海洋行政監管機制問題及策略

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本文作者：浙江省編委辦課題組

海洋行政管理機構設置不夠完善，部門協調統籌難度較大。目前，省海洋與漁業局作為海洋綜合管理部門，為省政府直屬機構，而省交通運輸廳、省水利廳、省國土資源廳、省環境保護廳、省科技廳等部門均為省政府組成部門，省海洋與漁業局尚不能承擔起海洋開發的統籌協調職責。

省海洋經濟工作領導小組辦公室設在省發改委，具體工作由其內設機構省海經辦承擔，由于沒有相應的實體機構提供支持，影響統籌協調作用的充分發揮。同時，我省將海洋管理與漁業管理職責進行整合，設置海洋與漁業局，在一定程度上更加有利于突出海洋綜合管理。但國家在機構設置上，將海洋作為國土的特殊部分，設置了國家海洋局，作為國土資源部管理的副部級機構；漁業作為水產業，在農業部內設國家漁業局。由于機構設置上下不銜接，難以形成一個支持海洋經濟發展的強有力的組織系統。

海域管理范圍及各級政府事權劃分不夠清晰，造成不同層級政府海洋管理職責落實不到位或多重管理。根據《海域使用管理法》規定，國務院代表國家行使海域所有權。國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監督管理。沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據授權，負責本行政區毗鄰海域使用的監督管理。但由于我國在海上沒有進行行政區劃劃分，除海南省外，沿海省（市、區）行政區劃是海岸線向內一側的陸地，向海一側的界線沒有劃定。近年來，隨著沿海經濟的快速發展，各地在灘涂、海域、海島等方面的開發建設需求以及由此產生的權益糾紛日益增多。同時，海洋經濟發展需要充分激發社會各方面開發投資的積極性，促進海陸經濟聯動，但目前大量的海洋管理權限都集中在中央政府，企業等市場主體涉海開發投資活動面對中央政府部門與地方政府海陸分割管理的問題，在一定程度上制約了沿海地區推進經濟陸海聯動發展。

海上執法機構設置過多，各執法機構職權單一，難以適應海洋管理發展要求。當前，我國的海洋執法，縱向上分為國家、省、設區市、縣四級，除《漁業法》外，相關法律法規對各級海洋執法機構的執法范圍和執法事項沒有明確界定，造成各級政府海上執法機構重復執法或執法缺位等問題；橫向上，海洋執法職能分散在海洋與漁業、海事、邊防、海關等諸多部門，各部門海洋執法自成體系，存在多頭管理、形不成合力、執法效率不高等問題，面臨同一執法對象違法行為需要不同執法主體執法的困境。比如，按常規漁船從事漁業生產，但同樣可以用于偷渡或走私，若漁業執法隊伍碰上此類問題，由于沒有海上治安管理權，就不能及時有效的處理。同時，由于海洋執法力量分散，政府投入用于改善海上執法裝備的有限資金被分散到各個執法系統，難以集中財力持續改善海上執法技術裝備。同時，海上活動主要載體船舶更趨多樣化，現行的按漁船和運輸船分別登記管理的模式，不能適應新要求，在管理上留下空白。比如，未登記的船舶或新興發展起來的休閑海釣船只、海上工程船由于沒有明確相應的管理部門，發生問題責任追究難以落實。另外，由于船舶分不同部門管理，海上定位等信息技術在船舶管理中不能得到更有效地運用。

沿海市縣行政管理力量配備不足，造成政府海洋管理職責履行難以到位。我省各級黨政機關的行政編制是中央編辦于1994年根據人口、地域面積、生產總值和財政收入等指標測算核定的，2001年機構改革又作了較大幅度的精簡。由于當時我省經濟發展水平不在全國前列，基數相對偏少。沿海22個縣（市）中，慈溪市、余姚市為二類市，瑞安市、溫嶺市、海寧市、樂清市、臨海市、上虞市、平湖市、奉化市為三類市，紹興縣、蒼南縣、永嘉縣、平陽縣、寧海縣、象山縣為一類縣，海鹽、玉環、三門為二類縣，岱山為三類縣，洞頭縣、嵊泗縣為四類縣。近20年來，我省經濟社會快速發展，政府管理任務不斷加重，特別是22個沿海縣（市）由于區位優勢，經濟社會快速發展，已有14個進入全國百強縣，政府的市場監管、社會管理和公共服務任務更加繁重。同時，由于海島地區交通不便，同樣的社會管理事項需要配備更多的行政管理力量。因此，沿海地區行政管理力量與經濟社會發展實際要求不相適應的問題日益突出。

海洋公共服務總體上比較薄弱，海洋生態環境保護和災害管理面臨很大壓力。海洋管理需要把特定海域內的資源、海況以及人類活動加以統籌考慮，其管理的有效性很大程度上需要借助數據庫，包括一些空間數據和信息數據，如潮汐圖、氣候、海水溫度、生物和非生物資源、立法、保護區、國際公約等，我省對這些信息的收集、處理明顯不足，難以適應政府海洋管理科學決策的需要。海洋基礎科研機構設置分散，我省現有涉海院校19家，涉海科研院所13家，國家級海洋研發中心4家，國家科技興海示范基地7家，省海洋科技園區4家，海洋科技創新平臺l5家，與高校院所、企業共建的海洋科技創新載體52家，省級海洋高新技術企業48家，涉海科技企業3900余家，從事海洋科技研究人員1.32萬人。由于海洋科研機構分散設置，有關海洋數據信息又沒有建立統一的數據標準和不同機構之間信息共享機制，造成海洋信息共享利用不充分，海洋科技優勢沒有得到很好地發揮。海洋環境監測和海洋防災減災體系不夠健全，我省海洋環境與災害應急等機構設置和人員力量配備總體上還比較弱，尤其是隨著我省海洋經濟發展，開發利用與生態環境惡化的矛盾、資源短缺與大量需求的矛盾、海上活動增多與安全管理及事故災害應急能力不足等矛盾日益突出，各級政府在這方面的管理和服務能力需要進一步提高。

體制機制作為頂層設計，既要符合經濟社會發展需要，又要具有前瞻性，為未來的發展提供空間。根據國務院批準的《浙江海洋經濟發展示范區規劃》，浙江海洋經濟發展示范區的戰略定位是建設“一個中心、四個示范區”。“一個中心”是指建設我國大宗商品國際物流中心；“四個示范區”是指建設我國海洋海島開放改革示范區、現代海洋產業發展示范區、海陸協調發展示范區、海洋生態文明和清潔能源示范區。探索建立與發展海洋經濟相適應的行政管理體制，要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，圍繞我省深入實施“創業富民、創新強省”總戰略和建設浙江海洋經濟發展示范區的戰略定位，以加快轉變海洋經濟發展方式為主線，以提高海洋開發、控制、綜合管理能力為目標，進一步理順各級政府海洋管理權責關系，整合各部門海洋管理職能，完善政府管理服務和市場運作體系，努力構建統籌有力、權責明晰、結構合理、靈活高效的海洋行政管理體制。具體應采取以下對策：

強化各級政府的海洋經濟管理職責。根據《浙江海洋經濟發展示范區規劃》的戰略定位，按照“權責統一、事財匹配”的原則，進一步加強各級政府及其各部門的海洋經濟管理職責，強化各級政府推進海洋經濟發展的價值取向，著力構建省市縣政府權責清晰、協調有序、共同應對的海洋經濟管理體系。一是加強省政府海洋開發宏觀調控能力。從海洋航運、海洋漁業、海洋資源、沿海產業帶、海洋環境的整體利益出發，通過方針、政策、法規、規劃的制定和實施，以及組織協調、綜合平衡有關產業部門和沿海市縣在開發利用海洋中的關系，達到合理開發海洋資源，保護海洋環境，促進海洋經濟持續、快速、協調發展的目的。二是強化市縣政府海洋經濟發展具體管理職責。按照地方能管的盡量下放，地方管不了、管不好的由上一級管理的原則，將領海、內水及潮間帶等離海岸較近而且開發利用較密集的海域授權市縣政府管理，同時強化其圍填海管理、海洋生態環境保護、防災減災體系建設和漁業安全管理職責。三是推進各級政府在海洋管理開發中的合作。充分借助中央有關部門（單位）海洋管理開發的人才、科技和資源優勢，擴大海洋合作交流，促進海洋管理信息和科技平臺的共享，全面推進我省海洋資源開發。四是創新海洋開發投入機制，健全海洋開放平臺，鼓勵民營經濟積極參與海洋開發；加大財稅扶持力度，增強金融服務扶持，保證資本進出海洋經濟領域暢通有序，海洋投資權益依法受到保護。

優化海洋管理機構設置。我省海洋管理機構設置，既要與國家有關機構設置相銜接，探索職能有機統一的大部門體制，又要適應浙江海洋經濟發展示范區建設需要，體現浙江特色。一要加強海洋綜合管理機構。將省海洋與漁業局更名為省海洋與漁業廳，列為省政府組成部門，并強化相關職責，提升其海洋綜合管理能力。二要適應構建“三位一體”港航物流服務體系要求，進一步加強交通運輸港口管理機構建設，探索推進交通系統大部門制改革。加強寧波—舟山港管委會工作力量，統籌推進寧波—舟山港一體化建設。三要加強環保、科技部門有關海洋環境和海洋科技機構建設，建立專業的海洋環境和海洋技術管理團隊，促進海洋綜合管理部門與環保、科技部門在海洋環境保護、海洋科技開發方面的協作，推進海洋環境資源一體化開發利用。

建立健全海洋經濟綜合協調機構。我國海洋經濟發展試點工作啟動后，江蘇、山東、廣東及我省在健全海洋經濟綜合協調機制方面進行了積極的探索。江蘇省成立沿海地區發展領導小組，省委、省政府主要領導分別擔任第一組長和組長，并設立省沿海地區發展辦公室，為省政府派出機構，主要負責江蘇沿海地區發展的規劃管理、政策研究、統籌協調和重大項目推進等工作；山東省成立山東半島藍色經濟區建設領導小組，其辦公室設在省發改委；廣東省成立省海洋綜合開發規劃編制工作領導小組，具體工作由省發改委統籌協調，省海洋漁業局牽頭組織實施。我省成立了由省長任組長的省海洋經濟工作領導小組，其辦公室設在省發改委。但從長遠看，由于海洋經濟發展很大程度上依賴海洋資源開發，與海洋行政管理具有密切聯系，有很強的專業性，需要科學技術支撐和專業化的行政管理保障。隨著我省海洋經濟的深入發展，市場機制進一步健全，政府對海洋經濟和海洋兩方面的管理職責將會更加融合。因此，需要考慮進一步加強省海洋經濟綜合協調機構設置，探索建立海洋經濟發展綜合管理和部門行業管理有機結合的矩陣制組織結構，強化省政府對發展海洋經濟的統籌推進和協調能力。

深化海上綜合執法體制改革。隨著全球范圍內對海洋資源、環境與安全的廣泛關注以及在島嶼爭端、油氣開發以及海域劃界等方面問題的不斷出現，維護我國海洋權益的任務更加繁重，從長遠看，借鑒日美韓等國的做法，建立一支強有力的綜合海上執法隊伍是大勢所趨。但是，當前我國仍實行分散的海洋執法體制，省公安邊防總隊海警支隊為武警部隊，浙江海事局為交通運輸部設在浙江的垂直管理機構，中國海監東海總隊和東海區漁政局為國家有關部門設在地方的區域性機構。在現行的體制下，這些機構都還不能整合到我省海上綜合執法機構之中。另外，根據國家對海域的管理，地方政府主要負責本行政區域毗鄰海域的執法管理。鑒于上述情況，我省目前全面推進海洋綜合執法的條件與時機還不夠成熟，但可以創造條件，在地方層面深化海洋綜合執法改革。一是將省海洋與漁業局下屬省海洋與漁業執法總隊、省漁業船舶檢驗局、省漁業船舶安全救助信息中心等機構，整合重組為新的省海洋與漁業執法總隊。同時，推進海洋執法后勤保障制度改革，對執法船隊的船員采取政府購買服務方式，人員實行聘用合同管理。二是參照廣東實行“統一領導、分級管理”體制的做法，對沿海市、縣（市、區）海洋與漁業執法機構主要領導實行雙重管理，對執法人員實行備案審核。三是通過聯席會議制度，推進省海洋與漁業執法總隊與省公安邊防總隊海警支隊、浙江海事、中國海監東海總隊、東海區漁政局等機構的聯合執法工作。同時，加大信息技術應用，加強各海上執法機構信息溝通，形成較為完善的聯合執法和應急救援機制。四是按照綜合行政執法改革精神，爭取中央編辦將我省列為全國綜合行政執法試點省份，探索將市縣海洋與漁業執法以及環保、國土、建設、交通、水利、林業等部門有關海洋行政執法職責劃入綜合行政執法部門，推進海陸一體化管理。

創新沿海重點區域開發管理體制。目前，我省沿海7個設區市和22個縣（市）已經建立國家級和省級經濟技術開發區（高新技術開發區）49個。開發區的建立充分激發了各級各方面推進沿海開發的動力。但由于開發區設置過多，且各個開發區單獨設置管理機構，均為當地政府派出機構，機構規格相當，沒有相互隸屬關系，基本處于各自為政局面，尤其是在臨港產業、港口開發等方面存在過度競爭、重復開發，資源不能整合利用，難形成合理分工、有效合作的沿海產業體系。隨著浙江海洋經濟示范區建設全面展開，各種產業爭岸段、爭資源的現象將日益突出。客觀上要求沿海及海島的開發必須做到統籌規劃、綜合利用、合理開發，以獲得生產力的最優配置，獲取最大的社會效益、經濟效益和環境效益。一是以各沿海產業集聚區為大平臺推進各類開發區整合。認真落實省“十二五”規劃提出的“依托沿海七市，建設九大產業集聚區，使之成為我省海洋經濟發展方式轉變和城市新區培育的主要載體”決策部署，在管理體制和機構設置上，按照統一、協調、精簡、高效的原則和理順管理體制、提高行政效能的要求，整合產業集聚區內的各開發區管理機構，實行“一套班子，多塊牌子”，強化統一管理；同時，積極創造條件，著力推進功能類似、規模較小、區域鄰近的沿海開發區整合。產業集聚區和開發區管委會的機構按照大部門制改革要求綜合設置。二是推進開發區功能轉型。經過十幾年的發展，一些開發區已經由原來單純的制造加工生產區轉向工業、生活和商貿結合的綜合區，從單純的經濟功能轉向城市功能。因此，可以考慮通過行政區劃的整合調整，將這些開發區轉換或并入行政區，保留高效靈活的運作方式，使其目前實際上已經存在的社會管理職能合法化,協調與城市發展的關系,同時，也有利于提高現有機構編制資源配置效率，較好地解決各地沿海開發建設任務不斷增加與機構編制資源總量控制的矛盾。三是加強政府沿海開發建設管理職責，由省海經辦統籌協調商務、科技、國土、建設、水利等部門對沿海各類開發區建設的管理。四是制訂我省海岸帶管理地方性法規。沿海開發管理涉及多個部門，需要通過法規形式科學界定各部門職責，完善行政運行機制，以加強涉海利益協調，統籌海洋開發、利用、保護工作，統籌陸海產業布局、基礎設施建設和環境治理保護。

完善海洋公共服務體系。一要加強海洋科技支撐體系建設。在充分發揮省內涉海院校和科研院所作用，推進現有海洋技術創新平臺建設的同時，進一步加強與重點科研院校的合作，加快組建各類海洋科技創新戰略聯盟，加強重點實驗室和技術中心建設，拓展海洋科技創新平臺服務功能。二要加快省市縣三級海洋觀測預報機構建設。整合近海及近岸海洋監測觀測站，增加監測觀測密度和深度，建成海洋信息實時采集、傳輸、處理及可視化立體網絡。加大防災減災基礎設施建設力度，加快預警預報及應急救助體系建設，為海洋經濟發展提供安全保障。三是構建海洋信息共享平臺。建立統一的海洋信息數據標準，形成涉海公共機構及時提供海洋信息的責任機制，實現跨地區跨部門海洋信息資源的互聯互通和集成應用，減少重復建設，提高海洋信息利用效率。四要培育發展社會中介組織。放寬中介機構市場準入，根據產業特色、行業優勢和社會發展要求，培育和發展一批海洋戰略規劃、勘測設計、海域評估等中介機構，并根據法律法規規定，逐步將政府部門承擔的行業標準制定、行業信息披露、資質認定、檢驗檢測等事項委托或移交行業組織和中介機構承擔，充分發揮中介機構為涉海企業提供科研創新服務的作用。

創新行政管理方式，優化行政編制資源配置。一是要按照“控制總量、盤活存量、優化結構、有增有減”的總體要求，創新機構編制管理方式，積極探索行之有效的管理辦法和手段，努力尋找從嚴控制與滿足事業發展需要的最佳平衡點，用活用好現有行政編制資源，最大限度地發揮好現有行政編制的使用效益。二是堅持依法行政，提高行政效能。大力推進政務公開，加快建設“電子政府”，充分利用現有資源，把政府門戶網站建設與政務公開、行政審批有機結合起來，打造統一的電子政務平臺。加強績效管理，推行以結果為導向的行政成本分析、質量管理、績效評估、戰略規劃管理和目標管理等，加強對政府各部門履行職能情況的全程監督，逐步建立科學合理政府績效管理制度。三是加強公務員隊伍建設，認真貫徹實施《公務員法》，加強對公務員的規范管理，完善公務員的錄用、考核、培訓、晉升、工資等各項管理制度，提高公務員隊伍的整體素質，確保各級政府及其公務員全面有效地履行職責。