新公共管理的局限性及改善
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一、新公共管理局限性的實踐表征
1.倫理上的道德約束問題
傳統行政模式的一個突出特點就是建立了一套倫理制度和行為準則對公職人員進行道德約束,使他們按照政治中立的原則履行公職,做到誠實正直,防止貪污腐敗行為的發生。新公共管理通過引入立約承包、簽約合同、投標招標等私營部門的管理方法與技術,減弱了傳統行政模式的道德約束力,產生了倫理與責任甚至貪污腐敗等問題。例如,一些具體的倫理問題與簽約轉包密切相關。在選擇承包商時進行政治干預,投票者相互串通,使公共服務項目高于成本價,政府采購中收取巨額回扣在各國的政府改革中都屢見不鮮。在新公共管理模式下,“維持倫理準則是一個潛在的問題。私營部門也有一個在不計成本追求結果和保持倫理行為標準之間進行選擇的問題。欺詐、腐敗、內線交易等似乎成為地方性流行病”[1]295-296。新公共管理把傳統行政模式向管理者灌輸倫理標準的做法束之高閣,大量采用私營部門管理的原則與方法,這雖然強化了外在的行為要求,提高了管理與服務中的透明度,但是也弱化了管理者及一線公務員內在倫理準則的作用,從而產生道德約束問題。
2.制度上的市場限度問題
新公共管理通過政府流程再造,從傳統上重視組織理性的官僚制規則轉向個體理性的市場規則,在公共服務中廣泛地運用市場機制,形成了公共服務的市場化模式。該模式在“放松規制”(deregulation)的改革之后,將注意力從程序規則轉向結果和市場化操作手段,重視對結果的控制而放松和簡化對政府行為的程序規制,注意采用一些彈性的、弱程序化的行政手段,如對行政合同、行政指導、行政協商程序、簽約外包、民營化等廣泛地運用[2]。這種市場化模式在實踐中存在兩個突出的限度問題。①弱程序化行政手段的問題。這表現為行政合同的行政優益權對作為行政合同一方當事人的行政相對人造成侵害,行政指導的不透明性、事實的強制性,以及由于對特定人進行指導而可能帶來的對其他人的不公正,等等[3]。②單一化市場規則的局限。新公共管理單一化市場規則使競爭和調控之間存在矛盾,難以適應跨組織的網絡。總之,新公共管理市場化模式的弱程序化行政手段和單一化市場規制導致制度供給不足,從而引發實踐中的限度問題。
3.結構上的機構裂化問題
新公共管理形成了一種不同于傳統官僚制等級式的組織結構形式,即扁平化與分散化的組織結構形式。這種組織結構形式在各國的政府改革實踐中不同程度地存在著機構裂化(fragmentation)或碎片化的困境。馬丁•米諾格等人通過研究發現,不僅在英國和新西蘭等走在新公共管理改革前列的發達國家存在機構裂化問題,而且在諸多發展中國家也存在管理分權、“機構化”和“公司化”的問題[4]。他們指出,英國與新西蘭的政府改革導致了政府機構的增加和機構的裂化。如英國的《改變政府管理:下一步行動方案》中產生的“下一步機構”(nextstepsagencies)就承擔著從大的政府部門內分離出去的行政職能。新西蘭的國有企業也不再被認為是政府部門的一部分,除了創立國有企業單位(SOEs)之外,新西蘭將它剩余的政府部門分割為更小的、更專業化的機構。機構裂化的一個直接產物就是“政府空心化”(或“職能懸浮”與“權力碎片化”),即由于新公共管理的過度分權和市場化改革導致執行機構和橫向部門的大量涌現而產生溝通不暢、協調不力的狀況。正如羅賓•巴特勒(RobinButler)所言:“在整個公共部門,各部和它們的執行局之間變得互不相干,根本沒有真正意義上的合作決策機制。”[5]
4.領導上的政治控制問題
新公共管理改革通過結構分解(structuraldevolution)、權力分化等組織創新與流程再造的改革提高了政府組織的運作效率,但也使傳統的政治—行政系統發生了極大的變化。由于結構分解改變了傳統的控制工具,拉大了政治領導層與下層機構及較低管理層之間的距離,從而減弱了政治對行政的控制力,最終弱化了中央的控制能力。克里斯滕森等人對挪威公務員的多次調查后發現,中央機關各個部處之外的公務人員覺得在決策上各個部的官僚們的影響力比政治信號和種種政治上的考慮重要得多。結構分解后,公務人員與政治層關系越疏遠,其他決策信號(如成本、效率、職業標準、使用者和顧客的利益)的作用越大。因此,結構分解潛在地意味著中央控制能力的下降、權威性降低,下屬單位特別是面向市場的單位不太在乎政治上的考慮[6]101-102。
此外,新公共管理改革已經完全偏離了傳統的責任框架,注重功能而忽視結果,注重直接的管理責任而忽視間接的政治責任(弱化了對議會、政治領導的責任)[7]。這都弱化了領導上的政治控制。5.文化上的模式轉移問題流行于西方發達國家的新公共管理模式能否向廣大發展中國家轉移,并成為一種普適性的行政改革模式呢?學者們大都認為新公共管理在模式轉移中是具有局限性的,這主要是基于行政文化上的思考。首先,政策轉移是一個既微妙又復雜的過程。每個國家都具有獨特的、與眾不同的行政文化,它在諸多方面會起到抵制應用“最佳模式”或方案的作用[8]。新公共管理的私有化、民營化、績效管理等措施與不少發展中國家的文化傳統存在沖突與矛盾。其次,新公共管理改革注重效能、效益、效率等私營部門的管理理念。一個國家的公職人員對私營部門的理念具有一致性的認同時,就會支持新公共管理改革。反之,一個國家的公職人員對私營部門的理念不太認同時,特別是其傳統文化與私營部門的理念相悖時,就會反對這種改革[9]。總之,行政文化及其內容對新公共管理改革具有重大的影響,文化差異可能成為新公共管理模式轉移中的一個巨大阻力。
二、新公共管理局限性的理論根源
新公共管理上述局限性的實踐表征具有深刻的理論根源,這主要包括理論基礎、功能性組織模式和研究途徑及它們衍生的相關做法與問題。
1.經濟學理論基礎及單維價值取向
新公共管理以經濟學作為自己的理論基礎,主要包括公共選擇理論、產權理論、委托—理論、交易成本理論、博弈論、政治企業家理論,以及新古典經濟學理論和新制度經濟學中相關的理論。這些理論對新公共管理的核心內容和價值選擇都產生了直接的影響。經濟學理論運用于公共行政與公共管理中是具有內在性缺陷的。休斯認為學者們對新公共管理經濟學基礎的批評主要表現在兩個方面:“第一種批評認為經濟學是一種有缺陷的社會科學,而它在政府中的運用也是有缺陷的。第二種批評認為,作為經濟體系和私營部門的基礎,經濟學是具有一些效用的,但是它在政府中的運用則完全是一種拙劣的構想。”[1]85
新公共管理把經濟學理論作為自己的理論基礎,忽視了公共部門與私營部門的本質區別。例如在經濟學理論的視閾中,新公共管理把公共服務的對象看成是消費者或顧客,但是公共服務的對象“決不僅僅是‘消費者’,他們還是公民,而這對交易而言具有特殊的意義”[10]126。把公民隱喻為消費者,把復雜的問題簡單化,必然引發諸多的問題。經濟學理論基礎也使得新公共管理的價值取向具有單維性,即把“3E”(經濟、效率、效能)等經濟價值置于首位。這使得無論是新公共管理的概念,還是與之相關的改革浪潮及方案都具有一維性。在這種思維的支配下,公共部門中許多傳統上認為合理的準則與價值都用經濟準則和標準來衡量,從而造成不同準則與價值之間的張力與沖突。新公共管理思維方式的簡單化,貶低了公共部門倫理及制度文化的重要性[6]18-19。因此,從根本上說,新公共管理經濟學理論基礎及單維價值取向使得它與民主行政的基本理念相悖,從而成為新公共管理局限性的根源之一。
2.功能性組織模式及碎片化治理
功能性組織首先起源于生物學范疇,后來被廣泛地引入企業管理中來,一般指按照企業的生產、銷售、人事、財務等產業功能建立部門,進行營業與服務活動的組織形式。目前,功能性組織由于業務范圍單一、不適應多元化經營和無法靈敏地回應市場或顧客的需求而被利潤中心制度的組織模式逐漸取代。公共行政學由于早期對企業管理理論的借鑒與移植,其組織架構也具有功能性組織的特點,如韋伯的官僚制就是一種典型的功能性組織形式。新公共管理雖然在實踐中提出多項擯棄官僚制的戰略與具體措施,但它在組織形式上仍然是一種功能性模式(functionalmodel),即圍繞特定的功能(特殊的目的與活動)進行組織設計與管理活動。
希克斯等學者指出:“在公共行政發展史的各個節點上,其戰略決策歷來是基于組織功能來組織行政機構與地方政府的。這些戰略決定的作出包括多種原因,如更好的績效管理,更多的政治控制等,結果卻產生了碎片化治理。”[11]41新公共管理改變了官僚制基于制度、規則及等級權威等組織設計原則,但并沒有改變其功能性組織的本質,在某種程度上還強化了功能性組織模式的內涵。新公共管理功能性組織模式產生的直接后果就是“碎片化治理”(fragmentationofgovernance)。希克里總結了“碎片化治理”的諸多問題:讓其他機構來承擔代價的轉嫁問題,沖突性項目,重復,沖突性目標,因溝通缺乏導致不同機構或專業缺乏恰當的干預或干預結果不理想,需求反應中的各自為戰,民眾服務的不可獲取性或對服務內容的困惑,服務供給或干預中的遺漏或裂口[11]39-40。可見,新公共管理功能的組織模式及碎片化治理成為它在實踐中產生局限性的又一理論根源。
3.管理學途徑及企業化方法
從公共行政學的發展歷程看,存在憲政主義(Constitutionalism,強調公平、平等、正義等民主價值)與管理主義(Managerialism,強調經濟、效率、效能等經濟價值)兩種傳統。在這兩種傳統下又發展出管理、政治和法律等多種研究途徑,新公共管理便是傳統管理途徑的新發展[12]10。作為一種管理研究途徑,新公共管理秉承現代企業管理的核心思想與理念。波立特指出,新公共管理主要是由20世紀初發展起來的古典泰勒主義的管理原則所構成,它強調工商業管理的理論、原則、方法、技術及模式在公共部門管理中的應用。在波立特看來,新公共管理是一種新保守主義(或新自由主義)的公共管理哲學[10]121-126。
管理研究途徑與新公共管理的經濟學理論基礎并行不悖,它遵循“經濟人”的人性假設和方法論上的個人主義,以經濟價值為首要標準和以顧客為中心進行組織管理。與管理研究途徑相適應,新公共管理大量地借鑒和采用企業化方法(如私有化、分權化、市場檢驗、強制性競爭等)及市場機制來進行政府流程再造,分解傳統官僚制以回應顧客需求,提高行政效率。由于公私部門具有本質的區別,管理研究途徑及企業化方法有效地解決了傳統官僚制行政效率低下的問題,但卻低估了公共行政及公民需求的復雜性,走向了民主行政的反面,產生了公共行政的合法性危機問題,正如貝爾昂和葛爾力所言,以市場為導向的公共行政或管理主義與民主價值之間存在著沖突,即自主性與民主責任、個人遠見與公民參與、秘密性與公開性、風險承擔與公共產品的監護之間存在沖突[13]。
三、新公共管理局限性的改進路徑
針對上述新公共管理局限性的實踐表征與理論根源,學術界提出了多種改進新公共管理的替代性理論觀點或方案,歸納起來主要有如下三種視點獨特與內涵互補的改進路徑。
1.從經濟性價值到公共性價值,推行民主行政及公民參與
學者們對新公共管理過分強調經濟價值進行了廣泛地質疑與批評,主張從“3E”等經濟性價值轉向公平、平等、公正、正義等公共性價值,推行民主行政及公民參與,進行價值重構以改進新公共管理的內在局限性。在倡導民主行政的理論中,登哈特等學者提出的新公共服務理論最為突出。對新公共服務產生直接影響的是民主社會的公民權理論、社區和市民社會理論、組織人本主義、后現代主義和話語理論等。登哈特認為,新公共服務是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演角色的一套理念,其主要內容包括七個方面:服務于公民,而不是服務于顧客;追求公共利益;重視公民權勝過重視企業家精神;思考要具有戰略性,行動要具有民主性;承認責任并不簡單;服務,而不是掌舵;重視人,而不只是重視生產率[14]23-40。作為一種充分重視民主、公民權和公共利益的理論框架,新公共服務從本質上對新公共管理以經濟理論為基礎和以自我利益為中心等方面進行了深刻地反思與批判:新公共管理“把商業的價值迅速轉移到公共部門的做法給公共行政及其人員帶來了一些棘手的問題”[15]。“與新公共管理(建立在諸如個人利益最大化的經濟觀念之上)不同,新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意為他們服務之上的。”[16]因此,“在一個民主社會里,對民主價值觀的關注在我們思考治理系統方面應該居于首要位置。盡管諸如效率和生產積極性這樣的價值觀不應該被丟棄,但是它們卻應該被置于民主、社區和公共利益這一更廣泛的框架體系之中”[14]168。
新公共服務代表了行政理論發展的民主價值取向,從價值重構與民主行政的視角對新公共管理提出了革新進路。與民主行政進路相適應,歐洲大陸興起的公民參與理論也從公民參與的視角提出了改進新公共管理局限性的設想。格利夫和杰普森在對丹麥公共服務改革實證分析的基礎上總結出行政過程中公民參與的三種具體形式:一是使用者委員會,它們主要對決策性事務產生影響;二是公民在當地政府的批準下通過自己組建的組織來提供相關的公共服務;三是自愿性的社會組織,它們主要是和政府一起合作來提供公共服務[16]。公民參與理論把公民參與作為核心要素,使公民得以廣泛地參與到行政過程中來,并監督政府過程和對公共政策施加影響,變新公共管理下的政府與公民的委托—關系為新型的合作關系,使民主行政的基本理念在行政過程中得到了充分地體現,從而改進了新公共管理過分倚重經濟性價值的弊端。
2.從功能性導向到問題性導向,引入整體政府及整體治理
功能性導向是功能性組織模型及碎片化治理的邏輯起點,提供一種不同于功能性導向的組織設計思路成為改進新公共管理局限的關鍵。培里•希克斯(Perri6)等學者提出了一種從功能性導向轉向問題性導向的“整體政府”(wholeofgovernment)改革思路,即不再圍繞特定功能建立組織,而是把解決人民的生活問題作為核心關懷來進行組織設計與創新[17]。整體政府理論形成于20世紀90年代中后期,目前“西方各國政府改革的重點已從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構轉向‘整體政府’”[18]。從結構或工具的角度看,整體政府通常被看成是一種有意識的組織設計或機構重組[19]。整體政府改革形成了一種不同于新公共管理分散化和獨立化的新型組織結構形式,即跨越組織功能與邊界設計的“聯合岬”(joined-up-ness)。“聯合”是它的一個基本特征。克里斯滕森和斯格萊德在對西方各國整體政府實踐具體“聯合”活動調查的基礎上,以政治與行政領導的構成性質為變量,歸納出等級式和協商式兩種整體政府組織結構形式[20]。①等級式組織結構形式是基于政治與行政領導的同質性,注重權力的集中和組織各要素的統籌協調與有機配合。建立這種組織結構的通常做法是總理(首相)辦公室在政治和行政方面取得強勢地位,并統一財政管理,加強政府治理與責任機制。②
協商式組織結構形式則是基于政治和行政領導的異質性,注重組織各要素通過協商與合作實現功能整合,這不僅包括內閣內部的協商,參與跨部門的特殊任務、計劃或項目各部之間的協商,還包括聯合提供服務的專業機構之間的協商。這兩種結構形式鑄就了一種實現各種組織機構跨界合作的功能整合型網絡化結構模式。在整體政府理論的基礎上,不少學者進一步提出“整體治理”以克服新公共管理碎片化治理的弊端。登力維指出,整體治理通過重新整合對新公共管理的碎片化治理進行了直接回應。在登力維看來,重新整合涉及組織功能整合的主要內容包括以下幾個方面[21]。①逆部門化。如英國通過合并把一些功能相近的機構重新組合成部門化的組織。②大部制治理。這通常是重新整合的一個中心要素。如美國為應對“9•11”恐怖襲擊時期部門的極度分散化產生的無效和低效而組建的國土安全部。③重新政府化。這主要包括把以前改革過程中將一些外包給私人部門的公共部門的活動重新交由公共部門進行。④恢復或重新加強中央控制過程。由于新公共管理導致分散化競爭的無政府主義,一些提議開始重新強調秩序,特別是在信息技術領域。如英國的一些集中電子變革項目就得到了大量的資助。⑤重塑具有公務支撐功能的服務提供鏈,以實現基于較新信息技術提供的生產力的提高。這涉及重新設計公務支撐功能,事務處理系統,或者事務由政府機構直接承擔或外包。可見,整體治理通過各種重新整合的措施有效地克服了新公共管理碎片化治理的弊端,重塑了一種功能整合的組織結構形式。
3.從管理途徑到多元化途徑,尋求學科整合及知識增長
研究途徑及方法對一門學科的發展及其知識的增長起著基礎性的作用。公共行政歷來就不是一個同質的研究領域,它有賴于吸納與融合多種學科知識才能獲得創新與發展。新公共管理是公共行政學管理途徑的新發展,無疑對公共行政的學科發展及其知識增長起到了重要的作用,但單一化的管理途徑也存在局限性,它不能反映公共行政復雜性與公共性的本質,也是當代公共行政產生合法性危機的一個重要原因。因此,從研究途徑上尋求學科綜合及知識增長成為學者們改進新公共管理局限性的更深層次的思考。英國行政學者簡•萊恩認為,新公共管理只是20世紀以來公共部門尋求適當治理機制的幾次革命之一,它并沒有取代傳統的分析框架,只是增加了一種新的公共部門研究途徑。在新公共管理之前以官僚制為基礎的傳統公共行政和以政策周期(policycycle)為基礎的公共政策途徑也是公共部門尋求適當治理機制的革命性途徑,它們共同構成了公共行政學的分析框架。“新公共管理首先是契約主義。但是它既沒有取代研究公共部門治理的其他主要途徑,也不能涵蓋公共部門的治理理論,例如契約主義這一概念,就無法概括政策科學和公共行政的其他內容。”[22]因此,必須把新公共管理與傳統公共行政途徑及政策科學途徑有機地結合起來,尋求公共行政的學科綜合,構建公共部門治理的一般性理論。
當代美國著名行政學家羅森布魯姆也認為,公共行政是一個極為復雜的學科領域,它的研究至少有管理、政治和法律等三種不同的研究途徑,且每一種研究途徑在價值觀、組織結構、對個人的觀點、認識途徑、預算、決策、管制行政以及行政責任與行政倫理等方面都具有自身的獨特性,且這些研究途徑之間時而相互沖突,時而彼此互補。然而在公共行政學一百多年的發展歷程中,人們往往只是傾向于從單一的研究途徑認識公共行政,他們要么因過于強調效率而忽略政治代表性和憲政性正當法律程序的價值,進而忽視公共行政研究的政治途徑和法律途徑,要么因只是關注公正性而過于追求政治代表性和憲政性正當法律程序等價值,進而忽視公共行政的效率價值和公共行政研究的管理途徑。
由于未來的公共行政將更加復雜,更受政治觀點的影響和主導,更加強調法律的重要性,更加強調績效并且更加強調個人責任以及新的行政文化的發展,這使得任何單一向度的研究途徑都不可能對公共行政進行系統而全面的認識,公共行政既是管理問題,又是政治問題,也是憲政問題,只有把三種研究途徑整合起來,才能正確地理解公共行政問題和有效地解決公共行政的現實問題,進而促進公共行政的學科整合及知識增長[12]601-625。總之,新公共管理局限性具有多維性,其改進的路徑也應具有多維性。我們不能奢望從單一的路徑獲取改進新公共管理局限性的藥方,只有在公共行政學的發展脈絡與內在邏輯中正確認識和全面評價新公共管理局限性及批判與替代的理論,并把上述三種路徑有機地結合起來,才能發展一種與其他學科兼收并蓄并體現自身發展優勢的公共行政理論。
