產權制度論文：鄉村土地產權機制變革研究

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本文作者：胡碧霞1李衛祥2吳田1作者單位：1中國土地勘測規劃院2山西農業大學

主要問題

1所有權實現方式不明

集體土地所有權性質模糊不清，對于農民集體土地是共有，還是互有，或是其他，一直存在爭論，不同的理解直接關系到農民集體土地所有權權能的不同定位，也關系到農民處分集體土地時自由度的大小；另外現行法律關于“農民集體”的規定過于寬泛和空洞，依據法律農民集體所有的土地屬于本集體成員集體所有，鄉、村、村內各集體經濟組織及村民委員會、村民小組可以代表其行使所有權，實踐中究竟哪個組織可以稱得上是集體經濟組織，該組織在法律上主體地位如何，農民集體作為主體有哪些民主權利，這些民主權利和民主程序在實踐中如何執行；再者認定農村集體組織成員資格的主要依據還是戶籍，但是隨著人口流動的加快，實際居住地和戶籍所在地可能不同，究竟具備何條件才能成為農民集體成員也是一個問題。

2征收中補償分配不公

“三農問題”中土地征收補償的分配是社會關注的焦點，在各地經濟發展普遍依賴土地財政的現狀下，并不是所有的農民在征地補償中都能夠得到公平的對待，土地補償費大量被鄉鎮、村截留，農民個體分得的土地補償費少。有資料顯示，目前城市建設占用農業用地中，土地補償款分配比例大致為：農民5％～10％，集體經濟組織占25％～30％，而60％～70％為鄉鎮各級政府所得，地方政府占有了土地收益的大部分，農民在補償中處于劣勢［3］。另外土地補償費分配機制不明確，按國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定，土地補償費主要用于被征地農民，但實際執行中該規定不僅遭到村干部和大多數村民的抵制，也遭到了被征地農戶的反對［4］。

3社會保障體系不完善

我國是十多億人口的大國，其中農業人口約占60％。在城市化加速發展的時期，預計未來十余年，有近2億農民將實現身份的轉變，按照目前城市化和基礎設施建設的速度，今后每年建設用地需要16．67×104～20×104hm2，如果按照城郊農民人均0．067hm2耕地推算，就意味著每年約有250萬～300萬的農民失去土地［5］。由于農村社會保障制度起步晚，社會保障體系未很好建立，失地農民整體素質偏低，就業壓力增大，且教育培訓、醫療衛生等關系民生的問題矛盾重重，這些都是影響社會進步的重大隱患。

4推進法制化建設任重道遠

隨著中國法制化進程的推進，行政命令逐漸被行政法規、部門規章、基本法所代替，“法治”代替“人治”正在發生作用，但還沒有成為政府行為和社會行為的主要框架。如我國每年發生約3萬起土地權屬爭議，并且呈逐年上升趨勢，其主要原因是由于土地權利的經濟價值不斷凸顯，人們的土地“權利欲”越來越強，在農村農民視土地為命根子，寸土必爭。但我國土地權利制度建設相對滯后，土地權利的規定不具體、不明確。目前我國調查處理土地權屬爭議案件的實體性和程序性部門規章主要有：《確定土地所有權和使用權的若干規定》及《土地權屬爭議調查處理辦法》，但是地方在解決權屬爭議案件的實踐中，貫徹執行程序性規定的少之又少，政府要完全做到依法行政還有很長的路要走。

基本思想

新公共管理理論是20世紀70年代末期發起于英國的新公共管理運動，在受到公共政策學科和企業管理學科的影響而在新公共行政學的基礎上形成，它在西方國家掀起了一場追求經濟、效率和效果的政府公共管理改革運動。新公共管理被視為一套以公共物品理論和公共選擇理論為基礎的管理策略，致力于提高公共部門的效率和政府對于公共部門的控制，提出顧客導向、績效管理、分權原則、公共責任等一系列流行于私營部門的、重要的管理理念［6］。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心，它既是一種管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指進行的改革運動。主要內容包括：讓管理者進行管理；衡量業績；產出控制；顧客至上；公共服務機構的分散化和小型化；引入競爭機制；采用私人部門的管理方法；改變管理者與政治家、公眾的關系［7］。根據西方行政學者P•格里爾、D•奧斯本等人的論述，新公共管理理論認為：①傳統政府由于管得過細、過多，以至于什么都做不好，既沒有滿足公眾需求，也沒有高效地提供公共物品與服務，因此政府在公共行政管理中只應制定政策；②傳統政府是一個集權組織機構，制度規范，但缺乏靈活性，而對多變的社會環境，集權模式難以做出快速反應，因此政府應采用授權或分權的模式將一些職權分離出去，而以合同或政策法規的方式對分出去的職能進行監督和管理，從而達到資源的有效配置和效率的提高；③新公共管理針對傳統政府易忽視公共需求這一問題，提出要以顧客為導向，服務于民，為民辦實事，實現公共利益的最大化；④傳統政府對投入的注重多于產出，對公共產品的生產與提供采取壟斷主義，而新公共管理理論提出要重視結果，要在政府部門中引入競爭機制，以提高資源的使用效率和政府的效率。從一般意義上來講，公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾所組成的管理體系，共同管理社會公共事務。無庸置疑，教育、科技、衛生、體育等社會性公共事務都屬于公共管理的客體，但是不容否認的是農村土地產權制度管理問題也是重要的社會公共事務。

啟示

新公共管理理論無論從產生、內容，還是所要達到的目的層面來說，都是為政府的改革提供依據，改革需要理論的支撐，從新公共管理理論出發，政府在農村土地產權制度改革中應做好幾方面工作。

1公平與效率的抉擇

新公共管理理論重視資源的利用效率和政府的效率。我國農村土地產權制度在不斷探索和創新的過程中，也必須充分重視使土地這一重要的生產要素真正流動起來，提高資源配置效率，降低管理和交易成本，全面提高改革績效。但從另外一種意義上來講，產權制度改革其實是在公平與效率之間進行選擇，兩者是一對矛盾體，效率在生產力落后的時代其重要性被提高到了至高點，而當社會矛盾漸露的時候，公平理念就出現了。效率注重規則、缺乏人性；而公平重視人的主觀感受，犧牲效率。效率是生產力的尺度，強調發展；而公平更多是價值觀念，是社會穩定的心理需求。產權制度應在穩定中求變革，以變革來謀穩定，只有這樣效率與公平才會達到平衡。

2推進法治化建設

產權制度改革要求政府進行法治管理。法治是一個保護個人自由和社會和平的司法概念，人們和政府應當受到法律約束并服從法律，在這里法律是一種規則，要求自然人、法人和其他相關組織必須服從，并承擔不服從的不利后果。政府可以建立聽證制度、公告制度等等，加強民眾對政府依法行政的監督，從而提高行政過程的民主性、透明性，減少政府“尋租”現象，為產權制度改革提供及時、公正的司法服務。

3加強政策儲備

新公共管理理論認為，政府在公共行政管理中只應制定政策，也就是說政府的職能應是“掌舵”，而不是“劃槳”。在產權制度改革中，政府的職能是要認清改革的方向。可以說我國集體土地產權難以改革是因為該產權不是法律意義上的完全產權，而是承載了很多社會保障的功能，具有某種“政治”色彩。因此產權改革應當根據我國的政治現實，確認我國農村集體土地為“農民集體所有”既不是一種“共有權”，也不是一種“總有權”，而是一種獨立的，具有中國特色的“抽象集體所有權”，其主體既不是集體成員的簡單疊加，也不是法人組織，而是高度抽象的。在法律上應賦予集體土地所有權主體的民事主體地位，確定集體主體的組織形式和組織機構，明確集體成員在行使土地使用、收益、處分時的民主權利等。

4明確權利主體的職責分工

新公共管理理論認為，政府將部分職權分離后，承擔該職能的團體對環境變化可以做出迅速反應，從而達到較好的管理效果。在產權制度改革中，改革者應分清什么是政府應當承擔的，什么可以由農民集體去自行處理。例如對農村內部集體成員的確定上應允許各地以戶籍為基礎，通過加強農村基層民主自治自主確認集體新出生人口、超生人口、嫁入女、入贅婿、收養子女、移民等是否取得農民集體成員資格，外嫁女、大學生、入伍人員、進城就業人員是否喪失集體成員資格；再有就是開放農村集體建設用地使用權一級市場，允許農村集體土地所有權主體轉讓集體建設用地使用權，鄉鎮等各級政府不應當壟斷農村集體土地的一級市場或實行所謂的審批權，而應允許農村集體土地主體在符合土地利用總體規劃和產業發展方向的前提下與用地單位自主交易，政府只對交易合規性進行監督。

5強化為民服務的理念

新公共管理理論強調政府要以顧客的需求為出發點，為民辦實事。根據這一認識，在產權制度改革中，政府的公共管理措施要保障農民利益不受損，即農民的收益權有保障。因此，在制定征地政策時，要科學合理界定公共利益范圍，在具體確認某個建設項目是否符合“公共利益”要求時，應當引入聽證與專家咨詢制度，以求對該征地行為的合法性和正當性進行準確判斷；其次縮小征地范圍，對于非公益用地應逐步實現由“征”向“購”過渡，落實農民民主權利，保障其參與的知情權和異議權；另外土地補償費應體現公平合理的補償原則，提高征地補償費標準，兼顧各方利益，科學合理制定土地補償款的分配機制；最后應疏通相關渠道，完善農村征地救濟途徑。“為民服務”還體現在產權制度改革中社會保障體系的建立上，農村尤其是失地農民新型社會保障體系的建立，政府有不可推卸的責任。在我國農村社保體系不均衡，覆蓋率低的條件下，為了更好地維護被征地農民權益，應該進行新的探索，努力走出一條貨幣補償與非貨幣補償相結合的道路，如在條件允許的地方可采取留地安置方式，土地債券補償安置方式、替代地補償安置方式和就業補償安置方式等等。