公共管理下政府回應機制

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一、政府為什么要回應公眾

非典型肺炎(Sars)之后，我國各級政府開始反思公共政策的制訂和實施的透明性，從公共政策制定和執行的程序來看，任何一項政府政策的施行必須包含決策一執行一反饋一調整四個循環階段。政府能否及時對公眾的意見做出負責任的反應，及時迅速地提供優質高效的服務是衡量善治程度的重要內容。公眾與政府決策是一種互動關系，也是一種回應關系。這種互動和回應必須是主動和積極的，體現在政府方面就是要求政府應該主動地回應公眾，政府擁有信息壟斷的“天然”優勢，同時又擁有合法的國家權力機關，作為方的政府容易憑借這種優勢而濫權;具體現在公眾方面就是要求公眾必須清楚地認識到自己的責任，能夠主動地運用法律賦予的權利來捍衛自己的利益和監控政府。公眾由于監控政府的成本太高，個體收益與支出不對稱，結果可能出現“理性的無知”或“集體非理性”。因此，從回應的主動性來說，政府是不愿主動，公眾是無法主動。換而言之，在上述困境下的政府的回應還是一種被動條件下的回應。公共行政的制度重建的一個最直接的目標就是政府公共決策的民主化。公眾積極參與和政府的積極回應是政府公共決策民主化的一個問題的兩個方面。決策民主化就是指公眾在政治運行過程中能自由表達自己的思想意圖和價值取向，從而影響政府政治決策和政府行為;公眾在公共決策中能夠表達自己的利益要求或者將自己的利益要求轉化為決策問題，公眾參與是決策民主化的邏輯起點和核心內容。決策民主化包括決策目標民主化和決策方式民主化，公共決策是現代政府權威地分配社會價值、解決社會公共問題、實現社會公共利益的主要手段。因此，決策必須體現絕大多數社會公眾的根本利益;同時決策方案的制訂必須征求公眾意見表達，反映公眾的呼聲，了解民意和尊重民意。在民主學說發展史上，孟德斯雞最早界定民主的三個原則是:人民擁有主權、人民享有普選權、人民任命管理者。塞繆爾•E•亨廷頓強調指出，公眾參與是影響政治發展的重要變量，公眾參與的程度和規模是衡量一個社會政治現代化的一個重要尺度。川只有公眾能夠真正平等地參與公共生活，一個健康的國家治理制度才可能建立，民主的實質就體現在具有參與國家公共事務權力的公眾通過各種合法途徑來影響公共權力的形成和公共政策的制定與執行。

二、政府回應性的理論借鑒

斯塔林(GO、7e.Starling)在他的《公共部門管理》一書中提出，回應(Re卿nsiveness)意味著政府對公眾接納政策和公眾提出訴求要作出及時的反應，并采取積極措施來解決問題。他解釋道，一般公眾大多贊成或喜好政府具有回應、彈性、一致、穩定、廉潔、負責等特性，而這些價值最終可歸納為“責任”(Reslx〕Ilsibili-ty)。政府必須快速地了解公眾的需求，不僅包括回應公眾事前的表達需求，更應該洞悉先機，以前瞻性的行為來研究和解決問題。公眾常常批評政府行動遲緩、猶豫不決、無能為力。顯然，基于這個意義上的政府回應是一種被動的回應。按照委托一模型來解釋，政府是公眾讓渡出自己的一部分權利組建而成的，它是由大眾所建，也是為大眾所建。在公眾與政府之間責任是橋梁，政府的權力來源于公眾的授權，政府的責任就是保障公眾的利益最大化實現，政府被授予的權力必須與其所承擔的責任相平衡。[2j政府的回應強調及時與主動，政府應該“第一時間”“第一地點”地出現在現場，定期主動地向公眾征詢意見、解釋政策和回答問題。

在公共事務管理中，政府與公眾之間的溝通必須首先保證渠道暢通、機制健全和運轉有序，政府還必須積極地對公眾和立法機關負責。責任政府的要求意味著政府從控制民意的黑箱作業轉變為尊重民意的透明作業。政府的合法性、透明性、法治性是政府具體的運作原則，善治的本質就在于政府與公眾對社會生活的合作管理。政府的回應性程度提高表明政府責任的加強和善治的逐漸實現。但是，傳統行政學理論對政府的回應性表達十分不足，科層制(官僚制)是一個代表，建立在工業資本主義發展背景下的科層制理論認為法理權威是一種最科學的組織形式。馬克斯•韋伯回顧了人類發展史上的權威構成后認為，任何組織的存在都必須靠權威來維持。現代社會組織最理想的構成就是這種高度正式化和嚴格層級制的組織，它以“理想化一法律化”為組織理念。制度管理、層級節制、職位分類、專業分工成為其核心內容。到了20世紀70年代，基于對“政府失敗論”理論和實踐的總結，科層制受到普遍的懷疑和攻擊。張成福教授在其《公共管理學》一書中把對科層制的批評歸納為以下幾個方面:決策權威集中化造成管理的惡性循環;層級越多，權力越集中，溝通越困難;專業分工原則被扭曲，組織內部和組織之間的網絡聯系更困難;標準化設計抑制了創新動機;科層價值與人格成長相沖突，科層體系更要求整合性，只重視規范行為，壓抑個性發展;照章行事，缺乏人情造成官僚防衛性格。更為嚴重的是科層價值與民主價值存在著原則性的沖突，權力集中和政治精英化背離了民主價值，作為行政權力核心的科層文官非經選舉產生，他們只對科層體系負責，不受選民控制。

經濟多元化和政治民主化的發展，公眾要求參與決策，要求政府透明化管理的愿望越來越強烈。官僚制所代表的是一種自上而下的信息單向流動，層級越多，信息越可能被篩選、阻塞，甚至失真和蒙蔽。官僚制受到批判的另一個原因是這種傳統行政模式容易陷于米歇爾•哈蒙所描述的“責任困境”中，也即是傳統的“政治一行政二分法”使得“行政人僅僅是負責有效地執行由政治家制定的目的，那么作為他者權威的工具，他們就不應對其行為承擔任何個人道德主體責任。反之如果行政人積極參與公共目的的決定，那么他們的責任又成為問題，而且政治權力將受到削減。[4j行政官員為追求效率，將可能把公共利益、正義、公眾權益置之度外，公眾的利益表達將受到壓制，下級組織也不需要回應公眾而只是回應上級組織。20世紀70年代，公共管理出現了新的范式轉換，西方各主要國家掀起了一場“政府再造式”的新公共管理運動，如美國的“企業化政府”改革運動、奧地利的“行政管理計劃”、丹麥的“公共部門現代化計劃”、法國“革新公共行政計劃”、葡萄牙的“公共選擇計劃”、澳大利亞的“財政管理改進計劃”等。等級僵化的科層體系向著一種更加靈活、以市場為基礎的公共管理體系轉變。這場轉變是在適應全球化、信息化以及提高政府效率為背景下開展的，其核心內容是:關注專業化管理、關注業績評估和效率、合同制、使用者付費、經濟刺激等。

戴維•奧斯本和特德•蓋布勒在他們的《改革政府:企業精神如何改造公營部門》一書中也提出了“企業家政府”的十點綱領:促進在服務提供者之間的競爭;減少科層制，放權給公眾;關注結果;目標驅動而不是規章驅動;顧客導向;預防而不是事后處理;增加收人;分散權威，參與式管理;引進市場化機制;掌舵而不是劃槳。拉賽爾•林登在他的《無縫隙政府》一書中提出公共管理的顧客導向、競爭導向和結果導向。總之，這場以管理主義為改革理念的新公共管理運動力圖將私營部門和工商企業的管理方法移植于公共部門，1993年美國副總統戈爾提出“讓政府花更少的錢辦更多的事”是這些理論的簡潔概括。但是，丹哈特隨之對新公共管理理論(包括企業家政府、市場化政府、政府再造等)提出了批判，丹哈特引出了“新公共服務”(thenewpublicServiee)這一概念，他把分析的起點重新回到政治領域來。新公共服務運動是以對民主社會的公眾權、社區和市民社會、組織人本主義和組織對話理論進行的研究為基礎，新公共服務最突出的原則是:公務員的首要作用乃是幫助公眾明確闡述并實現他們的公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會。[s]的確如此，當新公共管理理論代表人物胡德(Hd劃)提出，新公共管理遠離了使公共官僚具有政治合法性的傳統模式，轉而偏愛“相信市場、相信以經濟理性主義語言來表達的私人工商業管理方法和理念”時，金(King)和斯迪沃斯(Stivers)卻在他們的《政府是我們的》(1998)一書中提醒我們要記住:政府屬于它的公民。因此行政官員在管理公共組織和執行公共政策時，應當強調他們服務于公眾的職責。

換言之，將公眾置于第一位時，重點不應當放在駕馭這條船上，而應當放在構建具有完整性和回應性的公共機構上。[0]丹哈特認為，新公共服務應當是服務而不是掌舵;公共利益是目標而不是副產品;公共組織應該戰略地思考、民主地行動;服務于公眾而不是顧客;責任不是單一的(更多的關注社會價值而不僅僅是法律規章;重視人而不只是重視生產效率)。正如學者竺乾威和吳春成的分析所言，新公共服務首先對政府具有一種警醒作用，在埋首經濟理性的過程中，高揚民主、正義、平等和政府的回應性等政治價值是一種非常現實的需要，因為人民是政府表現的最終評價者。〔7〕美國學者馬寇賓斯和施瓦茨(Mccubbins，Schwartz)把對政府的監督總結為兩種方式:一種是警察巡邏式，警察巡邏是具體的、經常性的巡視、探查和匯報;另一種是火警報警式，當公眾感到自身的利益被政府傷害時，他們就會向政治委托人大聲呼吁。因為人是接受了公眾和立法機構等委托人的委托。

三、政府回應性的現狀分析

結合中國的國情，在立法機構(人大)的監督還比較薄弱的背景下，基于多級行政授權和命令式管理的現實，近年來我們在政府監督和政府回應方面作了許多漸進式的探索，如110報警制度、干部任前公示制度、首長負責制度、公開承諾制度、領導接待日制度、政府上網工程、政府信息公開、聽證制度、市長熱線等，我們在這里選擇后兩種簡單論述。聽證制度是一種典型的公眾事前監督和政府事前回應制度，1998年頒布的《中華人民共和國價格法》第23條規定:“制訂關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性”。價格法這一規定開創了我國公共決策引人聽證程序的先河，作為這一規定的操作性補充，2000年8月《政府價格決策聽證暫行辦法》出臺了，2001年10月原國家計委又公布了價格聽證目錄，這些法律意義上的保證使我國政府決策聽證具備了完備的依據，2002年1月第一個全國性的公開的聽證會一鐵路春運票價浮動價格聽證會在北京舉行。

由政府直接提供或政府保護提供的公共物品和公用事業服務近幾年來遭遇了公眾的普遍不信任，聽證會的積極意義在于它所彰顯的人民主權理念、平等理念、公正和公開理念。聽證程序的設置給公眾的利益表達提供了一個直接的渠道，它彌補行政首長負責制在回應民意上的不足;聽證制度為公眾和行政機關的協商和博弈提供了一種平等的民主參與機會，保證了“程序正義”的實現;聽證制度要求公眾決策過程增加透明性，政府必須以公開形式將聽證的內容、時間、地點、法律依據等告知公眾，體現了公開和公正的理念。通過有效的程序運作，行政自由裁決權受到約束，民主決策走向制度化和法律化。公眾參與在這些反復的政策實踐中得到培育和成熟，或者可以說聽證制度又是行政命令式的治理與公眾“廣場民主”之間的一種折衷，它體現的是政府與公眾的理性互動。市長熱線是近年來一種為市民廣知的公眾表達和政府回應機制，它所代表的是一種事后監督模式。各地的市長熱線已經成為政府了解社會動態、監督職能部門及其工作人員、保護公眾利益、舒緩干群矛盾的一種重要方式。市長熱線本身并無執行權力，因為任何一項社會公共事務都有相應的政府職能部門來負責，從這個意義上說，它的地位是尷尬的。但是作為聯系著政府與公眾的橋梁，市長熱線是一種“有效制度稀缺下的制度補救”。

這種制度補救從政府的角度來說，一方面它可以彌補因職能部門工作不力而產生的不良后果，可以及時了解公眾對政府的意見，從而對政府部門的不足提出更直接的警醒;另一方面，它又是一種較低成本的制度補救，不需要龐大的機構和人員，不需要上下對口，不需要復雜的層級結構。對公眾來說，能夠直接與政府(市長)對話，既體現了一種傳統的政府依賴(而不是法治)觀念，也反映了政府回應的主動，它容易贏得公眾對政府的好感;同時公眾對政府的監督成本降低，公眾的直接投入低(只需一個電話)，風險成本低(不需要面對面)。黨的十六大報告明確指出:“要完善深人了解民意、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化。各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度”。一個善治的政府必須是公眾積極參與的政府，也必須是回應性強的政府。民主理念的推廣、公共管理理論的演進為公眾參與和政府回應提供了有力保證，公共行政領域的每一點滴進步都是他們的反映。