環境NGO研究論文：國內環境NGO困境及策略
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本文作者：王德新作者單位：山東師范大學
自1978年以來，隨著改革開放的推進我國環境NGO的社會主體地位得到了承認，并獲得了一定的發展。但是，我國法律制度的不健全仍然是當前制約環境NGO進一步發展的重要原因，這突出地體現在以下幾個方面。
（一）環境NGO的成立實行“審批制”，準入門檻過高
目前，我國規范NGO設立的法規主要有三部：一是1998年10月生效的國務院《社會團體登記管理條例》；二是同月生效的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》；三是2004年6月生效的《基金會管理條例》。對于環境NGO而言，既可以依法登記為會員制的“社會團體”，也可以登記為“民辦非企業單位”和“基金會”。它們都不以營利為目的，只存在一些細微的差異。雖然我國已建立起一套登記制度，但實踐中環境NGO獲得登記的還占不到總數的一半。據統計，在民政部門登記的環境NGO只占總數的38.9%，在工商機關登記的占4.4%，另約有56.7%的處于沒有登記的狀態。［1］環境NGO的登記率偏低，原因就在于我國的登記制度不合理。首先，我國實行混亂的雙重審批制。在NGO的設立方面，兩部法規都實行“業務主管部門審查”和“登記主管部門審查”相結合的雙重審批制。從某種意義上說，審批登記制阻礙了環境NGO的登記。一方面，不少地方的政府主管部門仍然保留著計劃經濟時代的思維模式，對NGO抱有高度的不信任感和懷疑眼光。主管部門在審批設立NGO的申請時，如何降低政治風險和規避責任往往是首要的考量因素，而NGO的發展被置于次要的目標上。另一方面，條例雖然對登記機關的工作流程有詳細規定，但對于業務主管部門的審批義務的規定缺乏可操作性。業務主管部門由于肩負對所屬NGO的活動的日常監管職責，但又不能從中受益，故在當前強調“維穩”的大環境下很容易使其滋生“多一事不如少一事”的心態，對設立環境NGO的申請經常采取“推脫”的態度。這兩方面的原因的綜合作用使得實踐中設立環境NGO的申請很難獲得批準，申請者不得不轉而求助工商登記，甚至冒險不登記。其次，我國設置了苛刻的成立條件。國務院《社會團體登記管理條例》第10條設置了苛刻的社團成立條件。比如，在會員數量方面，要求至少有50人以上的個人會員或者30人以上的單位會員，個人會員、單位會員組成的會員總數不得少于50個。在物質條件方面，要求有合法的經費來源，其中全國性社團要有10萬元以上的活動資金，地方性的社團要有3萬元以上的活動資金。《基金會管理條例》雖然沒有會員數的要求，但對原始基金額度的要求高得驚人。根據條例第8條的要求，全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣，且原始基金必須為到賬貨幣資金。相比而言，NGO的成立條件比公司法規定的公司成立條件還要苛刻很多。對于從事公益活動的環境志愿者來說，在NGO成立之初就要求達到上述會員和資金條件，顯然存在困難。苛刻的成立條件，降低了環境NGO的登記率。再次，我國實行嚴格的年檢制度。無論是社會團體還是民辦非企業單位，都應當于每年3月31日前向業務主管單位報送上一年度的工作報告，經業務主管單位初審同意后，于5月31日前報送登記管理機關，接受年度檢查。年檢主要審查遵紀守法、章程變動的等情況，本無可厚非。但在實踐中，某些地方政府出于政治因素的考量，在審批上體現了從嚴的精神。比如，“不聽話”的不批，從事了“干擾地方經濟發展”活動的不批，有疑問的不批等。年檢審批機關的隨意性，導致環境NGO獲得合法身份的門檻太高，于是越來越多的NGO轉而采取工商注冊的形式；另有一些NGO尋求中國特色的變通方式如通過部門掛靠、媒體報道、領導出席、名人掛帥等方式，以使自身的存在獲得合法性；還有一些NGO干脆游離于法律之外，我行我素地從事環保活動。
（二）實行“限制競爭、抑制發展”的政策，制約了環境NGO的規模效應
我國對NGO卻采取了一種“限制競爭、抑制發展”的政策，其表現就是法律規定的限制分支和非競爭性原則。例如，《社會團體登記管理條例》第13條規定：“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的”，登記管理機關不予批準登記。第19條規定：社會團體經審查批準，可以設立分支機構、代表機構；社會團體的分支機構、代表機構是社會團體的組成部分，不具有法人資格；社會團體不得設立地域性的分支機構。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第13條更進一步規定：“民辦非企業單位不得設立分支機構。”從某種意義上說，我國“限制競爭、抑制發展”的政策有利于避免NGO之間的無序競爭，也保障了政府對NGO管控的有效性。但是，這一政策的消極影響也是顯而易見的。因為，限制競爭會導致個別NGO的壟斷，這反而會危及環保公共利益；抑制規模在實現政府管控有效性的同時，卻犧牲了NGO從事環保活動范圍的擴大和活動能力的增強。從國外的經驗來看，環境NGO是在相互競爭中成長和壯大的，而且其能力往往與其規模呈正相關關系。例如，美國環境保護基金協會（EDF）成立于1967年，最初只有10名會員；由于其工作卓有成效，現在已經發展成擁有30萬會員的龐大組織，其150名全職人員中有一半是科學家、律師、經濟學家等專業人員。再如，世界自然基金會（WWF）1961年成立時只有幾個創始會員，發展至今已經形成一個由27個國家級會員、21個項目辦公室及5個附屬會員組織組成的全球性網絡，是在全球享有盛譽的、最大的非政府環境NGO。截止2009年，該組織共資助中國開展了100多個重大項目，投入總額超過3億元人民幣。［3］很難想象，如果不是其龐大的規模和卓有成效的工作，會產生這么大的積極作用。
（三）財政資助少，稅收優惠制度不健全，危及了環境NGO的生存和發展能力
環境NGO不以營利為目的，因此，要維持自身生存和活動能力就需要外界的資金資助。資金來源大體有三個途徑：一是政府的資助，二是社會各界的捐贈，三是會員的會費和投入。統計顯示，我國74%的環境NGO沒有固定的資金來源。在擁有固定資金來源的NGO中，政府發起成立的環境NGO占到了42.1%，高校環保社團占到了36.8%，草根環境NGO僅僅占10.6%。就草根環境NGO的資金來源看，59.6%的資金為會員捐贈，48.8%為企業捐贈，64.6%為私人捐贈。而在美國，在NGO資金來源中社會各界的捐贈占20%，會員投入占49%，有31%的資金來自政府基金或政府合同，其中聯邦政府是美國NGO最大的資助者之一。［4］與其他國家相比，我國政府對環境NGO的資金資助簡直少得可憐。除了政府財政投入較少外，我國NGO整體上獲得社會資助的規模偏少。統計顯示，中國的NGO總支出只占GDP的0.73%，既低于發達國家7%的水平，也低于4.6%的世界平均水平。［2］究其原因，與我國NGO稅收優惠制度的不健全不無關系。這突出地表現為三個方面：（1）我國尚未出臺系統的NGO稅收優惠法，相關規定散見于各有關稅法中，立法不夠系統、明確和具體。（2）NGO的特殊稅法主體地位沒有得到突出，在財產稅、商品稅方面缺乏專門的優惠措施。（3）對捐贈人的稅收減免制度不合理。例如，我國《公益事業捐贈法》規定，企業的捐贈財產可以從應稅所得額中抵扣，但是作了如下限定：一方面，內資企業抵扣所得稅時要求必須是間接捐贈，直接向NGO捐贈的財產不能免稅；另一方面，實行抵扣最高額度限制，即不管企業捐贈多少均只能免應納稅款的3%。這種立法現狀，大大降低了企業向環境NGO捐贈的熱情，也是導致不少NGO死亡的重要原因。
（四）環境NGO從事環保活動的方式，受到了配套法律制度不完善的制約
國外成熟的環境NGO從事環境保護活動的方式往往是多元的，常見的有四種：一是影響政府決策，即反映公眾環保呼聲，從事環境研究和調查，對政府制定環保法規和出臺環境政策施加影響。二是介入企業生產，即與企業合作開展環境科研活動，促進企業推行環境友好型的生產方式。三是從事環保實踐，如推動和踐行綠化造林，保護和提升環境質量，提起環境公益訴訟等。四是環保宣傳教育，如通過電視、報紙等傳播媒介和舉辦演講會等方式進行環保知識的傳播，推動公民養成健康的生活方式。就我國目前而言，環境NGO雖然在四個方面都有所嘗試，但配套法律制度的不完善使其從事環保活動往往力不從心。例如，賦予環境NGO提起環境公益訴訟的原告資格，在世界各國幾乎是通例；但我國1991年《民事訴訟法》第108條規定，原告必須是“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”。當一起環境公害事件發生后，環境NGO自身的財產利益不必然受到直接損害，它往往不是“直接利害關系人”。立法設定的“直接利害關系”的原告資格條件，顯然成了環境NGO提起公益訴訟的直接障礙。在實踐中，我國最大的環境NGO即中華環保聯合會以公益訴訟人的身份，于2009年7月6日向江蘇省無錫市中級人民法院起訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環境污染侵權，法院受理該案后以調解的方式結案。［5］此案成為我國環境NGO提起公益訴訟“破冰”第一案，但此前和此后鮮有NGO起訴成功的，法院經常以原告不適格為由拒絕受理。配套法律制度的不完善給環境NGO從事環保活動造成的消極影響，由此可窺一斑。
推動環境NGO繁榮發展的法律對策分析
（一）轉變“政府管制NGO”的陳舊觀念
任何法律制度的改進，都是從觀念的轉變和革新為先導的。完善我國環境NGO相關法律制度，應當從轉變傳統的“全能政府”觀念和“管制型”社會治理模式開始。首先，改變“全能政府”觀念，確立“公民社會”理念。新中國成立后，鑒于當時國內外的形勢，建立了政府統合一切社會領域的、高度集中的計劃經濟體制。在當時，政府是社會公共事務的唯一合法管理主體，同時也是公共產品的唯一合法供給主體。1978年以后，正是認識到了計劃經濟體制的不足和政府能力的有限性，我國才開始了綿延至今的改革開放。此后，整個社會逐漸分化成為“政治社會”、“經濟社會”和“公民社會”三元并立的結構。相應地，社會主體也分化成三個部門即第一部門（Publicsector，即政府）、第二部門（Privatesector，即企業）和第三部門（Thethirdsector，即非政府組織或非盈利組織）。［6］公民社會的精神，是倡導公民和NGO以多種方式積極參與社會公共生活，關注和解決慈善、環保、教育等公共問題。歷史經驗表明，政府在處理環境公共問題方面經常力不從心，環境ngo是必不可少的社會依靠力量。其次，更新“執政安全”觀念，確立“風險分擔”理念。我國環境NGO遭遇法律困境的背后，往往隱藏著執政黨和政府的政治信任問題。有些地方黨委和政府對NGO的心態極其微妙：一方面，對于環境NGO在公益活動中所起的作用表示贊賞，因為政府在解決某些環境問題（如保護野生動植物、綠化等）時也有力不從心的時候，需要組織化的社會力量來彌補其不足；另一方面，又對環境NGO的發展壯大心存疑慮，擔心其維權活動影響黨和政府的執政安全，也擔心NGO的“風頭”過大而影響黨和政府的群眾威信。所以，就對NGO登記成立、開展活動等諸多方面設置門檻和限制，導致NGO要么無從獲得登記、要么發育不良。筆者認為，影響執政安全和群眾威信的根本因素是環境公共問題能否得到解決，問題解決不了或解決不好才是最大的隱患。與政府把所有問題都攔在自己身上又解決不好相比，給環境NGO一個寬松的環境讓其分擔處理環境公共問題的社會責任，更有利于實現執政黨和政府的執政安全。所以，進一步解放思想，更新執政安全觀念，這一點非常必要。最后，改變“管制型政府”觀念，確立“服務型政府”理念。由于歷史的原因，新中國成立后確立了一種管制色彩濃厚的行政管理模式。管制型政府的特點，以高度集權、政府全能為觀念前提，以行政審批、行業準入為制度特色，以行政介入、業務干預為執法特色。我國《社會團體登記管理辦法》等法規是上個世紀90年代制定的，體現了較為濃厚的政府管制色彩，如登記審批制、年檢審批制等。這些做法顯然已經不再符合時展的需要。2007年，黨的十七大報告中提出了“加快行政管理體制改革，努力建設服務型政府”的改革目標。“服務型政府”是一種以民為本的政府、職能有限的政府、依法行政的政府和公眾參與的政府。［7］根據建設服務型政府的要求，政府與NGO不再是管制與被管制的關系，而應該是合作伙伴的關系，在尊重NGO獨立與自由的基礎上合作服務社會人群、推進文明進步。
（二）完善我國環境NGO相關法律制度的思路
我國現行的以《社會團體登記管理辦法》為代表的NGO相關法規，大多是由政府自己而不是立法機關制定的，且大多是在上世紀90年代制定的。這些法規的某些指導思想已經過時，已不能適應社會快速發展的需要，需要從以下幾個方面進行完善。第一，盡快出臺《中華人民共和國非政府組織基本法》。我國當前關于NGO的相關規定存在以下問題：一是法律位階低，主要是政府部門制定的行政法規和規章，難免體現行政部門利益，缺乏立法機關統一的權威立法；二是相互協調性差，由于行政機關管理權限的分工，導致NGO法規政出多門，為數眾多、且協調性差；三是實體規范少，制度有盲點，現行法規往往只規定登記審批這些程序問題，忽視了NGO的組織建設、日常監管和服務保障等配套制度，不利于民間社會組織的發展和規范。為此，我們呼吁全國人大根據我國憲法第35條規定的“公民享有結社自由”為基礎，盡早出臺《中華人民共和國非政府組織基本法》，以基本法的形式對環境、教育、慈善等領域的NGO共性問題做統一規定。第二，改革現有的雙重審批制，實行單一政府部門形式審查的登記制。在西方國家，公民成立NGO被認為一項憲法自由，政府對NGO成立申請不實行審批制，而實行注冊登記制。NGO的成立門檻也很低，如在美國特拉華州注冊小規模的NGO只需繳納89美元的注冊費，成員人數只須1個人，就能合法成立；而且，成立后也沒有在該州從事活動的要求。［8］但是，登記機關、稅務機關、審計機關經常派員到NGO辦公地進行檢查；有33個州由司法機關負責對NGO組織的財產進行監督管理，他們擁有仲裁權、處罰權和起訴權，以確保NGO行為符合規范。［4］相比而言，我國現行法律對NGO帶有較強的管制色彩，設立條件過高，重設立審批、輕日常監管。這種管理體制一方面阻礙了NGO的成立，遏制了公民參與公共事務管理的熱情和權利，另一方面也不利于NGO活動的規范化建設。因此，筆者建議，應當對現行的業務主管部門和登記主管部門“雙重審批制”進行改革，降低成立條件（2人以上、5000元資金即可注冊）；同時，明確審計、稅務、司法等機關的日常監管職責。第三，完善NGO資金來源和捐贈制度，規范其資金使用行為。NGO最大的挑戰不應當是登記，而應當是如何提高工作績效，以吸引捐贈者、擴大影響力。這需要從三個方面完善相關制度：一是政府對NGO的資金資助制度。以美國為例，政府不直接從事社會公益事業，而是以招標的方法委托給NGO；因此NGO可以從政府那里申請得到社會公益事業的項目資金，但同時其工作完成和資金使用情況要接受政府的監督。二是完善NGO稅收優惠制度。一方面，凡是企業和個人向NGO捐贈的，捐贈的財產免征個人所得稅；另一方面，NGO自身財產免征所得稅和財產稅。三是完善NGO盈利資金管理制度。西方經驗表明，NGO可以存在商業行為，其商業行業并不必然影響其公益屬性。在美國，NGO的資金平均有50％來自經營，2002年全美NGO的總資產達到24000億美元。為了保障這些資產使用的公益性，美國各州通常采取的做法是：在法律上明確NGO的財產所有權歸社會所有，個人不得侵占；經營全部所得必須用于與宗旨相關的事業，任何人不得分紅；機構解散后，剩余財產轉移給同類機構，個人不得瓜分。［4］這些做法在規范了NGO的經營活動的同時，也保證了其非盈利的組織性質，值得我國借鑒。第四，完善NGO活動途徑的法律保障機制，規范其活動的公益性。如果說前述三方面法律制度的完善是各類NGO的共同需要，那么對活動途徑和內容進行規范則涉及各類NGO的特殊性。就環境NGO而言，其在從事環境公共利益保護活動時，最迫切需要法律保障和規制的有兩個方面：一是通過修改訴訟法的方式，賦予環境NGO提起環境公益訴訟的原告資格，讓環境NGO擁有利用司法途徑對任何環境污染和破壞行為的權利。對此，2012年8月31日全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。這一法律修改動向，讓我們看到了環境NGO通過司法途徑制止環境污染和破壞行為的希望，但環境NGO提起環境公益訴訟仍需法律的進一步明確授權，其提起訴訟的程序也需做進一步的詳細規定。二是通過修改環境保護法或者制定環境NGO法規的方式，規范環境NGO與企業的合作行為。在現代社會，企業是環境污染和破壞的主要主體，造成環境污染與破壞的原因往往是企業缺乏環保意識和環保技術。在西方國家，環境NGO與污染企業合作是促進環境保護的常見手段，即企業出資、環境NGO提供專業知識，為企業員工開展環保培訓、進行環保技術科研項目等。但這就涉及一個問題，即如何保障環境NGO的公益性而不使其與企業結成利益集團？這就需要對環境NGO與企業的合作、及其資金流向進行法律監管，以規范環境NGO與企業的合作行為。
