我國污水處理市場公共管理分析

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一、我國城市污水處理市場化背景

1.污水處理行業現狀及面臨的形勢隨著人口增長、城市化進程的加速和經濟的不斷發展,我國的污水排放量在大幅度增加,污水處理問題已經日益成為人們關注的焦點。據有關部門統計資料預計,2006~2010年污水排放年增長率為0•1%,到2010年我國的年污水排放量為763億噸。而我國現有污水處理廠近2000座,年處理能力43億噸,其處理能力與實際需要相差甚遠,僅有的200多座污水處理廠絕大部分也只是一、二級污水處理。[1]我國平均668萬人擁有一座污水處理廠,而美國每萬人就擁有一座污水處理廠,瑞典每五千人擁有一座污水處理廠,可見我國的污水處理建設遠遠落后于發達國家。同時我國污水處理面臨治理起步晚、基礎差、要求高等形勢,另外,由于我國水資源匱乏,不少地方要求污水處理必須達到回用標準,實現污水處理資源化,這就從污水處理的質量上提出了更高要求。2.污水處理行業存在的問題傳統體制下,污水處理設施完全靠政府撥款建設,投資渠道單一,缺乏責任約束機制和獨立經營的積極性,建設和運行成本偏高,財政負擔沉重。因此,污水處理行業發展過程中產生出了許多問題:(1)資金嚴重不足。為了實現我國污水處理的目標,必須在短時間內建設足夠數量的污水處理廠。我國預計到2010年要增加6722萬噸的日處理能力,約需資金1344億元。在污水處理的運行成本方面,以每立方米的運行費用0•5元計算,到2010年約需171•7億元。資金短缺嚴重制約了污水處理的發展。(2)污水處理水平低。我國污水處理設備只有1/3正常運轉,污水處理設備落后嚴重影響了我國污水處理水平。(3)污水處理運行機制不合理。污水處理屬于純公益事業,其全部費用都由政府承擔,這就造成了一般建不起,建起了也養不起的局面。污水處理行業是耗資較大的行業,每天處理污水20萬m3的污水處理廠每年需要運行經費幾千萬元。從對我國污水處理行業的現狀、形勢及存在的問題分析可以看出,城市污水處理嚴重滯后的狀態,使得城市人居環境難以改善,影響了城市的健康發展,制約了城市化帶動經濟發展的作用。要解決我國所面臨的擴大建設和資金不足的矛盾,污水處理行業市場化改革勢在必行。

二、新公共管理運動對城市污水處理市場化的啟示

1.新公共管理運動的產生

自20世紀70年代末80年代初以來,與經濟上的新自由主義思潮和政治上的新保守主義思潮相伴隨,西方公共管理學界形成了新公共管理思潮。這一思潮對西方各國的政府實踐產生了深刻的影響,掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動,其基本趨勢是由傳統的韋伯官僚制模式轉變為以市場為基礎的政府管理新模式。這場政府管理的新實踐導致了傳統公共行政理論陷入合法性危機,促成了新公共管理的興起,其主旨是強調以市場機制改造政府、以企業家精神重塑政府。[2]與傳統的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的行政管理理論不同,新公共管理思想以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為自己的理論基礎,主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率,在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平,強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。[3]新公共管理理論認為,政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策,即政府應該把管理和具體操作分開,政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。[4]這樣做的好處是可以縮小政府的規模,減少開支,提高效率。同時,政府應在公共管理中引入競爭機制。與傳統公共行政排斥私營部門參與管理不同,新公共管理強調政府管理應廣泛引進競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性,讓更多的私營部門參與公共服務的供給,通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來,從而提高服務供給的質量和效率。

2.新公共管理運動下國外城市污水處理市場化的實踐

在新公共管理運動倡導下,國外城市先于我國在污水處理市場化方面進行了一系列探索。如德國,由于在污水處理方面面臨財政危機、專業人才危機、功能危機和政府形象危機等,德國政府適時實行了污水處理市場化。其市場化方式有以下兩種:第一種,私人包括國際公司參與到污水處理設施的建設上來,對污水處理實施公司化改造,使得外國企業和其他地方的私人企業持有股份;第二種,促進市場競爭。加強使用公開投標方法,尤其是在德國東部。由于德國東部資本缺乏,政府允許在德國東部推行運營商模式,這種模式中企業可以分擔污水處理各方面的建設,消費者實際上把費用交給市政當局,由市政當局支付私人企業相關費用。德國通過這兩種方式對污水處理進行市場化改革,加大了對此行業的資金投入,使其更有效率的運營和管理。[5]美國在污水處理行業實行私有制,在管理方面主要是通過市場自發調節和民間機構的運作。污水處理的工程投資采取科學的投資分攤方法,新建的污水處理廠制定收費標準,將工程投資在各受益部門之間進行分攤。由于美國具有發達的市場經濟,在將污水處理行業私有化的同時,也加大了對整個行業的宏觀調控,使其既受政府控制,又按市場經濟規律辦事。此外,法國、澳大利亞、英國等都紛紛進行這一行業的市場化改革。

通過這一改革,既引入了競爭機制,又提高了行業的運作效率。新公共管理運動要求政府打破公共服務的壟斷性,從而更好的滿足社會需求。從污水處理這一項政府公共服務來說,主要表現在:首先,調整好政府與社會、市場之間的關系。政府在將污水處理行業推向市場的過程中,可以實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等,將競爭機制引入污水處理行業,開放市場,鼓勵私營部門投資和經營污水處理行業,打破政府壟斷,這樣不僅有利于提高污水處理等公共服務的有效供給,產生更好的經濟效益和社會效益,同時也緩解了政府財政困難。[6]其次,明確政府在污水處理市場化過程中所承擔的責任,加強宏觀調控,為市場化改革提供有力的保證。

三、新公共管理運動對我國城市污水處理市場化發展的指導

隨著我國政府對可持續發展和環保事業的日益重視,污水處理市場化成為市場經濟發展的必然要求。但是市場化也會帶來很多風險,如政府方面所產生的政策風險及商業風險,投資運營商方面所產生的政策法律風險、技術風險等,加之我國市場經濟發展很不完善,所以,在以新公共管理運動為指導,并借鑒國外城市污水處理市場化經驗的同時,應當積極規避市場風險,走符合我國國情的污水處理市場化道路。

(一)明確政府職能,打破行業壟斷

在傳統的管理方式中,城市排水的規劃、污水處理廠資金的籌措、建設、運行管理等全部由政府包辦,日常的運行費也靠行政撥付。這種行業壟斷既不利于技術與管理的競爭與進步,又助長了管理部門的尋租行為。要想將城市污水處理推向市場,必須明確政府的職能,徹底打破城市污水處理行業壟斷的局面。

1.制訂價格政策。按照新公共管理的實踐,要把政府公共服務承包出去,成本確定和價格制定極為關鍵。到目前為止,我國污水處理費的收費標準仍然較低,要使企業更好的運作污水處理設施,必須全面落實污水處理收費政策,逐步實現收費標準與成本持平,或有微利,使污水處理企業具備償還設施建設投資貸款和維持正常運營費用的能力。污水處理費的征收要以處理污水的實際費用為基礎,并考慮社會公眾的實際承受能力,因此征收污水處理費要有一個合理的定價,污水處理費的定價是污水處理費征收政策得以有效實施的關鍵。污水處理費的定價原則:(1)成本補償、合理盈利原則。污水處理費的定價必須反映出污水處理廠的生產和運營成本,以及污水排水管道的養護維修費用,在此基礎上為污水處理企業留出一定的利潤空間,使污水處理企業在市場化經濟中得以生存、發展。[7]污水處理費的定價應包含污水處理后的排污費。城市污水處理費不是排污費,污水處理企業將污水處理后,仍須按照國家水質標準繳納排污費。排污單位和個人將污水排放到城市污水處理廠和排污設施后,其繳納排污費的責任也一并轉讓給了城市污水處理廠和排污設施。所以,污水處理費不但要包括處理污水的成本,而且還應包括污水處理達標后排放的排污費。(2)差別原則。相對于工廠、企業而言,城市居民生活污水的水質顯然高于工業污水,因此,城市生活污水的污水處理費理應低于工業污水的污水處理費。污水處理費的定價構成。政府代表居民作為城市生活污水的排放者與污水處理廠簽訂污水處理合同,因此,污水處理費用最終還是應當由居民承擔,居民承擔的形式就是繳納污水處理費。排污工廠、企業對其所排放的污水交納的費用應當分作兩部分:一部分是包含于供水部門統一征收的自來水價格的污水處理費,一部分是直接支付給污水處理企業的污水處理費用,即排污企業在為使用自來水而交納的自來水費中,含有居民城市生活污水處理費。與污水處理企業訂立污水處理合同時,政府要對所排放的污水高于城市生活污水的污染度支付治理費用。[8]污水處理費的定價關系到污水處理費征收政策是否能夠得以有效貫徹實施,而污水處理政策又是污水處理產業化的有效條件。

2.城市污水收集管網建設。新公共管理運動指導下的市場化改革不是一步到位的,發達國家的普遍做法是根據不同行業的不同特點和行業不同環節的不同特點進行市場化改革。在污水處理行業有些環節是可以完全放開競爭的,有些是目前必須由政府壟斷投資,比如管網的建設。目前我國城市污水收集管網建設滯后,污水處理設施難以充分發揮效益。據調查,在全國已建成的污水處理廠中,能夠正常運行的只有1/3,低負荷運行的約有1/3,還有1/3開開停停甚至根本就不運行。城市污水收集管網具有自然壟斷性,需要較大的資金投入,政府必須在管網建設方面發揮主導作用。在城市污水處理廠建設運營以前,政府就應當加強配套管網建設,運用國債等大量資金投入到管網建設中去。同時,征收的城市基礎設施配套費等要有一定比例用于污水管網建設的補償。在管網建成之后,政府可以通過新公共管理運動的做法,與私營企業簽訂合同或通過招標租借給私營企業經營。當污水處理行業發展到較為成熟的市場化程度后,管網可以放開市場準入門檻,通過稅收優惠政策引導私營企業參與管網建設,完全分擔政府運營成本。

3.監管政策。新公共管理運動主張政府承包出去的項目必須有完整的監管。(1)明確和完善監管的實施主體。明確、細分和加強與城市污水處理行業相關的各政府部門的市場監管職責及監管內容,界定其在行業市場化中的責、權、利關系。鑒于污水處理行業市場準入、服務、成本與價格監管的專業性和重要性,應積極學習國際經驗。發達國家的普遍做法是成立由監管政府部門任命的、具有無限責任的、專家組成的獨立執行機構,作為法定監管機構的輔助。此機構從行業的高度,專業性介入企業的成本考核、價格聽證、服務監督等核心監管內容,代表公眾利益實施成本、服務、價格的監管。在我國可以考慮在人大設立專門公共事業監管委員會,并逐步提高法律地位。公共事業監管委員會由常任委員和非常任委員組成,常任委員負責日常性工作,非常任委員由民眾、專家、利益部門代表、企業代表組成。公共事業監管委員會應廣泛聽取各方面的意見,尤其在污水收費價格和市場進入退出方面發揮監督作用。(2)建立污水處理行業管理的法律保障和政策支持體系。通過立法為市場監管的建立提供系統的法律保障,要求和鼓勵地方出臺操作性強的、符合地方經濟社會特點的政策法規。(3)建立科學的行業績效評價平臺。成本控制是城市污水處理行業市場監管的重點和難點,是消費者關注的核心,也是投資運營企業合理利潤的源泉。績效評價應重點反映這一內容。

(二)引入競爭機制,進行市場化改革

競爭是新公共管理的核心精神,要提高效率、改善公共服務的質量,競爭是唯一的出路。

1.鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式,參與污水處理行業建設,形成多元化的投資結構;同時允許跨地區、跨行業參與企業經營。為吸引這些資金投入城市污水處理廠,政府可按略高于同期銀行長期貸款利率的標準設定投資回報率,并根據項目規模測算城市污水處理廠總體運營費用參考值,該參考值作為向社會投資者招標標底的上限,連同項目建設和運營的其他條件向社會公開,政府通過公開招標選擇較為經濟的項目投資者和運營企業。[9]政府對新建城市污水處理設施應采取行政劃撥方式提供項目建設用地,并在土地征(使)用的有關收費方面按規定給予優惠。城市污水處理設施的用電價格應予優惠,按其電壓等級執行相應的大工業或非普工業用電價格。污水處理市場具有較穩定的投資收益,政府同時可以鼓勵企業利用證券市場進行融資,下圖分析了企業應如何利用證券市場進行融資。

2.采取公開向社會招標的形式選擇污水處理企業的經營單位,由政府授權特許經營。根據不同的政府責任承擔方式,特許經營可以劃分為競爭性特許經營和專營式特許經營兩種模式。競爭性特許經營模式具體有三類形式:一是所有資產保留在政府,將污水處理設施經營權進行競爭轉讓,這種形式稱為管理/租賃模式;二是管網設施以及收費權保留在政府,將污水處理設施的某一單元(一般是污水處理廠),在有限期內轉讓給企業,這種形式稱為污水處理廠特許經營模式,BOT、TOT等一般屬這種模式;[10]三是政府將包括管網在內的所有設施在有限期內委托企業經營管理,這種形式稱為整體特許經營模式。專營式特許經營模式通常有三種不同的產權形式。一是公有資本完全退出,由社會資本持有,也就是通常所稱的完全私有化,如英國模式;二是政府保留一定比例的公有資產,與社會資本合資擁有污水處理企業,但是這種政府資產的持股人與合資企業只是股權收益關系,公有持股者與市場化監管者是不同的政府機構;三是由真正實現了企業化改制,完全政資分開、政企分開的國有企業經營,如荷蘭模式。對于我國來說,競爭性特許經營模式是我國污水處理行業改革的主導模式。為提高準入競爭的實際效果,保障效率,在合理的區間內應盡量縮短競爭性特許經營的期限,如果資金許可,應優先選擇期限最短的租賃形式。在競爭性特許經營項目中,必須有市場準入的競爭程序進行過程控制。政府通過簽訂特許經營協議,將污水處理項目授予中標的企業來投資和建設。特許經營期限內,項目公司向用戶收取費用,來抵償建設投資和經營成本,并獲得合理回報。