公共行政革新值取向思考
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本文作者：王紅梅作者單位：東北林業大學
以市場化為取向的公共行政改革代表了一個時代對良好治理的尋求，反映了社會及民眾對有效政府的合理期待，它賦予現代政府許多新的內涵，給予人們重新評價和認識政府的新觀念。在市場模式看來，評判一個政府優劣的標準是看政府如何用低成本來提供公共服務，它雖強調服務質量，但更強調服務供給效率。這種以降低政府的行政成本，提高政府的辦事效率為目的的公共行政改革，其理論基礎和各種制度設計必然以效率為基本價值取向。公共經濟學和管理主義理論及其指導的民營化、合同承包績效評估、公共服務付費制、結果導向戰略等無不體現了對效率價值的追求。
首先，從市場化模式改革的理論基礎來看，西方公共行政改革彰顯了效率取向。市場化模式改革的理論基礎是公共經濟學和管理主義。公共經濟學有三大理論支撐:公共選擇理論、交易成本理論和委托理論。公共選擇理論以理性經濟人假設為前提，假設個體在任何決策過程中都是以最小的成本追求最大的收益。經濟市場與政治市場中的人都是同樣的理性經濟人，都是追求自身利益最大化者，市場過程中自私自利的利己主義者，不可能在政治決策過程中就變成了克己奉公的利他主義者。政府機構的膨脹、行政權力的擴張和政府開支的增長并不是出于公共利益的需要，而是出于官僚個人的自利性動機。政治家及行政官僚為追求私利進行尋租，擴充政府部門，造成政府機構臃腫，效率低下，難以適應現代社會環境的變化，致使國家安全的維護、法律的維持、選民偏好的滿足及個人的自由被相對忽略。為了改變這種政府現狀，就必須構建一種根本性制度，來引導個人利益去推進普遍利益，從而建立一種新的政治秩序。公共選擇理論假定，“市場是社會中的主要制度，對于保證自由和公正的選擇來說，它要比其他的制度(當然要比政府)更可以信賴”。［4］(P89)公共選擇理論認為公共服務既可以由政府來提供，也可以由社會來提供，應打破公私界限，破除政府壟斷，在政府和社會之間、在公私之間形成競爭，應當給予公眾選擇公共服務的機會，保證消費者主權，推動公共部門提供更好的服務。交易成本理論認為，利用政府提供公共服務和利用市場提供公共服務都會存在交易成本，問題的關鍵在于如何確定政府與市場的合理邊界，使總交易成本達到最小化。如果由官僚機構壟斷公共服務供給的話，所付出的交易成本將是巨大的，特別是在外界環境的復雜化和變動性增加的情況下，它不僅無法增進組織的效率與效能，而且在缺乏成本的概念下，更容易造成資源的誤置與浪費。交易成本理論為在官僚機構中引入競爭機制、對各種公共服務的簽約外包等實務性操作產生了重要的影響。委托理論為市場化取向的公共行政改革中的民營化及合同承包的使用提供了技術性的理論分析，對如何克服公共部門的契約風險，如何在市場競爭中訂履一份有效的合同來保證公共服務市場化操作，進行了具體的理論分析和制度設計。管理主義理論也是當代西方公共行政市場化取向改革的重要理論基礎。它與公共經濟學理論并不相悖，而是建立在經濟學理論研究基礎之上的。“管理主義是公共行政的傳統規范與工商企業管理方法的融合，它主張‘政府有限’，必須以市場糾正政府失靈的現象，即將私營部門的管理策略用于公共部門，形成一個企業化政府。”［5］(P118)由于經濟全球化和信息化技術的發展，私營部門在管理和人事方面進行了重大調整，比如說進行管理分權、減少等級層次、重視質量、接近顧客、績效評估等。這種種轉變增加了私營企業管理的靈活性和創造性，提高了私營企業的管理效率和生產效率，使私營企業獲得了長足發展。而在新的環境下，政府的變革卻顯得過于滯后，政府機構的臃腫和辦事的低效與私營部門形成鮮明的反差。鑒于私營部門取得的長足發展，政府部門卻問題叢生，管理主義認為，可以將私營部門的先進經驗引入到公共部門中來，公共部門和私人部門在管理上并沒本質差別，它們在所有重要問題上總是相似的，在私營部門適用的管理理論和方法在公共部門中同樣適用。在管理主義的影響下，公共部門運作的思考方式開始發生轉變，即由原先強調官僚的、漸進主義和專業本位主義的管理理念向重視經濟的、理性主義和一般性的管理理念轉變。經合組織公共管理委員會對管理主義所帶來的公共部門的轉變進行了如下歸納:“1)從效率、有效性和服務質量等方面來更密切地關注結果。2)用分權式的管理環境取代高度集權的科層結構。3)靈活地尋求能夠帶來更加有效的政策成果的可行方案，以替代直接的公共供給和管制。4)極大地關注由公共部門直接提供服務的效率，它包括建立生產率目標、在公共部門組織內部和公共部門組織之間營建競爭環境。5)其核心目的是為了強化指導政府發展、要求政府自動靈活地以最低成本對外部變化和不同利益需求作出回應的戰略能力。”［6］從以上的歸納我們可以看出:“經濟、效率、效益”是管理主義追求的核心價值。為了實現這一核心價值，管理主義認為應該在政府內部引進市場競爭機制和私營部門的管理技術，將財務管理權逐漸轉移到政策執行機關，讓執行機關成員在提供公共信貸和服務時，能夠具有成本、品質及效益的觀念，同時，要求政府部門的上層領導測量及評估所屬機關的績效。由此可見，管理主義為市場化取向的公共行政改革提供了可參照的具體的操作理念和操作技術。公共經濟學理論與管理主義理論為西方公共行政的市場化取向改革提供了不同的論證基礎。公共經濟學中的公共選擇理論論證了市場機制的治理能力優于層級節制體系，并對政府的角色進行了重新定位，認為政府的作用應限制在最低程度，重申了市場機制的重要性;而委托理論和交易成本理論通過具體的技術性分析，把公共部門的成本計算和激勵結構引入到公共服務中，通過合同承包或其它準市場的方式來提高政府公共服務供給的效率，給消費者以自由選擇的機會。管理主義理論則為公共行政改革的市場化操作提供了更為基礎的技術和方法，它破除了政府部門和私營部門之間嚴格的界線，偏好用私營企業的管理理論和管理方法來管理政府部門。不管是公共經濟學的理論基礎，還是管理主義的方法論基礎，這兩種理論均推崇用市場力量來重塑政府，追求“經濟、效率、效益”，這無不彰顯了公共行政的效率價值取向。
其次，從市場化模式改革的基本手段來看，西方公共行政改革也彰顯了效率取向。20世紀70年代以來，西方公共行政改革一直進行著。雖然各國所采用的戰略、策略有所不同，但在公共經濟學及私營部門經驗的影響下，為節省行政成本，提高行政效率，各國政府都大致堅持著一個基本取向即市場化取向。為實現市場化取向的改革，各國政府在具體的改革實踐中采用了多種運作方式，其中最為典型的運作方式有以下幾種:民營化、合同承包制、公共服務付費制和績效管理等。民營化是指政府通過出售、轉讓、清算等具體方式，把政府擁有和控制的公共企業轉讓給私營企業來生產和經營的活動。E•S•薩瓦斯認為，民眾所需要的服務應該“更多地依靠私營部門的制度安排，而較少地依賴政府去滿足社會需要”。［7］(P121)出于財政的壓力和國有企業的不景氣，出售國有企業成為西方廣泛采用的一種做法。在英國，民營化始于1984年11月英國電訊，而新西蘭則在兩年半時間里就出售了銀行、金融、保險、石油、鋼鐵、航運、電信以及航空公司等產業。合同承包是指由“政府確定某種公共服務項目的數量和質量標準，對外承包給私營企業或非盈利機構，中標的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共服務，政府用財政撥款購買承包商的公共產品和勞務”。通過合同承包，政府與其他組織一樣都以平等的身份進入市場，從市場上購買服務，政府的唯一責任就是對所購物品和服務進行檢查和評估，并公平地征收賦稅。合同承包制度在西方政府中運用地非常普遍。在美國，政府對建筑或食品生產所使用的大多數有形資產如補給、裝備和設備，都是通過合同購買的，在城市的垃圾收集、救護車服務、路燈維修、馬路維修等公共服務的提供上也是通過合同承包來實現的，即使在敏感的軍事裝備方面也大多數是從私人生產者那里獲得的。公共服務付費制實質上是指通過付費將價格機制引入到公共服務領域，克服免費提供公共服務所導致的資源浪費。現在西方許多國家采用付費制，比如說英美等國在很多服務領域(除了教育、衛生和社會服務等)都采用了付費制，其主要目的就是為了緩解政府的財政壓力。績效管理的采用是市場化模式改革方案中一個特別重要的部分。由于傳統的行政模式沒有制定具體的績效測量指標，無法對組織和個人業績進行測定，致使組織和個人沒有競爭觀念和成本—效益觀念。市場化倡導者認為使用績效管理可以使政府的生產率獲得顯著而持續的增長，“績效管理讓政府雇員都準確無誤地意識到結果意味著什么，當達到這樣的結果時，就可以獲得獎勵”。［8］(P14)為了實現績效管理這一改革方案，政府采用了績效獎勵、精神補償、獎金、增益分離、共享節余、績效工資、績效合同與協議、效率紅利和績效預算等。西方國家采用績效管理的例子非常多，對行政組織的績效評估可見于英國的雷納評審和財務管理新方案，對公務員的績效評估可見于許多國家的工資制度改革，比如說澳大利亞改革了原有工資結構，引進了高級文官績效評估;英國建立了業績工資制和靈活的工資結構;愛爾蘭在一些高級管理職位引進了業績工資制等。
從以上理論基礎和采用的具體操作方法可以看出，市場化模式的公共行政改革的基本價值取向是效率，而把公平、民主、正義等價值理念邊緣化了。如果看一看市場化模式改革的代表作《重塑政府》一書的目錄，你會發現根本找不到諸如“公平”、“正義”或“公民權”之類的詞語。沒有公平、民主、公共利益的行政效率是不會被人允許的，也是不合法的。
以效率為基本價值取向的公共行政改革的負面效應
市場化取向的公共行政改革以效率為基本的價值取向，忽視了公共行政應有的公共倫理責任，其價值取向必然是殘缺的。當代社會，人民的生活基本富裕，人民的公民權日益突顯，如何公平、民主地實現公民權才是現代政府首要考慮的問題。所以，對公平與民主價值觀的關注應該被置于整個行政價值觀的首位。盡管諸如效率和生產積極性這樣的價值觀不應該被丟棄，但是應該把它們放到民主、社區和公共利益構成的更大的環境中去。如果我們過分強調效率，不僅會威脅到公平、民主的實現，而且也會影響到整體效率的實現。
首先，公共行政過分地強調效率會威脅到公平的實現。市場雖然有公平的競爭程序，但是它仍無法保證公平。這是因為市場機制的運作只會把公共物品和公共服務交給那些出價最高的人，而不是最需要的人。現實的社會本來就存在階層分化，每個人的貨幣選票是不一樣的，這對于社會中的弱者(比如大部分窮人、單親家庭、低收入者等)是極為不利的。正如孫斯坦所言:“市場不能消除歧視。”在許多國家都存在對婦女就業的歧視行為，在同樣的競爭就業市場中，婦女與男人相比被排斥幾率是極大的，如果政府不通過一些強制性的對婦女的就業保護政策，那么我們這個社會將是完全由男人主宰的世界，婦女的地位將日益低下。政府必須關注結果的公平，必須通過傾斜的政策來確保整個社會的公平。政府是公平的最后依靠，如果政府都按市場機制來運作，全心關注效率，那么，社會必將是無序的。行政學家英格拉姆說:“有許多理由說明為什么政府不同于私營部門。最重要的一條是，對許多公共組織來說，效率不是所追求的唯一目的，還存在其他目標。……在世界許多國家中，公共組織是‘最后的依靠’。它們正是通過不把效率置于至高無上的地位來立足于社會。”［9］沃爾多也曾指出，“公共行政是政府的藝術與科學跟管理的藝術與科學的聯姻。效率和經濟主要屬于管理理論的范疇，而社會公平屬于政府理論的范疇。”［2］(P104)這就是說，公共行政應該是效率與公平兩種價值的聯姻，如同經濟、效率一樣，公平與公正也是行政活動的指南，是不應該被邊緣化的。本文甚至認為在公共組織中，公平與公正比效率更為重要，政府作為公共性組織，是獨立于市場之外并糾正“市場失靈”的，效率在私人組織中占有極其重要的位置，但隨著公共性的增長，效率及其他與成本緊密關聯的目標越來越不重要，公平則越來越重要。
其次，公共行政過分地強調效率也會威脅到民主的實現。對于民主與效率的關系，一位外國學者比喻得很好。他說，民主就像你的左腳，效率就像你的右腳(并且很多人熟練于這只腳)，當你的左腳在前右腳在后時，你的右腳就會抱怨。當你的右腳在前左腳在后時，你的左腳也開始抱怨，而人類是在左右腳前后的追趕中前進的。問題的關鍵在于左右腳之間的幅度和人行走的頻率。對于當代民主社會，民主與效率都有著特別重要的意義，兩者不可偏度，但兩者卻容易出現沖突。由于效率本身容易量化，可以馬上顯現出成效，而被人們所偏重。西方公共行政的市場化模式就將效率放到了突出的位置，以追求經濟、效率和效益為中心，從而威脅到了民主的實現。佩龍和葛爾力曾指出:“以市場效率為導向的新公共管理與民主價值之間存在著沖突，即自主性與公民責任、個人遠見與公民參與、秘密性與公開性、風險承擔與公共財政監護之間的沖突。”［10］我們知道，民主的決策程序需要花費大量的時間、金錢、人力和物力，與那些不依規則，而擁有創造性決策的領導者相比，決策的效率要低很多。如果政府的領導及公務員為了效率的達成，而采用許多“便宜行事”的做法，那么，就會破壞行政程序的正常運轉，損害人民的民主權利。在這里，我們重溫羅伯特•登哈特的話是非常有益的:“在民主社會里，當我們思考治理制度時，更應該關注民主價值。效率和生產力等價值觀不應喪失，但應當被置于民主、社區和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。”［4］(P168)
最后，公共行政過分地強調效率也會損害到效率本身的實現。效率是公共行政不可缺少的價值取向之一，政府行政必然體現效率價值。但是，如果公共行政按照企業性的目標定義公共政策的價值目標，政府像企業一樣把效率置于至高無上的地位，那么，政府機構將直接參與贏利性的經營活動，片面追求經濟效益，忽視自己所承擔的其他功能。政府自身的效率是提高了，但是，由于政府越位全面干預市場，政府與市場兩種調節機制的分工出現混亂，市場經濟體制將難以正常運行，效率也難以得到保證。我們知道，“政府直接介入市場經營，依靠的是所掌握的權力性資源或壟斷性資源。利用權力性資源進入市場進行交換的，我們可稱之為腐敗;利用壟斷性資源進行交換的，我們可稱之為行業不正之風。二者都是對公共資源的一種濫用”［11］，都是效率的巨大損失。如果公共行政將效率作為唯一價值目標，政府將對除經濟以外的其他公共性的政府功能喪失興趣，幾乎所有由政府承擔的非贏利性的公共事業將處于全面衰敗之中，科技和教育陷于困境，文化滑坡，自然環境的破壞日益嚴重。長此以往，政府所追求的效率的提高就成為不可能了。
綜合以上分析，我們可以得出以下結論:西方公共行政市場化取向的改革以效率為其基本價值取向的選擇是不恰當的，強調效率本無可厚非，但把效率置于至高無上的地位，而把公平與正義、民主與自由等價值邊緣化卻是有失偏頗的。如果政府過分強調企業價值的優先性和工具理性來追求經濟效率，那么，政府將“無力反省公共行政以及公共服務的根本價值、目的，將無力擔負起公共行政對民主政治價值的捍衛責任，也無法實現提升公民道德生活的信息與使命”。［10］這種對經濟和效率的強調，不僅不利于社會的民主與公平實現，而且也是一種對社會弱勢群體利益的剝奪與損害。行政學家登哈特認為，以效率為導向的工具理性只會引導人們關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關切。也就是說，工具理性下的各種行政行為，將越來越遠離社會終極價值，只是斤斤計較于減少行政成本，從而淪為公務產生過程中的工具。公共行政價值取向的正確定位應該是以效率為起點，致力于公平與民主的實現。公平與民主的價值在行政過程中不易量化，不易與行政人員的工作業績掛勾，所以貫徹起來很難，往往容易被效率價值所掩蔽，這就更需要行政人員及行政決策的過程中投入更多的時間、精力和物力。只有在行政過程中貫徹公平、正義、民主的精神，才能更好地顯現出政府作為公共性代表的存在的價值及意義，才能保證它的合法性。
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