新公共管理思想對鄉村治理的啟示

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一、新公共管理思想

新公共行政管理學會靈活地適應環境，增強管理效能，而不象韋伯的科層制化僵化難以應對變化無常的環境;吸取了對產出和結果的高度重視理論觀念，避免只管投入，不重產出的弊端;吸收了人事管理靈活用人原則———合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用、永久任職等基本思想。在新公共管理再造運動的影響下，一些國家從美國新公共管理運動中看到了新公共管理的改革曙光，于是，紛紛效仿，改革行政管理思想和行政管理體制以及具體的管理規制，內容不勝枚舉，但是改革重點明顯，主要針對政府與市場的關系，涉及以下三個方面:第一、轉換政府角色，優化政府管理職能。根據社會發展的需要，重新考慮政府職能的定位，去政府全能化傾向，弄清政府該管什么和不該管什么的邊界。采取的具體措施是:調整社會服務政策，收縮政府的社會職能;積極運用市場經濟的自發性特點，淡化或放棄政府過去管制的一些經濟職能，例如通過對國有企業的體制改革，改變其所有制形式代之以公司制或其他形式，增加國家所有制的多種實現形式，免除政府直接管理國有企業的職能和責任;政府內部精簡機構，裁撤冗員，減少政府財政負擔，消除財政赤字，搞好兩個收支平衡。第二、去政府公共服務的行政化，實現公共服務市場化。其具體做法是改進政府提供公共服務的方式，解決政府把該管的事情如何充分管好的問題。實施如下舉措:①合同承包。即政府將過去一直由政府部門直接包辦的公共服務，通過對外招標的形式把它推向市場，由私營部門和非營利部門在政府的監督下獨立完成。②公私合作。即政府以特許或其他形式吸引中標的私營部門參與公共服務，要求私營部門與政府共同投資、共同開發、共同管理。③有償公共服務制度。即對部分具有消費可分性的公共物品和服務，按實際消費量向消費者收取費用。④票據福利制度。即政府為向某些特定人群發放有價證券讓他們憑票購買特定的貨物或服務，消費者只能在政府指定的公共服務組織(不是一家而是有許多家)購買，之后政府再用現金把證券換回。第三、加強政府內部管理。如何加強?學習企業管理的理論、原則、方法、適當引進企業的技術和人才，通過分權和分散化改革，細化內部管理，改革公務員制度，實行績效管理，推進政府信息化等，端正公務員的工作態度，激發其積極性，提高政府工作效率和服務質量。在這個方面德國做得很出色。①實行政治責任和行政責任分開。即政治家確定目標，行政部門舊體負責實施，政務官和事務官各司其職。②行政管理以顧客(企業和顧客)需要為導向。所有措施和服務以顧客需要為前提。各級政府千方百計收集顧客的意見和要求，并普遍設立公民辦公室，推行彈性工作時間，方便公民辦事。③實行目標管理。一切管理與服務行為都以管理目標為基礎，建立目標明確的上下關系，有針對性地開展工作。④提高行政管理的效率，通過精簡減少工作人員和公共事務外包，以壓縮行政開支規模，緩解財政壓力。⑤在行政部門內部普遍成立職代會，暢通員工參與行政管理和決策的渠道，調動員工的積極性，提高行政管理的效率。

二、新公共管理思想在我國鄉村治理中的借鑒

朱镕基總理上臺伊始，進一步深化改革，設計政治體制改革思路，精簡國家機構，重新設置國務院機構職能，撤出或合并一些部委，要求地方政府一樣改革，在縣市以下政府，撤區并鄉。這次政治體制改革的目標是:通過政治制度改革鞏固社會主義制度，發展社會生產力，建設一支政治過硬，建立專業上有本事的高素質公務員隊伍，建立一個高效廉潔協調的服務型政府。這次機構改革的指導思想雖然主要是公共行政的傳統準則，但不完全是當前西方各國流行的那種新公共管理的準則。世界各國在公共行政管理改革與我國公共行政管理改革所面臨的許多問題都相同，正是因為這樣，才認為了解和吸取西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓，對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。但不能全搬西方國家行政管理模式，畢竟，西方發達國家公共行政管理改革與我國公共行政體制改革所處的社會發展背景有很大差別。對比西方國家政府改革的情況，我們發現其改革的背景、要解決的問題和要實現的目標，與目前我國鄉村治理面臨的情況與采取的措施驚人相似。例如，怎樣壓縮財政支出，以緩解財政緊張的狀況;怎樣改進政府工作，以提高公民對政府工作的滿意度;怎樣放松政府管制，以適應越來越開放的市場競爭;對于我國的鄉村治理工作具有借鑒啟發意義。其一、政府要大幅放權，注意提高服務質量。在20世紀30年代，西方國家政府職能開始大規模擴張，政府規模急劇膨脹，機構開始臃腫，政府開支急劇攀升，社會福利開支也急劇上升，在國民收入中所占比重越來越大，財政負擔因此越來越重，導致嚴重的財政危機。這促使人們對政府無所不在、無所不能的作用產生懷疑，并認識到政府本身的問題，為了擺脫這種社會危機，開始尋找政府出路，逐漸形成了新的政府改革思路和方案。類似的問題在我國鄉村治理中也同樣存在?？h鄉兩級政府與群眾聯系密切、直接打交道是常事，無論大事小事、無論該管的還是不該管的一律管起來，以示政府為民負責。例如農民的生產經營管理、村委支委的人選問題等通通由鄉鎮管理，從而直接導致了鄉村治理中許多問題的產生。要克服這些問題，政府就要堅決拋棄怕失權的思想顧慮，以實施《行政許可法》為契機，加快行政事務改革，大幅放權，不該插手的事都由人民自己做主，只管好政府應該管的事務，盡快從管制政府向服務政府轉變。其二、精簡鄉鎮機構，重置機構職能，提高行政效率，節減行政開支。如何搞好鄉鎮及其機構改革?我們認為，撤消鄉鎮政府建制，使我國行政管理層次與國際接軌，這是一個理想的趨勢。但是，由于歷史原因，我國當前以及今后比較長的一段時間內仍須保留，通過機構職能的合并和調整，需逐漸減少鄉鎮機構的絕對數量，一般一個縣保留7～8個鄉鎮比較現實，實行分區域治理。在鄉鎮被撤并的地方，設立公民綜合辦事點，為群眾辦理簡單的行政事務。而對于現有大量的鄉鎮工作人員如何安置?制定人員分流要政策，合理妥善安置。精干者留下，平庸者強化培訓轉崗或自謀職業;不宜再就業者給予救濟或提前退休。其三、加快鄉村基礎建設，理順公共事務管理。鄉村基礎設施往往薄弱，有計劃開展公共事業建設是十分必要的，但目前建設資金十分緊缺，因此，必須更新工作思路，推進公共事業改革，廣辟資金來源，提高資金利用效率。

1.加大財政對鄉村公共事業的投入力度。鄉村是中國社會的一個重要組成部分，和城市相比，只是分布區域和功能不同罷了，并沒有地位上的高低貴賤之分，承擔了大量人口的生存負擔，過去基礎設施很差，要按照統籌城鄉發展的要求，需進一步加大對鄉村的資金投入。西方發達國家對鄉村公共事業的發展十分重視，歐盟提出，2007年將額外增加農村發展資金2.28億歐元改善鄉村基礎建設。所以西方國家城鄉差別比較小。他們的政策值得我們借鑒。

2.加強對財政資金使用的監管。鄉村建設資金缺乏，是個老大難的問題，有三個原因;一是政府財政投資比較少，亟需進一步加大投入力度;二是鄉村財政收入低，積累少;三是現有的資源和有限的投入沒有用好，財政資金的使用效率又很低，亟需加強監督和管理。要改進投資管理辦法，提高現有資金使用效率?？梢愿淖兏顿M方式，借用國際上大力推行的憑單制度，防止工程款項被貪污或挪用。嚴格審計監督渠道，既審財又審物，既監督過程又監督結果。這樣可以有力防止別有用心的人打著鄉村建設的幌子騙取或侵占公共財物，從而提高有限資金的效率和基礎建設的質量。

3.鼓勵和吸引社會資金參與鄉村基礎建設。社會在發展，人民的生活質量指望值越來越高，而鄉村仍然落后，基礎建設不可不加強和改善，建設與資金之間的矛盾不可避免。怎么辦?必須創新鄉村治理觀念和管理方法。想方設法鼓勵吸引社會資金參與鄉村公共事業的建設，滿足建設所需，暫時緩減鄉村財政壓力。例如，公司合辦學校、聯合辦醫院、民辦農村小型水利設施等，在不增加人民負擔的前提下，收取小量費用，保證投資者的利益，吸引更多的社會資金投入鄉村公益事業，盤活閑置資金，一舉兩得。

4.實施公共服務、公共建設外包合同制度。政府不是萬能的，會管理但不一定會建設，隔行如隔山，如果政府對鄉村基礎建設擔心肥水流入外人田而獨攬下來，對政府無益。倒不如按照一定質量標準外包出去，讓專業部門去做，即可保障質量，又可節省開支，還有利于保持政府廉潔。城市對公交、供水、環衛等公共事業承包給私營部門已經積累了豐富的管理經驗，值得鄉村治理部門學習。把城市公共服務的成功經驗有計劃地在廣大農村試點和推廣。其四、加大基層政治改革，深入推進基層民主自治。目前，我國鄉鎮所轄范圍較大、人數多，況且沒有相關的基層自治經驗，還不能進行自治，把自治放在村一級相對比較現實，為了今后鄉村自治的需要，可以在部分鄉鎮自治試點，推進基層民主自治。逐步完善村級自治，重點是要通過加強制度建設和提高執法水平，為此，給村級自治創造多種條件。

1.深化對村級自治的認識。實行基層自治，是民主治國的重要方面，也是監督政府科學行政、執政為民、提高服務質量、緩解政府與居民矛盾的重要而有效的途徑。在民主自治理念和技術上，給人民大力宣傳，政治引導，使他們產生政治責任感，培育他們的自治能力。

2加強立法，明確界定村級自治權限。加強地方法規建設，以法規形式明確什么是村級自治的事項，哪些是村民神圣的權利、哪些是必盡的義務，那些事務應該由鄉鎮或鄉鎮以上政府來管理和提供，這樣才能真正有利于村級自治工作的開展。西方一些國家對地方自治權包括地方短途公共交通、地方道路建設、水電及煤氣供應、廢水處理、城市建設規劃，還包括學校、劇院、博物館、醫院、體育場所和公共游泳池的建造與維護，以及成人教育、青少年校外輔導等，法律規定上級政府無權干預，完全由地方自行決定。同時，法律也明確規定，上級政府交辦的選舉等事項，是自治政府必須完成的任務，誰違背了就可能被送上法庭。

3.明確界定村支委與村委會兩者的關系。在現實的政治生活中，村支委與村委會在村級事務中的職能比較模糊，村支委處于壓倒一切的地位，村委必須唯命是聽，經濟事務、社會事務支委都插手干預，架空村委，使村支委和村委會經常發生矛盾。中國共產黨領導下的村民自治制度是基層民主政治制度，必須長期堅持，絲毫不能動搖，但是，真正民主的實現必須有相互支持、相互促進的村、支委兩委的正確指導，支委的主要職責是政治指導和組織群眾有序參與民主政治，村委主要負責社會事務和經濟活動。

4確保村級自治必要的經費開支。自治必須有一定的物資財政保障，村級才能辦理與其能力相匹配的公共事務。否則，地方自治“巧婦難為無米之炊”，如果在財政經費上完全依靠上級，其獨立性必將名存實亡。德國《基本法》明確規定，鄉鎮(最基層自治單位)有權征課賦稅，包括土地稅、工商稅等，還可以從聯邦及各州獲得其他稅收的分成，從而使鄉鎮自治有了穩定的經濟渠道。我國體制不同，村級行政沒有征稅的職權，自然經費來源有限。村級自治并不是一切包袱都由村級自負，上級政府對他們的經濟困難不可能放手不管。相反，要鞏固和壯大民主，上級政府應給予財政支持，解決村級行政所不能解決的問題，否則，受影響的絕不僅僅是鄉村自治問題，而是整個鄉村的穩定發展和建設小康社會目標的實現的問題。

三、結語

借鑒和吸收新公共管理的思想來治理鄉村，要有辯證思維的戰略眼光，整合成功的管理經驗，來解決我國鄉村治理遇到的實際問題。在實施新公共管理的措施中，不應搞“一刀切”，而要從實際出發，選擇一個或幾個縣先進行試點試驗，探探路子，總結新經驗，然后再廣泛推廣成熟經驗。

作者：楊滿珍單位：中共婁底市委黨校