財政管理論文：外國地方財政機制再思索

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本文作者：甘行瓊1湯鳳林1，2作者單位：1中南財經政法大學2重慶工商大學

美國州與聯邦之間是嚴格的聯邦制，聯邦與州之間、聯邦與地方政府之間不存在縱向的權力關系，各州都擁有自己的憲法、預算和稅收制度，各州擁有充分的自治權力，處理本州的事務。州與地方之間才是單一制。州與地方之間的關系由各州來界定，地方政府處理自身事務的權力也由州來界定。每個層級的政府單位都有自己的立法和執法機構，各級政府在某些政策領域的管制權力可能存在交叉或沖突，各政府層級之間可能彼此告狀到法院。因此，嚴格意義上，就中美兩國的財政體制而言，中層政府與中央政府之間的關系不具備可比性。只有在中層政府與中層以下的地方政府之間的財政關系才具備一定的可比性。在美國，縣市之間彼此并立，共同隸屬于州政府；鄉鎮也直接隸屬于州政府，與縣市之間不存在權力上的隸屬關系。可見，美國的州與地方政府之間并非嚴格的單一制，而是一種地方自治程度較高的單一制。中國實行“省管縣”財政體制改革后，縣與市之間也是并立的關系，共同隸屬于省政府。而中國的鄉鎮則隸屬于所在的縣市。其實，在美國地方政治行政體制發展演變的漫長歷史過程中，州的集權與地方自治兩種趨勢一直并存著。美國地方政府的收入來源中，政府間的轉移收入占比高本身就反映了地方對上級政府的依賴以及上級政府的集權程度（見圖1）。中國地方財政體制演變的歷史本身也可以看成是上級政府的集權與地方分權兩種力量相互較量的歷史。雖然從理論上講，嚴格的單一制意味著地方政府的自主權必然有限，但在長期的實踐中，中國地方政府以變通的方式對于自主權的追求，本身就反映了地方自治的訴求。地方分權極大地促進了中國經濟高速增長的事實，從實踐上證明了地方自治的效率優勢。因此，正確處理各級政府之間的財政關系無非是在不同領域進行集權與分權的動態的修正權衡。

一國地方政治行政體制必然影響其地方財政體制。從理論上講，地方財政體制不僅應該反映地方各級政府單位之間的權力劃分關系，更重要的是應該反映地方政府與地方居民之間的關系。地方財政體制建設的出發點和服務對象應該是地方居民。因此，涉及到地方財政體制的各項制度建設都應該以地方居民的偏好和意志為軸心。從中美兩國地方政府單位的組建程序上看，美國地方政府單位（市、鄉、特區）的組建是按照由下到上，由居民自愿申請、經議會批準（公民投票表決）并按民主程序來設立的；中國所有的地方政府都是由上到下根據行政隸屬原則設置的，是嚴格的單一制。從地方居民在地方政府單位組建過程中的角色來看，美國地方居民在地方政府單位的創設過程中的主動性突出，由此可以進一步看到地方居民投票在地方政府預算過程中的監督作用；而中國地方居民在地方政府單位組建的過程中完全是被動的；由此可推測出中國地方居民在地方政府預算過程中的被動角色及其監督政府的作用之一般。地方政府單位的組建程序決定了美國地方政府單位必須對地方居民直接負責，而中國地方政府單位必須對上級政府直接負責，其權力職責不受地方居民的直接約束。顯然，完善中國地方財政體制的關鍵環節應該是強化地方居民與地方政府之間的關系紐帶，加強地方居民對地方政府的權力約束。

從佐治亞州地方政府的事權責任配置來看，佐治亞州通過州憲法和法律以列舉的方式明確規定了各地方政府單位的事權和支出責任。各地方政府單位不得超越州憲法的授權進行有關活動。實踐中，佐治亞州支出責任在州與地方政府之間的具體配置不僅僅是出于經濟學考量，相反是政治因素、歷史因素、技術因素和經濟因素綜合作用的結果。在經濟學上，某項支出的外溢效應的大小應該成為各級政府間支出配置的主要依據。實踐中，如果某些支出責任的配置超出了一般配置原則的情況，就要求立即進行變革。如果來自居民的反應能夠充分證明地方政府所支持的某項服務遠遠超過了該地方政府的邊界的話，那么該地方政府就應該減少此類服務。有效的政策變革應該是將此類服務責任更多地轉移給上層政府。當然，這樣的結論和判斷應該是基于對該類服務及其居民的細致深入的調查研究。反思中國地方政府之間的支出責任的配置同樣應該遵循這樣的思路。

美國各州享有包括稅收立法權在內的充分稅收自主權。州以下地方政府的稅收權限由州憲法和州法律所賦予。在聯邦及州憲法規定的范圍內，地方可以制定本地的具體法規、行使稅收管理權。各州給予地方政府相當自主權的同時，對于地方政府可以課征的稅種及其稅率都作了明確具體的規定，有些州甚至對于某些地方稅種稅款的用途也作了具體規定。各地方政府可以在州規定的稅率幅度內根據自身組織財政收入的需要自行決定稅率。在稅基方面，地方政府也有意識地與州之間進行協調。這種協調的目的是為了減輕私人部門的稅收負擔。另一方面，美國地方政府雖然擁有較大的財政自主權，但并非不受限制。州憲法以列舉的方式明確規定了地方政府不得超越州憲法的授權課稅。州常常會對地方的財政收入進行管理，實行稅率和稅額限制，各州管理的具體形式各異。有的州對地方收入實行“逆向”管理，規定地方財政收入必須保持在一定水平上；否則，將減少州對該地用于諸如道路建設等項目的補貼，其意圖在于鼓勵地方努力征稅，減輕地方對州轉移支付的依賴。總體上，美國三級政府之間堅持稅源同享、分率課征、以稅基范圍和稅率幅度的具體差異進行稅收協調的原則。因此，地方政府與州政府的稅源基本相同，兩級政府的稅收體系大致相似，包括銷售及總收益稅、財產稅、個人所得稅、公司所得稅、機動車輛許可證稅以及其他稅收。州與地方政府之間進行稅收協調的結果，形成了不同層級政府之間來自這些稅種的具體收入份額不同：州以銷售稅為主、地方以財產稅為主要稅收來源的格局。中國在嚴格的單一制架構內構思地方財政體制和地方稅體系時，可以借鑒美國州與州以下地方財政體制的模式。中央對于地方政府賦予充分的財政自主權，包括稅收自主權和債務發行權，同時對其財政自主權給予一定的限制，包括收入限制（如稅基、稅率、稅額限制）、支出限制和債務限制（如債務總額及用途限制）。這樣既可以保證地方自治的落實，又可以保證中央宏觀調控意圖的實現。

從美國地方政府的收入來源構成看，2008年的地方政府總收入構成中，收費收入占有很大比重。這是美國市場經濟發達的產物。理論上收費類似于政府服務價格，因而，相對于政府課稅而言，美國居民比較認同政府收費。在成熟的市場經濟背景下，美國居民更相信市場，相信私人部門，而對于政府征稅習慣于質疑其依據和用途的合理性與合法性。自從20世紀80年代中葉以后，當地方政府減少了對上級政府轉移和財產稅的依賴以后，各州地方政府的收入結構中，收費比重呈上升趨勢（見圖2）。因此，長遠看來，中國的稅費改革應該明確一個基本的理念，即應該設計一套有利于培養公民市場意識、規范政府職能、促進市場成熟的稅費體系。合理的收費必須保留，強制性不是以稅代費的充分理由。