公共管理初級模式分析

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一、公共管理學是包括研究政府管理在內的新學科

絕大多數中外學者都承認,新公共管理運動與各國行政改革的實踐,以及公共行政學的發展密切相關。如果人們把“新公共管理運動”看成是一個特定的歷史范疇,并認為對它的研究是行政學的分支內容也未嘗不可,因為名稱是次要的,重要的是內容及其實質。但當人們把PublicAdministration與PublicManagement都譯為“公共管理”,而且把它們與國務院學位辦關于研究生專業目錄上相關內容聯系在一起時,這就需要審慎地分析所提出的每一個概念。應該承認這樣的事實:國內是有不少學者正在潛心研究“新公共管理運動”,但更多的人卻對“公共管理”特別感興趣。人們對公共管理的理解雖存有差異,但挖掘人們容易達成共識的內容是有可能的。我們認為,在公共管理理論與實踐研究中,存在著三個無可爭辯的事實:其一是任何一個社會都存大著大量的社會公共事務管理活動。這些活動從宏觀到微觀,都直接涉及到社會民眾的切身利益。在階級社會中,政府確實是這些活動的核心主體,但誰都無法否認,除政府之外還有許多其它公共組織參與其中。經濟增長與社會發展都需要公共管理,但這絕不可能由政府對社會的管理所包辦。對政府管理活動的研究并不能代替對整個社會公共事務管理活動的研究。

“公共管理”作為一個普遍存在的社會現象,它一定有共同的規律可循。這些普遍規律會包括政府管理的內容,政府的管理所總結出來的規律是它的最重要的部分,但絕不是全部。公共管理與政府管理之間的關系,是屬于一般與特殊的關系。政府管理是公共管理的主角,但社會公共事務管理,還需要若干配角,主角與配角的關系既不能顛倒,又不能代替。僅研究主角的行為及其規律,不研究配角的行為及其規律,特別是不把它們作為一個整體來研究是不合適的。其二是各國公共行政改革給人們的啟迪之一是,隨著社會的進步,特別是科學技術迅猛發展,人們越來越深刻地認識到,在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關系上,傳統意義上的政府職能將發生變化,政府會把更多職能交給社會中那些非政府、非營利性組織承擔。部分學者所說的“第三部門”,目前雖在我國社會發展中所起的作用不夠理想,其力量十分脆弱,但從長遠看它們是大有前途的。對于“第三部門”的研究,顯然是公共管理的內容,但它與政府管理又有著不同的內涵。其三是在社會的公共事務管理發展中,政府管理是歷史的產物。隨著國家的消亡,政府管理的內容與形式都將發生本質的變化,但社會不可能沒有公共管理。盡管我們還無法對國家消亡之后的公共管理活動的細節描述得非常清楚,但人類生存與發展的需要,絕對不可能缺少新社會形態下的公共管理。

二、公共管理的界定及其本質

我們認為,所謂公共管理是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的,旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。這個定義最關鍵的內容是“公共利益”一詞,而它恰恰是中外學者爭議最大的對象。我國那些有權威的工具書,對“公共”一詞的解釋,有的是“共同”之意;有的是“公有、公用”之意;還有的解釋為“公眾共同”。這些眾多的解釋雖有差別,但其基本詞干是“共同”。若把它們與“利益”結合在一起,則形成了“公共利益”與“共同利益”。人們常常把“公共利益”與“共同利益”不加區別地運用,我們認為這是不合適的,它們之間有質的區別,這在討論“公共管理”問題時尤為重要。毫無疑問,公共利益是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,它們的差別體現在“公”字上,只有那些具有社會共享性的共同利益才是公共利益。是否以營利為目的是區別“公共管理”和“企業管理”的重要標志。

然而社會中確實有這樣一類組織,包括相當多的非正式組織,它們的存在與發展,其目的不像企業那樣是為了追求利潤的最大化,組織成員的共同利益是維系他們合作的基礎。但這樣的組織并不是公共管理要研究的公共組織。如果說,組織是“利益共同體”,公共組織則是為謀求具有社會共享性利益的共同體。公共組織作為一個組織,它有組織成員的共同利益,這些利益不一定全都是公共利益。但公共組織的基本價值取向是為了社會的公共利益,否則我們所討論的管理,就不是公共管理而是企業管理,或是各種形式的私域管理。在討論“公共利益”時,還有一個爭論激烈的問題就是“利益”。我們采用的定義:利益是人類為了生存與發展所必須具有的資源與條件。顯然,那些為社會成員共享的資源與條件,就是公共利益。這里提及的“社會成員”,既沒有數量的限制,也沒有地域的空間約束。譬如,在社區管理中,存在著大量的與本區居民直接相關的利益,如道路的整治、樹木花草的栽培、休閑環境的美化等等。這種優美宜人的環境,對某些遠離小區的其他地域的居民來說,或許會一輩子無從享用,從中受益。但只要有人從它處來到這里,他們就能置身于這種環境之中而獲益。因為這些資源與條件具有社會共享性,這就是所說的公共利益。

誠然,這個社區的中居民利益有可能包含著相當多的僅與該區居民相關的共同利益,但從整體上分析,社區管理討論的主要是“公共利益”問題。把公共利益作為公共管理的本質來研究所遇到的另一個難題,就是不少西方著名學者不承認“公共利益”的客觀性。我們認為,這種把概念的抽象與內容的具體化相混淆的看法是難以接受的。試問,人們討論“人”時,誰見過“人”?見到的只是社會上的各種各樣的男人和女人。前面已提到,我們所講的“利益”,是那些同人們生存與發展相關的“資源與條件”,顯然它們既不是抽象的,也不是虛幻的,而是現實的、具體的。至于哪些是公共利益,哪些是共同利益,哪些是私域利益,不同的人,價值觀不一,會有各自不同的解釋。在對公共管理的定義中,我們之所以重點強調“有效地增進”與“公平地分配”社會公共利益,是因為通常人們談及管理問題,更多注意的是效率。解決資源配置的矛盾,講究效率固然重要,但對公共管理來說,它經常要解決的是社會問題。它既要講過程管理,又要講結果管理,而且管理效益最終要從結果上檢驗。因此,有效地增進并能公平地分配社會公共利益是公共管理的精髓。從本質上看,我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務管理活動所制定的行為準則,因此,公共政策就是有效地增進與公平地分配社會公共利益調控活動中的行為規范。

三、公共管理模式的基本特征

傳統的管理理論,無論是對一般性的管理,還是對企業管理或政府管理的討論,都存在著一個共同的特征:“主體本位、過程主線、效率至上、管制中心”。現代公共管理應該以一種開放的思維模式,動員全社會的力量,來建立一套以政府為中心的開放主體體系。它要以最大限度地謀取社會公共利益為目標,通過提供公共產品(服務),來滿足社會民眾不斷增長的物質與精神利益的需求,實現社會的穩定與公共利益的增進。我們認為,現代公共管理基本模式大致應具備以下八個特征:

1)公共利益與個人利益相統一,重在公共利益上。馬克思主義認為,個別人的私人利益與所謂的社會普遍利益是互相伴隨的。所謂個人利益就是個人為了生存與發展所必須具有的資源與條件。馬克思所講到的“社會普遍利益”,就是公共利益。在公共管理活動中,不承認個人利益,就談不上共同利益,更談不到公共利益。因為人們在社會交往過程中,總是以各自的利益與他人的利益發生聯系,并形成了共同利益。其中某些共同利益又被社會成員共享,成為公共利益。公共利益的增進與發展應當以民眾的利益是否得以實現和滿足為基礎,而民眾的利益是與無數個人利益的共同要求分不開的,社會對公共利益的尊重、保護與增進,最終也是為了實現絕大多數的個人利益的保護與增進。然而不同的個體之間,不僅存在著個人利益上的差異,而且存在著尖銳的個人利益沖突。社會的穩定與發展,不可能允許“個人利益至上”,它必須以社會“公共利益”與不同組織“共同利益”的存在,去促進并帶動個人利益的發展。“私人利益本身已經是社會所決定的利益,而且只有在社會所創造的條件下并使用社會所提供的手段才能達到。”[2]

2)政府組織與其它公共組織相統一,重在政府組織上。不言而喻,政府是公共管理活動的核心主體,但它們不是唯一的主體。相反,西方新公共管理運動的實踐已經證明,政府承擔的不少公共管理職能及具體內容,由非政府的公共組織來承擔,這不僅是可能而且是可行,后者不一定比前者差。一般地說,宏觀方面的管理職能或全局性的關鍵事件,更多地應由政府來承擔,特別是如國防、外交、重大法律、法規與政策的制定,只能由政府來完成。從微觀方面的管理來看,政府可以承擔一部分,但更多地應該交給社會的其它公共事務管理部門來做。愈是接近基層方面的公共事務,愈有可能讓相關的非政府部門來完成。

3)社會問題管理與資源管理相統一,重在問題解決上。多數人認為,在一般的管理活動中,管理目標是既定的,所以管理的主要問題是在管理過程中,如何配置資源,使之更有效。在企業管理中,只要通過有效手段,把各種資源協調好,就能實現利潤最大化。在公共行政活動中,當人們把注意力集中到行政組織內部的管理活動時,“效率至上”也促使人們過多地思考資源配置的效率問題。公共管理則更多地是因為要解決社會問題,即由于社會多數成員所期望的現象與實際現象產生了偏差而提出來的。這些偏差所包含的內容是多方面的,既有要素及其配置有效性問題,也有利益分配的公平性問題。我們不否認資源管理在公共管理中的重要性,因為管理過程中若資源配置不當,就不能實現公共管理要解決社會問題之目的。然而社會問題管理比資源管理所包含的內容更豐富,更復雜。前者需要后者做保證,但即使后者實現目標,也不一定會使前者成功。

4)結果管理與過程管理相統一,重在結果管理上。在公共管理活動中,對社會問題管理實際上包含三項內容:一是問題提出的管理;二是問題解決的過程管理;三是問題解決的結果管理。資源管理更多地是關注前兩項內容,很少討論第三個內容。我們已經反復強調,傳統管理理論,總是先設定一個目標,然而圍繞如何實現這個目標去協調資源管理,關注管理過程。正如泰勒所言,科學管理要使勞資雙方在思想上發生革命,這就是只關注增加盈利,而使如何分配盈利的爭論成為不必要。這種只關注如何有效地實現目標的過程管理,而不考慮目標確定的合理性以及實際分配的公平性,一直受到許多學者的抨擊。過程管理更多地強調效率,而結果管理更多地突出公平。

5)管理所追求的公平與效率相統一,重在公平上。對公共管理本質的理解使我們清醒地認識到,有效地增進與公平地分配社會公共利益,都必須認真考慮。但增進公共利益最終還是為了分配給社會的每一個成員。“要分蛋糕,必須做蛋糕”。蛋糕愈做愈大,人們獲取的蛋糕的份額量也會愈大。要分“蛋糕”,就要考慮“公平”。我們認為,效率與公平是公共管理的兩大基本目標。效率與增進公共利益有關,公平與分配公共利益有關。引起爭論的問題是公共管理的基本目標,是重在效率還是公平?在討論公共政策的本質時,我們曾提出,在政府與市場的關系上,市場機制主要解決效率問題,政府的政策機制主要解決公平問題。這里講的公平,是廣義的公平,包括分配公平、規則公平、競爭環境的公平以及程序公平等等。在公共管理討論中,我們仍然堅持:公共管理主體主要解決公平問題,而市場機制主要解決效率問題。這里的公平,仍然是廣義公平。

6)公共組織的外部管理與內部管理相統一,重在外部管理上。公共管理更多地是要解決社會公共問題,所以強調公共利益,重在結果管理,突出公平等等,實質上都是圍繞公共組織對外實施管理展開的。傳統的企業管理理論主要研究企業內部問題自然不必多說。在政府管理研究中,圍繞著提高“行政效率”,不少人把注意力常常放在政府內部管理上。加強政府自身管理是必要的。但這種活動的最終歸宿還是體現于外部的管理,即對社會公共事務的管理。不論是政府,還是其它社會公共組織,都要把對外管理的質量作為衡量其績效的最終標準。

7)服務管理與管制管理相統一,重在服務上。社會中大量存在的問題主要有兩類:一類是管制性問題,另一類是服務性問題。為了維護政治統治,作為統治階級工具的政府,憑借著強制性的公共權力,一直在社會管理中承擔著“統治型”角色,以至于不少人產生誤解,一講政府的外部管理,就是政府對社會民眾的管制。憲法、法律及政府確定的管制性制度和政策,甚至像價格管制等微觀規制措施,都是要解決社會中屬于管制性問題的。七十年代以來,西方行政改革的啟示之一是如何以公眾為對象,引入競爭機制,以企業家精神重塑政府,提高政府的能力與效率,使公眾獲取更多高質量服務。打破傳統管理理論的思維模式,不是從管理主體的角度考慮如何管制被管理者,而是站在社會與民眾的立場,要求公共管理的主體,特別是政府如何為公眾服務,這是公共管理發展中具有里程碑性的特征。我們認為,公共組織承擔著管制管理與服務管理兩個任務,但其立足點還是在服務上。

8)管理制度與技術相統一,重在制度創新上。著名經濟學家吳敬璉在討論我國高新技術產業發展時,提出了,“制度重于技術”[3]的思想。我們認為,這一思想也適用于公共管理。管理活動所運用的技術與方法,主要是針對效率問題的。而制度變革與制度建設既要解決效率又要處理公平問題。正是在這個意義上,我們十分強調公共管理活動中制度創新的特殊意義。