新公共管理服務(wù)型政府構(gòu)建分析

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一、新公共管理的基本理念

1．充分利用市場機(jī)制。新公共管理運(yùn)用了市場與權(quán)威相同的一面，即市場與政府一樣都是有效的控制方法。市場可以幫助政府實(shí)現(xiàn)社會的穩(wěn)定，一旦政府作出決策，市場可以幫助政府完成提供公共物品的功能；政府也可以幫助市場克服自身的缺陷(邏輯的推理和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)都證明了一點(diǎn))。缺陷的政府和缺陷的市場間，我們別無選擇，只有將兩者有效的配置，才能取得最佳效果。新公共管理試圖通過引入市場機(jī)制對公共部門進(jìn)行全方位的改革和再造以提升公共管理的質(zhì)量。新公共管理的許多措施無不建立在市場機(jī)制的基礎(chǔ)上，如民主化、合同外包、內(nèi)部市場以及競爭招標(biāo)等市場化改革。

2．強(qiáng)調(diào)政府以“顧客”為中心。新公共管理認(rèn)為政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，政府不應(yīng)是凌駕于社會之上的封閉式的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”。以“企業(yè)家精神”塑造政府，要求政府以顧客為中心，在角色上由“官僚者”轉(zhuǎn)為“服務(wù)者”，而在管理方式上也要與時(shí)俱進(jìn)地從統(tǒng)治走向服務(wù)。

3．戰(zhàn)略管理受到高度重視。作為一種新的管理途徑或思維方式，新公共管理所提倡的科學(xué)戰(zhàn)略管理方法是由傳統(tǒng)的公共行政范式向公共管理范式轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要組成部分。公共部門的戰(zhàn)略管理，還涉及政府的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等各項(xiàng)職能，是一項(xiàng)重要的管理技術(shù)或工具。公共部門的戰(zhàn)略管理主要發(fā)生于較高級別的政府管理層，或者說是主要由政府高層所進(jìn)行和完成的關(guān)于政府管理的特定管理過程。當(dāng)今時(shí)代，面對日益復(fù)雜、動(dòng)蕩和多元的公共管理環(huán)境，為了取得最好的管理結(jié)果，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，戰(zhàn)略管理受到整個(gè)公共管理部門的重視并進(jìn)入了公共管理領(lǐng)域。

4．凸顯了績效導(dǎo)向的地位。隨著社會的發(fā)展和人們對公共部門期望值的提高，提高績效已成為公共部門的重要任務(wù)。在新公共管理的理念下，既要在公共部門中引入市場機(jī)制，以發(fā)揮其效率優(yōu)勢，強(qiáng)調(diào)政府也應(yīng)重視成本收益分析，又要引入私營部門管理方法和技術(shù)以提高公共行政效率。但與傳統(tǒng)公共管理不同的是，它以“績效”取代“效率”，這里的績效是一個(gè)包括效率、效益、責(zé)任和結(jié)果在內(nèi)的一個(gè)多維概念，意味著在追求高效率的同時(shí)更加注重了責(zé)任和結(jié)果。

二、傳統(tǒng)政府模式存在的問題

1．管制型政府模式。政府管制本是政府履行其職能，對社會公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理的一種基本方式。在傳統(tǒng)的政府管制模式下，政府通過其法定的權(quán)力，制定一系列法律、法規(guī)和政策等，并將其付諸于實(shí)踐來約束、限制和規(guī)范社會主體行為。其管制形式多種多樣，包括了經(jīng)濟(jì)、政治、社會以及自我管制。管制型政府過多的管制使得市場不能進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)，阻礙了市場正常的發(fā)展。

2．政府本位模式。在管理的實(shí)踐中，政府總是不自覺地陷入政府本位的思維慣性之中。高級文官的專業(yè)特長是政策分析和政策咨詢，他們所關(guān)注的是重大政策問題，他們既沒有經(jīng)過專門的管理訓(xùn)練，缺乏提供服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和管理技能，也不屑于政策實(shí)施，卻掌握著各部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。長期以來，政府及其工作人員片面地認(rèn)為政府就是行使權(quán)力、管理社會、約束公眾行為的，把行政權(quán)力當(dāng)作政府唯一的存在方式，忘記了政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

3．功能管理型政府模式。功能管理主要注重的是內(nèi)部管理，它偏向于整合系統(tǒng)內(nèi)部的功能組合，強(qiáng)調(diào)職能本身的內(nèi)容和部門間的分權(quán)，但這種模式對于整個(gè)組織的目標(biāo)并不是很重視，過分關(guān)心短期的具體目標(biāo)或者是總目標(biāo)中部分目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府管理模式的短期功能化使得政府機(jī)構(gòu)及其工作人員注重其自身利益，沒有一套科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，只能適應(yīng)較為穩(wěn)定的環(huán)境狀態(tài)。

4．程序化政府模式。主要表現(xiàn)為機(jī)械的官僚層級體制以及政府方式使得政府行政過程效率低下。政府作為統(tǒng)治社會的公共機(jī)構(gòu)具有至高的權(quán)威，通過高度的中央集權(quán)對社會資源進(jìn)行監(jiān)督、管理、指導(dǎo)和分配?？茖邮襟w制的運(yùn)行方向是自上而下、單向性的，政府運(yùn)用權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實(shí)施政策對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行管理。這種管理模式導(dǎo)致了公共部門機(jī)制僵化，缺少激勵(lì)和效率，運(yùn)作緩慢而充滿阻力。

三、新公共管理理念下服務(wù)型政府模式構(gòu)建的路徑選擇

1．建立適度放任的市場化政府。在傳統(tǒng)管制政府中，如今需要政府從管制中適度下放自己的權(quán)力;在新公共管理市場導(dǎo)向理念下，政府在放權(quán)的同時(shí)也需要與市場積極并有效互動(dòng)。在管制型政府中，管制本身就是一切。而任何政府權(quán)威存在都需要一定的管制。因此，在新公共管理理念下，服務(wù)型政府并非完全摒棄管制，而是要適當(dāng)管制，把管制納入到總體的服務(wù)當(dāng)中，政府管制只是市場失靈時(shí)的一個(gè)積極調(diào)控者。

同時(shí)，新公共管理提出政府中引入市場機(jī)制，一方面，政府通過經(jīng)濟(jì)規(guī)制確保市場的公平競爭、資源有效的配置和人民的利益，從而有效地調(diào)節(jié)政府與市場的合理比重，讓二者在各自的效能上達(dá)到最大化；另一方面，依據(jù)市場原則對政府進(jìn)行管理，對政府的運(yùn)作程序進(jìn)行改革，在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面引入市場競爭因素，打破政府壟斷經(jīng)營的局面，讓私人部門參與競爭，不僅可以有效降低政府成本，而且能夠提高政府的工作效率。在公共服務(wù)的提供中，政府主要制定制度與規(guī)則，選擇真正的公共服務(wù)的提供者，來安排和提供各種相關(guān)的公共設(shè)施與公共服務(wù)。這就打破了以往政府對公共問題處理的壟斷權(quán)。政府更加關(guān)注私營企業(yè)、社會團(tuán)體、非贏利性組織，通過它們來提供公共服務(wù)，尋求解決社會所面臨的問題。目前，已初步形成以政府為主導(dǎo)、市場為核心的公共服務(wù)提供機(jī)制。

2．建立以民主性為目標(biāo)模式的政府。無論從新公共管理所推崇的顧客導(dǎo)向，還是從政府本位的傳統(tǒng)理念來考量，政府都需要樹立一種民主性的目標(biāo)模式。一方面，轉(zhuǎn)變過去“官本位”的思維模式，從理念層面上真正理解民主政府源于人民的授權(quán)，政府的合法性在于人民的認(rèn)同。另一方面，從服務(wù)對象上看，民主政府的政治行為以公民的需要為導(dǎo)向，人民是政府提供公共產(chǎn)品的消費(fèi)者，而提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)則是政府的主要職責(zé)。另外，在管理上，保證人民最大程度的參與，保證人民自身的利益得到最充分的表達(dá)，保證在綜合各種利益訴求并達(dá)成共識的基礎(chǔ)上形成科學(xué)的決策。建構(gòu)服務(wù)型政府，政府及其公共行政人員需要建立一個(gè)集體共享公共利益的觀念。

正如新公共服務(wù)理論所言，面對公共需求和社會壓力，既要試圖迅速找到解決問題的辦法，更要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)利益共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制。此外，還需要通過廣泛的參與和對話溝通，建立公共話語體系，使之與政府的治理目標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)核心層的深思熟慮相融合，并努力提升社會洞察力。政府及行政管理人員應(yīng)該扮演積極的角色，為公民參與和分享社會價(jià)值觀、形成關(guān)于公共利益的集體觀念創(chuàng)造有利環(huán)境。服務(wù)型政府不是簡單地對不同聲音分別作出承諾，公共管理者應(yīng)當(dāng)把市民組織起來，使他們可以更好地相互理解他人的利益，使得各部門、各利益集團(tuán)和各群體之間有更為積極的參與，從更廣泛的領(lǐng)域和范圍認(rèn)識社區(qū)與社會的利益。強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任與公民責(zé)任，對于一個(gè)健康理性的社會發(fā)展非常重要。

3．建立彈性化的戰(zhàn)略型政府。這種模式是從新公共管理戰(zhàn)略管理理念和功能化政府二者的結(jié)合的角度來闡釋的新模式。戰(zhàn)略管理過程中實(shí)際上也需要不同階段的功能管理，不過戰(zhàn)略管理比功能管理有更大的前瞻性，它關(guān)注組織長期性整體目標(biāo)和遠(yuǎn)景規(guī)劃的制定與實(shí)施，并集中組織所有資源來達(dá)成組織戰(zhàn)略目標(biāo)的決策與執(zhí)行活動(dòng)。而在戰(zhàn)略管理的同時(shí)，政府的彈性化是保證政府戰(zhàn)略管理實(shí)施中決策靈活變動(dòng)而不影響大局的前提。它要求政府必須有應(yīng)變能力，能夠根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，并適時(shí)回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。在不穩(wěn)定性因素不斷增加的今天，彈性化的戰(zhàn)略管理模式建立了政府與外部環(huán)境的信息反饋機(jī)制，根據(jù)外部化境的變化來組織發(fā)展方向并作出戰(zhàn)略調(diào)整，從而最大程度地消除負(fù)面影響，抓住組織發(fā)展機(jī)遇，滿足不斷增長變化的公民需要和社會要求。

4．建立以秩序與效率共贏為基礎(chǔ)價(jià)值的政府。結(jié)合傳統(tǒng)政府程序化的弊病和新公共管理所推崇的績效導(dǎo)向，服務(wù)型政府應(yīng)將本身的秩序與實(shí)現(xiàn)績效最大化結(jié)合起來。在公共行政領(lǐng)域，政府的作用就在于既要尊重和引導(dǎo)自發(fā)性的社會秩序，又要遵循客觀規(guī)律，發(fā)揚(yáng)民主、科學(xué)決策，建構(gòu)合理的人為秩序，而當(dāng)今個(gè)體價(jià)值多元化使得社會充滿矛盾和競爭，難免破壞秩序以及損害公共利益，此時(shí)擁有公共權(quán)力的政府應(yīng)責(zé)無旁貸地?fù)?dān)當(dāng)起維護(hù)秩序的重任，以權(quán)威優(yōu)勢來構(gòu)建、引導(dǎo)和維護(hù)社會秩序。同時(shí)效率也是公共行政的永恒追求，因?yàn)榇嬖谥Y源的稀缺性與人的需求無限性之間的矛盾，政府的任務(wù)就在于發(fā)揮自身的優(yōu)勢，整合社會的力量，運(yùn)用挖掘可支配的資源，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的各種需要。一方面，服務(wù)型政府通過及時(shí)提供質(zhì)量更高的公共物品或服務(wù)來創(chuàng)造組織效率；另一方面，新公共管理的結(jié)果取向更能詮釋行政的效率內(nèi)涵。因此，在管理中必須強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，選擇科學(xué)的績效評估方法，使用績效工作制以及短期聘用合同，使雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力減少，并吸收部分雇員參與管理，采用更加透明的管理形式。

5．建立鼓勵(lì)公民參與公共政策制定的政府。新公共服務(wù)理論主張政府公務(wù)員要與公民共同探討解決問題的辦法,認(rèn)為因?yàn)榫哂袥_突性和交互性的規(guī)范的存在，公共行政人員被卷入了復(fù)雜的價(jià)值沖突之中。首要的問題是，新公共服務(wù)要求公共管理者不要單獨(dú)制定決策，應(yīng)該通過對話、討價(jià)還價(jià)和公民授權(quán)，在廣泛的民意基礎(chǔ)上，來解決存在的問題并制定決策。公務(wù)員仍然有責(zé)任確保所有這些關(guān)于公共問題的決策與法律保持一致，應(yīng)當(dāng)遵守民主的規(guī)范和其他的政府條令。政府決策主要是通過一系列的公民參與和對話，使公民了解存在的沖突和變量，通過參與和對話建立公共的話語體系。一方面可以增加政府的透明度，讓公民了解政府解決問題的困難與決策的過程；另一方面，通過公民參與可以使政府更好地理解公民的需求，按需提供公共服務(wù)，提升公民對政府的滿意度和合法性認(rèn)同。這種方式不僅是現(xiàn)實(shí)的解決方法，而且也建構(gòu)了一種市民權(quán)利與責(zé)任心以及政府責(zé)任。

共享公共政策制定能力和共享價(jià)值觀，是政府公務(wù)員和公民之間互動(dòng)的前提，是證實(shí)公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)和價(jià)值觀的關(guān)鍵。在服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)共享領(lǐng)導(dǎo)才能、協(xié)作與授權(quán)成為組織內(nèi)外的規(guī)范。共享公共政策的制定能力，強(qiáng)調(diào)的是打造政府組織、社會團(tuán)體與公民之間的共同目標(biāo)和共享價(jià)值觀；它的特征在于強(qiáng)調(diào)政府與社會、公務(wù)員與公民之間的相互尊重，相互適應(yīng)和相互支持。如同本斯（Burns）所指出的那樣，領(lǐng)導(dǎo)能力在通過和公民合作的努力過程中得到鍛煉，并且通過參與者的轉(zhuǎn)移，使公務(wù)員關(guān)注更高層面的價(jià)值觀。正如約翰·克萊頓所指出的：公共參與可以讓公民分擔(dān)政府的責(zé)任，而不只是分享政府的權(quán)力，形成共同的價(jià)值觀和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的共享。