市域行政復議問題探究
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本文作者：黃磊1王書娟2作者單位：1.福建省人民政府法制辦2.福建江夏學院法學系
平潭綜合實驗區管理機構的設立:設立平潭綜合實驗區的目的之一，在于通過“加快平潭在經濟、社會、行政管理等方面的體制機制改革創新，在一些重點領域和關鍵環節先行先試，爭取率先取得突破，為我國新時期深化改革發揮示范作用。”[1]因此，平潭綜合實驗區將“按照精簡、統一、效能的原則，健全平潭綜合實驗區管理機構，建立起機構精簡、職能綜合、結構扁平、運作高效的管理體制和運作機制，為平潭開發開放提供組織保障。”[1]但在具體運作過程中，如何在平潭構建有利于開發和發展的管理體制機制，存在兩個比較尖銳的問題：一是實驗區區域和平潭縣所轄區域重疊，如何設計管理架構，減少層級，提高行政效率；二是行政區域未調整前，如何處理好實驗區與福州市的關系。因此，在平潭縣建制還存在、行政區域調整需要一個過程的背景下，福建省委、省政府的總體思路是以兩步走實現“區縣合一”：“第一步，在開發建設階段，參照經濟開發區的做法，設立實驗區管理機構，負責統籌協調和組織推進開發建設工作，同時保留平潭縣建制；第二步，根據實驗區發展建設情況，逐步實行區縣合一體制。”[1]根據上述思路，2010年9月，福建省委、省政府下發通知，批準了《平潭綜合實驗區管理體制方案》。該方案明確將平潭縣劃歸平潭綜合實驗區管理，同時設立黨工委、管委會、紀工委，分別作為省委、省政府、省紀委的派出機構。另外，平潭綜合實驗區管委會（下稱管委會）設立辦公室、經濟發展局、環境與國土資源局、交通與建設局等機構，分別對應指導平潭縣相關工作部門；平潭縣地稅局、工商局、質監局、藥監局等省以下垂直單位，直接由省直單位垂直管理，不再由福州市管理；實行雙重管理的縣國土資源局等部門，明確由省國土資源廳直接協管，不再由福州市協管。此后，又設立平潭綜合實驗區管委會公安局；設立福建省監察廳駐平潭綜合實驗區行政監察專員辦公室，作為省監察廳派出機構，與平潭綜合實驗區紀工委合署辦公；設立福建省審計廳駐平潭綜合實驗區辦事處，為省審計廳的派出機構[1]。目前，在平潭綜合實驗區的行政管理體制主要是四級架構：第一級是省政府；第二級是平潭綜合實驗區管委會及其工作部門；第三級是平潭縣政府及其工作部門；第四級是平潭縣所屬各鄉鎮政府、街道辦事處。
平潭綜合實驗區管委會的法律性質:按照中央編辦的批準文件，平潭綜合實驗區管委會為省政府派出機構。福建省委、省政府也是將管委會定位為“省政府的派出機構”②。但是，法律上并無“政府派出機構”的地位。對該機構的性質，應如何理解呢？
1.管委會應認定為政府派出機關
根據地方組織法，所謂“派出機構”，是由有權地方人民政府的職能部門在一定行政區域內設立、代表該設立機構管理行政區域內某一方面行政事務的行政機構。[2]也就是說，派出機構是政府部門的派出單位，不是政府派出的。通說將地方政府在一定區域內設立的、代表設立機關管理該行政區域內各項行政事務的行政機構認定為“派出機關”，具體有三類：作為省級政府派出機關的行政公署，作為縣政府派出機關的區公所和作為區政府派出機關的街道辦事處。對此，具體依據是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的第68條，該條規定：“省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關。縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經省、自治區、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區公所，作為它的派出機關。市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。”因此，平潭綜合實驗區管委會作為省政府派出的單位，應理解為“派出機關”。
2.存在的爭議
當然，將平潭綜合實驗區管委會定位為“派出機關”，可能引發兩方面爭議：一方面，這個機構被稱為“管委會”，而非“行政公署”，將其定義為派出機關于法無據。有人認為，地方政府的派出機關只有行政公署、區公所和街道辦事處三種，管理委員會沒有得到地方組織法的確認。事實上，“行政公署”的提法出現于1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中，其第42條第1款規定：“省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干行政公署，作為它的派出機關。”該法歷經1982年、1986年、1995年、2004年多次修改。在1986年修訂時，上述第42條被改為第59條，第1款修改為：“省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關。”也就是刪除了“行政公署”的提法，至今也仍是如此規定。換言之，現行地方組織法里沒有限制省級政府的“派出機關”只能是“行政公署”。更何況，“作為體制改革中出現的新型管理模式和組織形式，在一定程度上對現有體制進行創新并無不妥”，管委會這種形式“在探索開發區管理模式方面取得了寶貴經驗，將其界定為一級政府的派出機關是對實踐經驗和規律的總結，通過修改法律確認改革的成果就可解決此問題。”[3]另一方面則是平潭綜合實驗區管委會的審批程序。有人認為，按照地方組織法的規定，省政府派出機構應當經“國務院”批準。事實上，國務院在2011年11月批準平潭綜合實驗區總體發展規劃后，中央機構編制委員會辦公室也就設立平潭綜合實驗區管委會作出批復。中央機構編制委員會辦公室對于機構的批復可以視為管委會成立的依據，已經履行了法定程序。
3.基本職能
作為派出機關，平潭綜合實驗區管委會實質上代表省政府對平潭縣區域內的一定事務進行管理。目前，省政府賦予平潭綜合實驗區管委會的職責包括：負責探索和實踐兩岸交流合作先行先試體制、機制，負責制訂平潭綜合實驗區經濟和社會發展規劃并組織實施；負責投資、國土資源、建設、交通、環保、經濟貿易等行政管理，承擔有關社會管理和公共服務職能。也就是說，在這些管理領域內，平潭綜合實驗區管委會代表省政府進行管理，并獨立承擔相應法律后果。
涉及平潭的行政復議管轄
按照《中華人民共和國行政復議法》確定的管轄原則，在平潭綜合實驗區四級架構中，對省政府的具體行政行為不服的可以向省政府申請行政復議；對平潭縣所屬各鄉鎮政府的具體行政行為不服可以向平潭縣政府申請行政復議，這些都比較好確定。目前可能出現的爭議主要是因“平潭綜合實驗區管委會”而產生的四類問題。歸納起來主要是：第一，不服平潭綜合實驗區管委會的具體行政行為的行政復議管轄；第二，不服平潭綜合實驗區管委會工作部門的具體行政行為的行政復議管轄；第三，不服平潭縣政府的具體行政行為的行政復議管轄；第四，不服平潭縣政府工作部門的具體行政行為的行政復議管轄。以下分別加以探討：
（一）不服平潭綜合實驗區管委會的具體行政行為的行政復議管轄
對于省政府派出機關的具體行政行為產生的行政爭議向哪個機關申請行政復議，最初是不明確的。在《中華人民共和國行政復議法》出臺前，大家都把省政府的“派出機關”視同為“設區市政府”來看待。因此，1999年10月1日頒布實施的《中華人民共和國行政復議法》第15條第1項規定：“對本法第十二條、第十三條、第十四條規定以外的其他行政機關、組織的具體行政行為不服的，按照下列規定申請行政復議：（一）對縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關的具體行政行為不服的，向設立該派出機關的人民政府申請行政復議；”從法律上承認了“派出機關”在行政復議制度中類似“一級政府”的地位。根據上述規定，對平潭綜合實驗區管委會的行為不服的，可以向省政府申請行政復議。《中共福建省委辦公廳、省人民政府辦公廳關于印發平潭綜合實驗區管理體制方案的通知》（閩委辦〔2010〕74號）正是依據此條明確規定：“以平潭綜合實驗區管委會為復議被申請人的案件，由省人民政府管轄”。
（二）不服平潭綜合實驗區管委會工作部門的具體行政行為的行政復議管轄
雖然地方組織法里沒有規定，但在實踐中政府派出機關設立工作部門的現象比比皆是。比較遺憾的是，對不服政府派出機關設立工作部門的行為向哪個機關申請復議這個問題，《中華人民共和國行政復議法》沒有作出規定。實際上，這些工作部門履行了“一級政府”工作部門的職能，也會依法作出行政行為，也易產生行政爭議。為此，國務院法制辦公室在對海南省法制辦公室《關于行政復議管轄權限有關問題的請示》作出的復函（國法函〔2002〕246號）中明確規定：“公民、法人或者其他組織對省級人民政府設立的派出機關所屬工作部門作出的具體行政行為不服，由當事人選擇，可以向該派出機關申請行政復議，也可以向該省級人民政府所屬的相應主管部門申請行政復議。”換言之，在行政復議制度中，政府派出機關設立工作部門是與“一級政府”工作部門相同的。因此，對平潭綜合實驗區管委會工作部門的行為不服的，行政相對人申請行政復議，既可以選擇向平潭綜合實驗區管委會申請，也可以選擇向省政府所屬的相應主管部門申請。比如，對平潭綜合實驗區公安局的具體行政行為不服，可以向管委會或省公安廳申請行政復議。但是，平潭綜合實驗區的管理機構設置比較特殊。除了辦公室外，目前只設有經濟發展局、環境與國土資源局、交通與建設局、公安局和監察機構，與省直廳局并不是一一對應的。比如，環境與國土資源局的主要職責，包括組織擬訂綜合實驗區綜合規劃、控制性詳細規劃和各專項規劃并組織實施；負責管理和協調土地規劃、利用、報批等工作；負責地質礦產資源管理、地質災害防治等工作；負責陸地和海洋環境保護、治理和生態建設，分別對應著省住房和建設廳、省環保廳、省國土資源廳、省海洋與漁業廳等單位。交通與建設局的主要職責，包括負責交通基礎設施規劃、建設與管理；負責城市規劃建設、房地產管理和住房保障工作；負責城市市政公用設施建設和管理；負責指導、監督交通運輸行業、工程建設行業和建筑市場管理，分別對應著省交通運輸廳、省住房與建設廳。因此，行政復議管轄又顯得比較復雜。對于這種情況，“省政府所屬的相應主管部門”應當根據相應的業務和不同的法律依據來確定。比如，交通方面的行政行為就向省交通運輸廳申請行政復議。
（三）不服平潭縣政府的具體行政行為的行政復議管轄
無論實踐，還是立法，目前都將省政府派出機關視同為“一級政府”。因此，《中華人民共和國行政復議法》第13條規定：“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議。對省、自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。”根據閩委辦〔2010〕74號通知，平潭縣劃歸平潭綜合實驗區管理。因此，對平潭縣政府的行為不服可以向平潭綜合實驗區管委會申請行政復議。正由于此，閩委辦〔2010〕74號通知規定：“以平潭縣人民政府為復議被申請人的行政復議案件，由平潭綜合實驗區管委會管轄”。
（四）不服平潭縣政府工作部門的具體行政行為的行政復議管轄
《中華人民共和國行政復議法》第12條第1款規定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。”可以明確的是，對平潭縣政府工作部門的行為不服，行政相對人可以向平潭縣政府申請行政復議。但是法律上不明確的是，行政相對人可以選擇申請行政復議的“上一級主管部門”是省直各部門還是平潭綜合實驗區管委會各工作部門？由于實踐中都將省政府派出機關視同為“一級政府”，相應地將派出機關所屬部門視為“一級政府”工作部門，不僅賦予了管理職責，也賦予了行政復議權。因此，雖然法無明文規定，但在1992年1月10日，福建省政府下發了《關于地區行政公署辦理行政復議案件的通知》（閩政〔1992〕綜8號），明確規定：“寧德、南平、龍巖地區行政公署及其所屬工作部門可以暫時比照省轄市人民政府及其所屬工作部門的職責辦理行政復議案件。”從行政復議管轄制度的“上一級”復議原則或叫做“有領導關系的上級”復議原則來看，平潭綜合實驗區管委會工作部門是平潭縣政府工作部門的“上一級”部門，具有監督職責。因此，對平潭縣政府工作部門的具體行政行為不服，行政相對人可以選擇向相應的平潭綜合實驗區管委會工作部門申請復議。問題在于，目前平潭綜合實驗區管委會工作部門的設置與平潭縣政府工作部門不一樣。有些部門有設置，如環境與國土局；有些部門沒有設置，如衛生部門。沒有設置的部門，管理體制也不一樣。比如，閩委辦〔2010〕74號通知明確，“平潭縣地方稅務局、工商行政管理局、質量技術監督局、食品藥品監督管理局等機構，由省地方稅務局、工商行政管理局、質量技術監督局、食品藥品監督管理局等實行垂直管理。”而衛生、宗教、體育、文化等職能并沒有相應規定。對于這種情況，有觀點認為，平潭綜合實驗區管委會沒有設置工作部門的，行政相對人可以向相應的省政府工作部門申請行政復議；也有觀點認為，行政相對人可以選擇原來的設區市政府工作部門申請行政復議。筆者不同意這種觀點。筆者認為，應當采取分類處理、業務對口的辦法：1.對平潭綜合實驗區管委會設置工作部門的，對平潭縣政府相應工作部門作出的行為不服，行政相對人可以選擇向管委會工作部門申請行政復議；2.對實行垂直管理的地方稅務、工商管理、質量技術監督、食品藥品監督管理，對平潭縣政府相應工作部門作出的行為不服，行政相對人可以選擇向省政府的相應主管部門申請行政復議；3.對平潭綜合實驗區管委會沒有設置工作部門的，對平潭縣政府工作部門作出的行為不服的，行政相對人可以選擇向管委會申請行政復議。理由是：根據閩委辦〔2010〕74號通知明確規定，平潭綜合實驗區管委會主要職責包括“承擔有關社會管理和公共服務職能”。也就是說，本應由相應工作部門承擔的有關管理職能均由管委會承擔，相應的監督下一級工作部門的職能也由管委會承擔。由管委會來復議平潭縣相關部門的行為，符合復議管轄的原則。
在平潭試點行政復議委員會的設想
從上述分析來看，平潭綜合實驗區管委會及其工作部門都承擔著行政復議職能。事實上，以目前管委會及其工作部門的力量是難以承擔的。為了避免復雜的復議管轄產生的問題，提高行政復議化解行政爭議的效能，建議在平潭綜合實驗區開展行政復議委員會試點工作。
（一）行政復議委員會試點情況
我國的行政復議體制機制中存在的問題已經成為行政復議制度發揮作用的瓶頸。從體制上看，實行“上一級”管轄和選擇復議制度，雖然有助于方便當事人申請復議，但是，卻經常發生管轄權爭議，誰都有權管實際上誰都不管。而且，幾乎每個行政機關都具有行政復議權，但每個機關從事行政復議工作的人員都很少，以致于行政復議機關“林立”，工作力量分散、無力。從機制上看，行政復議審理主要以行政機關內部審查為主，缺乏公眾參與，影響制度的公信力。為了解決這些問題，根據黨中央、國務院的要求，國務院法制辦公室從2008年8月起開展行政復議委員會試點工作。截至2011年11月底，全國19個省、自治區、直轄市的108個單位開展了行政復議委員會試點④。從各地情況看，行政復議委員會試點工作有三種模式：一是全部集中模式。將原來分散于政府各部門的行政復議權，全部集中到政府設立的行政復議委員會統一行使，形成了一級政府只設立一個綜合性行政復議機構，原來由政府及政府各部門受理、審理和分別作出決定的行政復議申請，統一由行政復議委員會辦理。比如，福建省廈門市就采用這種模式。二是部分集中模式。將部分政府部門的行政復議權集中到行政復議委員會行使；被集中的行政復議權也只是行政復議的受理權、審理權，不包括決定權。行政復議委員會審理案件，名義上的決定權保留在政府部門。三是合議委員會模式。在保持現行行政復議體制不變的前提下，吸收外部人士組成行政復議委員會，對重大疑難案件進行集體研究，以表決方式提出案件處理建議意見，供行政復議機關在裁決時參考④。通過三年多的試點，行政復議委員會制度不僅進一步彰顯了行政復議在化解行政糾紛、維護行政相對人權益、促進社會和諧穩定方面的作用，而且也提升了復議決定的執行力和公信力。
（二）在平潭綜合實驗區開展行政復議委員會試點工作的優勢
行政復議委員會試點工作是一項體制創新。在平潭綜合實驗區開展這項試點工作將有利于提高行政復議效率、化解發展中的行政爭議、為實現“五個共同”的愿景提供保障。一是行政管理體制改革的重要內容。平潭綜合實驗區的建立，目的之一就在于為行政管理體制創新先行先試，“建立起機構精簡、職能綜合、結構扁平、運作高效的管理體制和運作機制”。行政復議制度作為行政管理體制的重要組成部分，進行創新和改革符合設立平潭綜合實驗區的初衷。二是提高化解行政爭議的效率。根據上文的分析，在平潭綜合實驗區管委會的架構下，行政復議管轄問題顯得比較復雜。不僅管委會有行政復議職責，管委會的各工作部門也有這種職責。在平潭綜合實驗區初創階段，人力、精力顯然不足以應對這些職責。但是，行政爭議又是隨時發生的，矛盾糾紛又會伴隨著發展。不采取有效辦法化解這些矛盾糾紛，只會影響發展，影響穩定。通過建立行政復議委員會，集中行政復議審理權，改變行政復議力量分散的形勢，集中力量化解行政爭議，有利于促進社會的和諧穩定。三是實現“五個共同”的具體內容。平潭綜合實驗區的一個定位是：探索兩岸同胞“共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益”的機制，逐步把平潭建設成為兩岸人民交流合作、先行先試、科學發展的共同家園[1]。通過行政復議委員會試點，邀請臺灣地區法律界人士作為行政復議委員會委員參與案件審理，實際上是體現“共同管理”的理念。尤其是在臺灣地區，與大陸行政復議制度非常類似的是“訴愿”制度。訴愿制度就由一級“政府”成立一個訴愿委員會，處理不服部門、下級政府行政決定的訴愿申請。兩相比較，行政復議委員會與訴愿委員會無論是功能上，還是構成上，都非常類似。在平潭綜合實驗區進行行政復議委員會試點，無疑可以為兩岸人士交流提供“交集”。
（三）具體設想
1.集中行政復議權。把平潭綜合實驗區管委會各工作部門的復議職能收歸管委會集中行使。同時改變“選擇復議”管轄的做法，統一由平潭綜合實驗區管委會辦理各工作部門行政行為引發的復議案件。2.成立行政復議委員會。平潭綜合實驗區管委會、平潭縣政府分別成立行政復議委員會，邀請省內、臺灣地區符合條件的法律界人士參與行政復議委員會。當然，從長遠來看，還需要將平潭綜合實驗區管委會與平潭縣政府進行歸并，減少行政層級。3.創新辦案機制。建立聽證審查制度，擴大復議案件審理的透明度；通過制度化手段保障調解、和解結案方式，拓展案件審理參與度；建立行政復議委員會辦案規則，提高辦案效率。
