公共經濟學下耕地保護外部性探究

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摘要：耕地保護政策是社會利益的集中體現，也是政府為解決土地資源在全社會的利益分配基礎上而制定的公共政策。由于社會經濟的發展，耕地保護的外部性加快了耕地非農化進程，同時影響并制約著耕地非農化的驅動作用機制，進而導致大量浪費耕地資源及低效率的非農建設用地配置問題出現。區域間經濟發展不平衡等問題已經變得日益突出，耕地資源保護的經濟補償問題已發展為一個亟待深入研究的重要學術課題。本文從公共經濟學的角度出發，在相關理論的基礎上，系統研究了耕地保護的外部性和經濟補償機制，并根據政府對耕地資源的總體規劃，提出了相應的對策，以保障耕地的可持續供應及維護社會的穩定發展。

關鍵詞：公共經濟學；耕地保護；外部性；經濟補償

政府始終堅持保障耕地資源的高效及可持續利用這一基本立場，制定了加強耕地資源保護這一新的基本國策。如今我國的耕地保護仍面臨著很多挑戰，必須從國家層面進行嚴格管控，面對著各方的經濟利益，耕地保護需補充豐富其經濟發展的相關機制研究，從經濟學視角下對中國耕地保護的實際情況及解決路徑進行研究。耕地保護不僅要保障糧食安全，還要促進經濟社會的發展，這一政策是基于多種利益關系的利益分配選擇。在制定相關政策時，應當優先選擇維護政府利益。從制度分析層面來看，經濟利益、交易費用等都是耕地保護制度運行的影響因素，因此在制定相關政策時，應當體現利益相關者的激勵均衡機制。在此基礎上，進一步闡述了耕地保護經濟補償的核心是耕地保護外部性的內在化，基于公共經濟學的公共物品屬性是耕地保護經濟補償政策的方式選擇。本文梳理了耕地保護的外部性機制，為了科學合理保護及利用耕地，以促進經濟社會的可持續發展，本研究針對耕地對應問題給出相應對策參考。

一、國內外研究現狀

（一）國外研究現狀

國際上一些發達國家早已經開展了十分豐富的補償實踐研究，在政府和市場的共同作用下，建立起了耕地資源生態補償機制模式。如國際上通行的生態服務付費（PES）模式，讓那些改善生態環境的貢獻者可以獲得相對應的經濟補償，也就是經濟補償外部正效應的內部化。在實踐層面，農業補貼常被用于國外對耕地保護的經濟補償。1930年后美國開展了農業補貼政策，其主要內容就是制定對應價格，用差額去貼補農產品。德國則是運用農業環境保護政策和相關法規，積極宣傳生態補償方式。另外，在歐盟共同政策（CAP）框架內，英國大力實施國內農業補貼和保護政策。過去歐洲生態保護補償政策最為成功的一個案例，就是英國的農業生態環境補償機制，它需要國家和農戶之間按照自愿原則簽訂協議，通過確定生態補償過程中國家的主體責任，接著劃定耕地資源補償標準。可以看出他們都是以經濟手段為主要方式，依靠政府的主導力量，充分合理地利用市場力量，形成了系列規范化的補償機制。國外耕地經濟補償模式的深入研究，為資源環境價值理論和外部性理論提供了豐富的理論基礎和依據。

（二）國內研究現狀

近年來，我國關于耕地保護經濟補償機制的理論和實踐研究正逐步展開。在耕地保護補償機制實踐研究方面，國內廣東、成都等地區已經積極展開了試點，主要依靠建立基金進行對應補償。廣東大嶺山鎮設立了基本農田補助的專項基金，負擔基本農田任務的村組獲得每年每畝200元的補償標準；成都則是從新增建設用地有償使用費、土地出讓收益及耕地占用稅中獲取資金，設立了耕地保護基金，其補償標準為基本農田每年每畝400元，一般耕地補償標準為每年每畝300元。在耕地保護補償機制實踐研究方面，國內主要側重于價值方面的研究。姚柳楊、趙敏娟、徐濤（2017）認為一直以來忽視了耕地的非市場價值，而總是關注于耕地資源價值中的經濟價值，從而導致了對耕地價值缺乏真實準確認知。政府也積極出臺相關激勵政策，以期提高耕地經濟補償的公平性和區域發展的平等可持續性。同時，國外成熟的理論體系也可以為我國經濟補償研究提供一定的理論基礎和經驗借鑒。我國現今面臨人多地少的基本國情，如果不能夠解決這一突出矛盾，勢必會影響利益相關者的幸福感及國家的持續發展。而對耕地保護最為有效迅速的方法之一，就是對耕地的損失進行合理充分補償。總體上合理保護有限的耕地，最大限度滿足各利益主體要求，滿足國家對耕地資源的需求，合理分配耕地經濟補償收益，由此也可以提高民眾耕地保護的積極性，減緩耕地非農化的速度，保護我國有限的耕地資源。

二、耕地保護經濟補償的理論基礎

（一）外部性理論

耕地是一種特殊的“自然—經濟—社會”復合生態系統，具有調節水源和氣候、改善空氣質量等生態功能；提供社會保障、糧食保障等社會功能，這些屬于正外部性，即外部利益。在耕地利用過程中獲得大量效益的同時，也帶來了相應的矛盾問題。由于耕地利用中使用了大量禁用的化肥和農藥，也導致了一系列生態環境效益問題。然而，生態效益和社會效益由于具有顯著的外部屬性，歸屬于公共利益領域，不包含在耕地利用效益中。與此同時，土地利用機制的原因而忽視了耕地的生態和社會效益，耕地保護利用的外部性也由此產生。

（二）公共物品理論

公共物品泛指由政府公共部門以非市場經濟方式提供的促使社會成員之間可以自由共享的物品，它通常具有非競爭性和非排他性這兩個基本性質。耕地保護所產生的生態效益和社會效益具有公共物品的這兩個特征，它是一種純粹的外部勞動產品和公共產品，其在利用過程中容易出現“搭便車”現象。所以，要堅持保護人有償、受益人付費的原則，正常提供公共物品，對耕地生態效益和社會效益的主要提供者進行經濟補償，解決由公共物品特性帶來的一系列問題。它可以解釋耕地損害的經濟補償為什么仍然發生，由此確認耕地保護的經濟補償實施主體，并提出系列對策。

（三）土地價值理論

土地價值理論主要是解釋土地的經濟屬性與土地利用的關系。由于商品經濟的存在，賦予了土地資源相應的價值。有價值的土地資本和無價值的土地物質兩者相結合，不僅使得土地有了價值，也提升了土地的使用價值。土地價值理論常常被用于城市經濟的內部活動區位和城市土地的利用結構的分析。同時土地價值理論也可以作為界定耕地資源價值的理論依據，由于耕地的資源價值影響著耕地的資產價值，相應的耕地保護經濟補償的相關價值標準也就被耕地資源價值所影響著。土地具有外部性及不動產性質，不同于其他的一般性的商品，是一種特殊的資產。土地的資源價格、土地成本價值、土地使用價值及土地交換價格共同構成了土地的價值理論。

（四）產權理論

隨著財產關系的出現和演化，產權現象也開始產生并發展起來。首先，產權就是財產權利，它是經濟社會發展的必然產物，當然其誕生的前提和基礎就是資源的稀缺性。其次，產權包括財產所有權。其依據是所有權的某些權利及功能和所有權人分離，即獲得所有權的個人有權依法完全擁有、使用、受益或處分所有權人的財產。對于不受包含多個財產權利的其他權利所約束的產權而言，所有權是最為基本的一種權利。另外只有通過正式或非正式的規則才能界定產權并發揮作用。此外，作為市場交易的一個基本前提，產權能夠促進經濟行為的外部性內部化。

三、耕地保護外部性及其經濟補償基本問題的界定與分析

（一）耕地保護外部性的界定

在我國耕地保護與外部經濟效益補償問題研究中，將耕地保護的外部性界定為耕地的正外部性。所以在耕地保護利用過程中，耕地保護的外部效益可以被釋義為，未納入耕地利用主體效益的生態效益和社會效益。由于糧食基地生產正常的外部性及耕地生態和經濟社會效益的外部供給，在耕地利用過程中農藥、化肥和農用薄膜被大量使用，大氣、水和土壤中被各種有害殘留的物質成分以不同的形式擴散，對環境造成了嚴重污染，并對生物多樣性和生態平衡產生了惡劣影響。另外，部分有害物質通過生物遷移富集，導致農產品中有害物質過多殘留，產生嚴重的食品安全問題。

（二）耕地保護經濟補償標準的內涵

為了滿足不同區域之間農戶耕地保護責任和義務的對等，最大程度上保護耕地資源，依靠人數較多而耕地很少、較少履行本區域耕地保護責任義務的這一方，向人口較少而耕地很多、較多承擔本區域耕地保護責任義務的另一方，提供相應補償的社會經濟行為，也就是耕地保護經濟補償。應當全面綜合考慮耕地保護面積、耕地質量狀況、播種任務量等，依照誰保護誰受益原則，提高農戶的耕地保護經濟補償力度。補償標準應按當地標準予以發放，根據耕地保護外部性測度補償取值，補償給較多承擔耕地資源保護任務的農村集體經濟組織及農戶。

（三）耕地非農化的根本原因是耕地保護的外部性

重點耕地保護區的地方政府具有理性人的基本特征。它可以作為一個相對獨立的區域經濟利益主體。如果在保護和利用過程中提供跨區域的公共物品，獲得部分收益的重點耕地保護區的地方政府，將選擇違反國家制度供給目標，未有效保護利用耕地而使得耕地的保護政策無法達到預期效果。因此，可以得出耕地保護的外部性，即耕地保護區和區域間的外部性，是加速耕地非農轉化的根本原因。

（四）解決耕地保護外部性根本途徑是將耕地保護的外部效益內部化

由于耕地保護自身的特點，耕地綜合利用收益不能直接計入耕地的生態效益和社會效益，加速了耕地流轉速度，給我國生態安全和糧食安全帶來了嚴重危害。所以，盡早完善建立耕地保護區經濟補償機制，強調實現耕地資源綜合利用，生態保護的生態效益和社會效益并重，可以有效地減少耕地非農利用，從而達到保護耕地的目的。根據耕地保護與公平的客觀原則，建立我國耕地資源保護區際外部性的耕地內部化管理機制。對于耕地保護措施實施后的實際受益人，應支付相應的費用，防止“搭便車”，這也可以刺激足夠的耕地生態效益和社會效益的供給。耕地保護區的區域間經濟補償在一定程度上限制了耕地保護區的經濟補償，即只有將區域間外部性內化，才能充分實現耕地保護區的經濟補償。

四、與耕地保護補償相關的政策建議研究

（一）鞏固和落實農民耕地承包經營權的主體地位和產權屬性

2007年，第十屆全國人民代表大會審議通過《中華人民共和國物權法》，農民享有土地集體承包權和經營權的共同產權主體屬性被明確，承包農民成為獨立的民事權利主體，農民控制承包耕地和排除障礙的能力得以進一步提高。通過界定加強優勢及消除干擾，極大保障了作為耕地保護主體的農民的權利，維護了耕地外部利益捐贈者的穩定性和可持續性。梳理了農民土地的權利關系，極大地提高了農民保護耕地的積極性，給農民耕地利益保護權和經濟損害補償的強制實施工作提供了適當的耕地產權利益保障。

（二）耕地非農化成本核算體系中計算外部效益

現今耕地征收相應的補償額度，僅僅計算了未來將帶來的經濟效益，而諸如氣候效益、水源效益及糧食安全效益等一些非物質性產品則沒有計算在內。建立與實施耕地保護經濟補償機制之后，整個耕地的利用效益應將生態效益及社會效益計算進去。與此同時，退耕還林后的生態及社會效益也將被納入系統之中。依靠增加非農耕地的成本，可以使征收補償與耕地保護經濟補償保持一致，同時實現維持耕地農業穩定的目標。

（三）建立多渠道的耕地保護經濟補償融資體系

通過建立和完善耕地保護經濟補償財務制度，可以保證耕地保護經濟補償的運行機制。建立多元化的融資方式，如征收土地出讓金、建設用地有償使用費、耕地生態效益及社會效益稅等。在一定情況下，可以先進行土地出讓金的征收，再通過出讓金返還耕地保護經濟補償融資體系，可以在一定程度上削弱地方政府作為理性人的利益驅動力，增加耕地保護經濟補償資金的融資方式。

（四）增強耕地保護經濟補償參與意識

耕地保護增加的生態和社會效益對我國國民經濟和社會發展具有十分重要的作用。全社會要形成良好的社會風氣，就要重視提高耕地保護科普教育力度，增強民眾耕地保護意識。復雜性和長期性是耕地資源保護經濟補償的突出特點，政府首先要健全耕地保護經濟補償機制，激發民眾耕地保護積極性，通過一定的政策手段讓耕地保護由被動型保護轉為主動型保護。從提高民眾耕地保護意愿入手，建立健全經濟補償理論體系，切實提升耕地資源補償標準，從而提高公眾對耕地保護經濟補償機制的認識和理解。

五、結論

耕地具備一定的經濟效益，可以為人們的農業生活提供必需的生產生活資料。耕地還具備維護生物多樣性、調節氣候、凈化水土、保護水源等的生態效益和社會效益。耕地利用和保護過程中產生的生態和社會效益不能計入耕地利用效益，而忽視生態效益和社會效益，會導致耕地效益下降。因此，耕地經營者和使用者保護耕地的意愿大大降低，形成了比較利益下耕地流轉的潛在驅動力。但是一些較發達地區，履行本區域耕地保護責任意識淡薄，農戶耕地保護的責任義務與權利并不對等，為了減少占地成本以獲取較高收益，將耕地轉為建設用地，導致了農用耕地的大量流轉，威脅到耕地資源的高效保護與利用。由此看來，耕地非農化加速的根本原因就是耕地利用與保護的外部性。因此，本研究從農民耕地利用保護補償外部性問題著手，界定并重點分析了關于耕地利用保護主體經濟利用補償的相關政策問題。從公共經濟學視角出發，提出了相關的政策建議：

（一）鞏固和落實農民耕地承包經營權的主體地位和產權屬性；

（二）在耕地流轉成本核算體系中核算外部效益；

（三）探索建立健全多渠道的耕地經濟利用補償和完善融資運作機制；

（四）提高農民參與耕地利用

保護主體經濟利用補償的主體意識。基于我國地少人多的基本國情，提出并強調這些政策建議，可以幫助優化我國的耕地資源配置，完善農民耕地利用保護補償制度，創新農民耕地利用保護補償制度體系，維持耕地資源的可持續發展，有效保護耕地。

參考文獻：

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作者:盛娟 單位:首都經濟貿易大學