公共管理學科變革思考
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我國當代公共管理學科發展是伴隨著中國改革開放而展開的，發軔于改革開放與海外借鑒，發展于學科整合與東西方管理文化交融。
（一）公共管理學科的恢復與重建時期（1979-1988）
我國的公共管理學是從行政管理學科發展而來。行政管理學早在20世紀30年代就已經開設，新中國成立后在1952年院系學科調整后漸被取消，1979年改革開放后開始恢復和重建。隨著經濟體制改革的展開，行政管理體制的弊端日漸突出，這表現在體制不適應、功能不適應、人員不適應、程序不適應、規范不適應等各個環境。②如何解決紛繁復雜的政治與行政的交織問題，迫切需要行政管理理論的指導。1982年，塵封近30年的行政管理學科得以恢復。在學科定位方面，公共管理學科的自我意識尚未覺醒，缺乏明確的學科范疇體系，研究與教學領域相對較窄，主要偏重于政府行政管理領域和公共管理一般理論。在體制改革背景下，地方和企業等基層以及廣大人民群眾充分行使經濟民主權利，實現經濟管理的民主化，充分調動了地方、企業等基層和廣大農民、工人、知識分子的積極性。但是“官本位思想、人治思想、宗法觀念、特權觀念、等級觀念等既是中國經濟社會發展的嚴重障礙，又積淀在行政人員的心靈深處，制約著其現代行政人格的塑造。”③國內學者開始關注政治體制和經濟體制的協同改革，著眼政府機構改革、政府職能轉變、行政的法制化民主化和科學化。這個時期公共管理學主要研究的是行政管理問題，研究行政管理體制改革、法制化建設以及政府與社會之間的關系，培養行政管理人才以參加國家事務、經濟和文化事業、社會事務發管理工作，強調學科建設要為政府管理服務。人才培養方面，國家強調培養人才的國家任務導向。首先在政治學一級學科中設置了行政學或行政管理二級學科，學科師資隊伍基本從政治學和法學等學科中吸收進來，尚未有獨立而成熟的教學研究隊伍。我國計劃經濟體制逐步向市場經濟體制全面轉型，社會亟需一大批有覺悟的高素質人才，許多專業處于多樣數量、分散化建設的發展狀態。主要表現為恢復前的一些學科，如行政管理、教育管理等等，行政管理學以試辦的身份劃歸在政治學類下，而衛生事業管理屬于管理門類；新建一些學科專業，如醫療衛生管理等等，但這些專業歸屬不同的學科門類。一些綜合性、單科性高等院校如農學類院校、醫學類院校也相繼設立了行政管理、土地規劃與利用、衛生事業管理等專業，面向全國招收適量的學生，畢業后統一分配到相應的國家機關及企事業單位。許多高校在專業教育資源方面存在明顯差距，包括學科定位、師資、教材等一系列的問題。這一時期的公共管理學科基礎不牢，理論體系單一、重復，對中國現實問題，特別是轉軌時期政府和社會所面臨的種種問題缺乏深入研究，由于學科剛剛起步，師資基本都是從其他學科“轉業”到公共管理研究的，在實證研究、對策研究也做得不夠，存在理論指導性不強、學科應用性缺乏等問題。
（二）公共管理學科的整合與發展時期（1988-2005）
如果說80年代的中國公共管理學只是剛剛起步的話，90年代的中國公共管理學科則進入了平穩過渡的階段。1988年，中國行政管理學會在北京正式成立，此后，全國各省市區也相繼成立行政管理學會。至止，中國的行政管理研究與教育已經初步形成自己的體系。這一時期公共管理學科已成為顯學，重點關注體制改革和建設的實際問題，總結公共治理的實踐經驗，實現行政管理、社會治理的法制化，而公民有序參與治理模式與專業化政府的形成，使得公共管理學科面臨大量的對策性研究課題。在學科建設方面，國內公共管理學界對引進國外公共管理理論做了大量工作，但對公共管理實踐問題卻沒有實質上的定位，不僅因為我國學者對公共管理的研究理論、方法多是借鑒國外的，而且學科本身沒有一個統一的概念框架和體系，學科概念和合法性基礎仍未完全自立，難以形成學術爭鳴的良好局面。但公共管理學科向縱深發展的勢頭強勁，行政管理、公共事業管理等公共管理專業在全國各大院系如春筍般設立，師資隊伍、招生規模也隨著經濟的迅速發展而不斷擴大。第三次修訂目錄《普通高等學校本科專業目錄》（1998年）頒布實施后，改變了過去過分強調“專業對口”的教育觀念和模式，公共管理類成為管理學門類下的一級學科，包括行政管理、公共事業管理、勞動與社會保障、土地資源管理等本科專業，并設立了包括教育經濟與管理在內的五個相應的研究生學位，進一步加強專業整合。在2004年調整后的本科專業目錄中,公共管理類專業在原有行政管理、公共事業管理、勞動與社會保障、土地資源管理等四個二級學科上，增加了公共關系學、公共政策學、城市管理、公共管理、文化產業管理、會展經濟與管理、國防教育與管理等七個二級學科，一定程度上開闊了公共管理的學科體系和研究領域。在人才培養方面，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，原來適應計劃經濟體制的部門辦學體制和單科性學院的人才培養模式已不能適應社會和經濟發展的需要，各種經濟決策、管理、經營人才不僅數量短缺，更主要是在思想觀念、知識結構和能力素質上不適應社會主義市場經濟的需要。20世紀90年代以來，行政管理和公共事業管理專業數量增長速度最快，土地資源管理、勞動與社會保障近幾年來由于環境保護、勞動者權益保護的呼聲日益擴大，在全國許多高校設立并逐步擴大招生規模，畢業生需求出現飽和。2001年開始的MPA教育適應了中國政府機構改革和建設高素質專業化行政管理隊伍的需求。但此時公共管理學科開設的課程多集中于行政管理范疇，對學科的理論內涵、方法論、學科專業間內在關系尚未明確，許多專業依然在原有學科的帶動下進行科學研究與學術交流，不能涵蓋當前公共管理改革的實際要求。而且，高校師資隊伍專業化水平薄弱，在課程設置上也基本上將公共事業管理與行政管理、公共管理專業混同，教學方法和條件難以適應學生公共管理能力培養的需要。
（三）公共管理學科的優化與提升時期（2005至今）
2005年被認為是中國的改革攻堅年，以政府行政體制改革為核心，我國在經濟領域大力推進國有企業改革、金融改革、以稅費改革為核心的農村改革和社會保障制度改革。十屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國公務員法》，這是我國第一部干部人事管理的法律，是干部人事管理科學化、法制化的重要里程碑。這一時期，圍繞如何優化與提升問題開展研究，公共管理學科由原來的數量規模擴張轉變為注重內涵質量發展，公共管理的學科社會建制日趨成熟，公共管理學科的博士點、碩士點和本科專業的增長相對放緩，學科專業設置強調內涵發展，重視社會需求的適應性要求，緊抓人才培養質量。在學科建設方面，公共管理學科側重從不同的專業角度出發，包括人口學、社會學、政治學、經濟學、法律學、新聞學、管理學等角度，探討政黨、國家與社會的權力關系的結構性變化，并對社會的組織與活動方式的結構轉變進行研究。根據中國公共管理學科的發展需要，進一步理清了行政管理、公共行政、公共管理、公共事務、工商管理這些概念的區別與聯系，同時保證對這些概念的使用與國際接軌，從而利于不斷增強的國際學術交流。但是如何在實踐基礎上增強公共管理知識生產者的理論創新能力、如何解決其二級學科整合與分化等問題依然是學界關注的焦點。實踐表明，當前公共管理學科范疇和定位問題在研究中逐漸明確，跨學科性、多學科的視角成為支撐公共管理學科走向成熟的綜合路徑，以解決公共問題為導向、按專業領域分類進行研究成為發展趨勢。在人才培養方面，科學設置公共管理學科專業，注重培養學生利用定量分析和定性分析方法相結合解決實際問題能力，努力形成綜合性管理人才所需的應用技能和實踐能力。包括設置公共管理類專業的院校在內的高校競爭日趨激烈，人才培養的競爭力成為學科發展的重要動力。目前，公共管理相關本科專業迅速擴張，公共關系學、公共政策學、城市管理、文化產業管理、公共安全管理等17個本科專業成為高校最為普及的開設專業，研究生教育與高層次人才培養力度顯著增強。但是，這些專業之間的課程設置、師資隊伍經常發生重疊與錯位，人才培養過分重學科知識傳授輕專業技能培養，實踐教學環節沒有真正深入公共部門進行理論與實踐的對接訓練，使得這類專業畢業生之間核心競爭力日趨隱沒。雖然全國設立了大量的公共管理類院系，但除行政管理學外，其他二級學科多數處于游離狀態。再者，在本科階段,學科課程設置還沒有形成該專業較統一的課程設置規范，“雜而不專”依然是公共管理類專業人才培養競爭力的軟肋。
二、公共管理學科面臨的挑戰與發展趨勢
現階段我國公共管理模式正處于從建國以來形成的政府全面干預模式向政府與市場和社會合作的轉變過程之中。我國公共管理學科在知識積累、研究人員和研究機構的數量和質量、人才培養與評價體系、研究成果等方面均為學科發展打下良好的基礎，是當代中國社會科學及管理科學中的一個充滿生機活力和具有遠大前景的學科。
（一）公共管理學科內涵需要進一步厘清與優化
我國公共管理學科發展，經歷了從行政管理到公共管理的變遷，研究視野逐步拓展，研究問題日益多樣化，如學術界越來越深入探討非政府組織、治理與善治等相關的理論和實踐。④政府并非萬能的，因為公共管理面臨著復雜多變的現實問題，僅僅依靠政府是遠遠不夠的。政府、社會、公民的共同治理已成為當代社會的重要特征。公共管理作為一門實踐性很強的學科，需要更多地從現實出發，以公共管理問題為研究對象，為解決公共管理所遇到的問題提供依據。公共管理要充分實現社會公平，保證社會每一個階層、每一個成員都能共享社會發展的成果，在時代背景中去理解公共管理的革命性意義，以科學求實的態度厘定公共管理的范圍和內容，尋求公共管理制度創新的方案，以服務為原則構想公共管理體系結構和行為模式。
（二）公共管理學科需要進一步內外融合
公共管理問題是公共組織尤其是政府組織管理社會事務的前沿問題，也是利益分化和階級分化下的現實課題。公共管理本身跨學科性、交叉性、多樣性的特點逐漸凸顯，需要吸收融合各種學科知識和理論而發展,顯現出本學科的研究綱領的前景。作為一門新興的科際整合及著眼于解決公共領域實際問題的應用性交叉科學，公共管理學應從多學科相結合的角度研究社會多元化所產生的實踐矛盾，提供綜合性的治理手段與工具。在學科整合機制上，應繼續推進公共管理的綜合化，打破公共管理學科下二級學之間壁壘，實現各個二級學科的共通與融合，關注新的科學技術成果在公共管理過程中的運用問題。特別是需要吸收政治學、經濟學、社會學等學科的研究成果，推進與這些學科的交叉，形成特色的學科專業群，在學科綜合與交叉中不斷生成公共管理學新的增長點。
（三）公共管理人才培養體系需要進一步健全
政府和社會公共管理人員迫切需要改變目前知識結構脫離現實的被動局面，很多過去由政府包下來的公共事務管理職能也將轉由非政府的公共管理或服務部門完成。但無論政府管理和公共事務管理，其基本價值追求是一致的，即公平優先；其基礎理論是相通的，即都是研究公共服務。因此，需要改變公共管理專業人才培養目標細化、專業設置窄化、人才培養模式單一化等現象。進而言之，應當根據社會對公共管理人才基本需求，加強學科大類培養，重視方向特色創新，把公共管理作為一個大類健全學科專業課程體系，把行政管理、教育管理、文化管理、社會醫療與衛生管理、勞動與社會保障等專業作為特色方向，建立學士、碩士、博士學科專業的銜接與升級，著力培養學生具有寬厚的公共管理理論基礎與技能，注重培養學生的公共管理實踐能力、思維創新能力、創業創業能力和自主發展能力，并根據不同類型的大學優勢與學科背景培養創新型人才，形成有學科創新與特色的培養體系。
（四）公共管理學科隊伍建設需要大力加強
隨著全球化、國際化進程的推進，以及中國競爭力的提高，建立具有中國特色、國際視野的公共管理理論和學科體系成為必然趨勢。“公共管理學應立足于我國及當代世界的公共管理實踐研究，著力進行理論建構和學術創新，形成中國學派和中國風格，促進公共管理知識的增長和積累。”⑤中國公共管理實踐的問題凝練成科學問題已成為學界關注的焦點，在以問題為取向的研究思路下，如何使公共管理研究本土化以及在此基礎上產生有普適而公認的概念、理論和方法，并對全球的公共管理研究做出中國的貢獻，是公共管理研究者和實踐者面臨的重大理論和現實課題。因此，加強學科師資隊伍建設，構建合理的學術梯隊結構、高素質的學科帶頭人和學術骨干，提高人才培養質量，是保證公共管理學科的可持發展的必然選擇。
三、結語
我國公共管理學科的發展歷程表明，公共管理學科基本適應了我國公共管理實踐的發展需要，順應了國際公共管理理論與實踐的發展趨勢。理清社會轉型中客觀出現的不同階段，并對這些階段的時間延續、政策的基本傾向以及主要特點做出分析，對于認識公共管理學科的復雜性、艱巨性和正確選擇今后的發展戰略無疑是有幫助的。公共管理學科已成為當代中國社會科學領域的教學與研究中一個充滿生機活力和具有遠大發展前景的學科領域。因此，我們不能直接用西方的話語系統來解釋，也不能沿用過去那一套傳統模式來束縛公共管理學科的發展動力，應根據實踐需要確立我國公共管理研究的基本范圍和重點領域，加強中國本土特色的公共管理理論體系建構和師資隊伍建設，建立適合我國國情的學科發展機制和人才培養機制。同時，根據現階段國家經濟、技術結構對人才培養的層次、規格需求的特點以及今后的發展趨勢，合理確定公共管理學科發展的重點、邊界以及規模、速度和比例，從而達到優化學科結構整體服務功能的目的。
