決定，將新造小谷圍及其南岸地區作為Y大學城的選址。2001年12月，G省長辦公會議專題研究批準了《Y大學城發展規劃》。

上述信息表明Y大學城的選址論證會參與人包括：“規劃部門”，“省教育廳、市規劃局有關領導和Y地區10所高校的領導”，“國內外著名專家、學者和有關部門”，但沒有提到被選地區的居民代表以及其它公眾代表，至于其他程序不得而知。專家論證會成為公眾參與的唯一形式，但是據資料披露，當初大學城指揮部在向這些專家介紹島上情況時，有意隱瞞了藝術村存在的事實。曾經參與Y大學城規劃論證的同濟大學建筑城規學院李錚生教授透露，專家們在討論島上規劃時，有關部門沒有介紹藝術村的情況，因此他們根本不知道藝術村的存在。也就是說專家、學者在參與Y大學城規劃可行性論證過程中，可能影響規劃編制的相關信息存在重大瑕疵——規劃制定部門在專家論證會上向專家、學者隱瞞了規劃區域內可能影響規劃的重要信息。由此也可以推測Y大學城涉及小谷圍島部分的規劃編制過程沒有一般公眾的參與存在；同時，專家的參與則存在瑕疵。

Y大學城規劃編制中公眾參與的缺失，或者說參與的不充分，使得公眾參與本身的功能無法發揮。使得原本可能可以做的更科學合理的規劃成為糾紛的緣起；使得原本在規劃編制階段即可消弭的利益沖突在規劃實施過程中總爆發。這也可能加深公眾對政府機關的不信任，加之相關救濟路徑的缺失，使得利益關系人的合法權益無法得到切實有效保障。

四、規制公共利益的判斷——困境與希望（代結語）

公眾參與已然成為規制公共利益界定的過程性力量，西方城市規劃路徑的發展形成的理念與制度為我國城市規劃領域內如何保障實現公共利益提供了極好的借鑒。但是，我們不能將問題看作是答案，因為當公眾參與到城市規劃中來的時候，一個現實的困境是：當政府利益與公共利益表現一致時，公眾的意愿就會通過制度內外的渠道得以通暢的表達，并且為決策所接納；而一旦政府利益與公共利益沖突時，基于自我利益的考慮，政府可能利用各種手段阻止公眾參與、表達意見，包括提高參與成本，設置參與障礙等，或者將公眾參與形式化，有如AmsteinS提出的階梯理論所述，參與可能僅僅體現為一種象征主義，對于參與者的意見，政府機關可以采納，也可以不予采納。也就是說，意見的表達是一種機制，決策的作出又是另一種機制。公眾基于利益基礎提出的意見如何參與到由理應居于中立、公正地位但又不得不有利益偏向的行政機關所主持的城市規劃過程，是一個不得不面對的難題。[13]

不過，公眾參與畢竟具有歷史性，它的發展建設是個歷史的過程。[14]可以看到我們的公眾參與，在廣度和深度上正在不斷的加大，這是一個漸進的過程。從深層次上講，需要理念和社會形態的轉變，因為現代西方社會公眾參與及其合法性不是單純通過自上而下的法律規定促成的，而是社會普遍的民主參與觀念，足夠的社會的開放性和自下而上的社會運動的混合產物，[15]而這一過程必然是漸進的。只有當所有的社會利益團體——包括地方政府、私人公司、鄰里和社區非盈利組織——之間建立起一種規劃和決策的聯合機制，市民的意見才將起到真正的作用。[16]我們要做的就是堅持將非規則的因素源源不斷地納入到現有的規則當中，這是一個積累的過程。

[1]翁岳生。行政法[M].北京：中國法制出版社，2002：12

[2]佐滕巖夫「ドィツにぉける都市の「法化」と住民の自律——現代法化現象の一斷面」[J]、「社會科學研究」45卷4號。1994：209-210.

[3]黃穎。大學城年底首次賣商業用地[N].新快報。2004-6-4.

[5]FrankJ.Sorauf.ThePublicInterestReconsidered[J].TheJournalofPolitics，Vol19（1957）。