鄉政合法性建構探究
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本文作者：王利清作者單位：內蒙古農業大學
后現代公共行政要義闡釋
20世紀70年代以來，伴隨政治、經濟、科技、社會、文化諸多方面的新變化，西方國家日漸凸顯出一種新的社會文化思潮和思維方式———后現代主義。后現代主義是脫胎于西方現代主義的思維方式，不僅包含了與現代主義在時間上的前后相繼，而且還包含了在內容上對現代主義的批判的鮮明傾向。“后現代主義像幽靈一樣時常纏繞著當今的社會科學。在許多方面，幾分可信幾分荒誕的后現代方法對最近三十多年來的主流社會科學的基本假定及其研究成果提出了詰難。后現代主義提出的挑戰似乎無窮無盡。”［3］(P．1)后現代主義將批判的矛頭直指啟蒙運動以來現代主義的思想文化成果，倡導與現代性理論、話語和價值觀相決裂。“它看重被現代性所忽視以及現代性之后和之外的一切，如不確定性、異質性、無序等;而對被現代性所看中的一切，例如原則、整體性、確定性、權威、同一性、規律等都加以懷疑。相對于現代性下的同一性、本質性和封閉性而言，作為現代生存危機和文化危機在哲學層面上的反映，后現代主義強調差異性、多元性以及‘去中心’的邊緣性和創造性、開放性等，這些都大大豐富了人們對公共行政的認識。”［4］由此表明，后現代主義思潮影響廣泛，公共行政領域也未能獨善其身、置身于其影響之外。從后現代主義的視角審視傳統公共行政范式不難發現，傳統公共行政不僅存在著諸如財政危機、管理危機和信任危機等一般意義上的危機，而且還存在著更為嚴重的合法性危機。針對傳統公共行政范式的合法性危機，后現代公共行政理論借助解構與重構的雙向途徑加以應對。
(一)解構———傳統公共行政范式合法性批判
解構這一概念為后現代主義思想家雅克•德里達所首創。在雅克•德里達看來，“解構性方法是要識別一種敘事文本的斷裂，通過這種斷裂，解構可以表明因二元對立和不可隱喻的必然依賴而產生曲解的情況。”［5］后現代公共行政理論正是運用解構這一概念對傳統公共行政范式的合法性進行分析和批判。首先，解構官僚制的合法性。傳統公共行政范式將馬克斯•韋伯設計的官僚制作為自身的組織結構模式。長期以來，與工業社會相適應的官僚層級組織模式在政府管理中一直居于主導地位，它不僅體現在管理組織結構、體制和機制等方面，也體現在管理的具體手段和方法中。在官僚制組織模式中，組織自身和組織成員的一切行為都必須符合規則，按規則辦事給公共行政帶來了統一指揮、層級節制、行動迅捷等好處。然而，隨著社會公共問題與公共事務越來越趨于復雜化、多元化和規模化的態勢，按規則辦事也出現了“物極必反”的傾向:一是規則會導致更多的規則，在官僚制組織中，往往為了保證一個規則能得到遵守而制定另一個規則;二是由于語言表述的規則往往存在歧義，不同的人可以自說自話，因而不能完全控制官僚的行為;三是規則越多就越容易產生彼此沖突，官僚反而可以利用這種沖突來逃避規則的控制;四是在某些情況下，官僚還可以通過制定規則、照章辦事等偷換目標，敷衍了事，逃避責任，從而謀求私利。在此種情況下，官僚制的弊端暴露無遺，具有官僚制典型特征的公共行政產生了愈演愈烈的官僚化趨勢，進而造成“精英統治”和權力集中，而民主的多數統治原則卻無法實現。因為作為行政權力核心的官僚多是通過考試而非選舉產生的，他們只對官僚體制負責而不受選民控制，這與民主政體遵守的“被統治者同意”原則相背離;加之，官僚體系的集權結構更能有效整合資源和聚集力量，而分散的公眾卻毫無與之對抗的能力。不僅如此，“官僚體系對于政治有相當強的滲透能力和化轉能力，它可以輕易地將所有問題轉化為技術性問題以利于行政解決，并通過理性地發揮其業務專長來‘矮化政治’，以謀求其集團利益，這種‘替代政治’的隱性現象使公眾處于民主政治中的無意識臣服地位，這與民主政治的價值是相背離的。”［6］基于以上對官僚制合法性的解構，后現代公共行政理論斷言，民主在官僚體制下難以實現。其次，解構公共行政理性的合法性。源于馬克斯•韋伯的理性官僚制理論使傳統公共行政范式不可避免地具有理性化的特征。究其本質，這種理性乃是一種技術理性和工具理性。邁克爾•歐克肖特將這種理性的特征總結為“一切人類活動中所含有的惟一知識要素即是技術知識”。邁克爾•歐克肖特指出:“技術和確定性是不可分割的整體，因為確定的知識是不需要在它自身之外尋找確定性的;知識，不僅以確定性終，而且從確定性始。技術知識正好就是這樣，它似乎是惟一滿足理性主義者選擇的確定性標準的那種知識。”［7］(PP．11～12)后現代公共行政理論認為，對于技術理性和工具理性的過度推崇，會導致傳統公共行政自身在實踐中見物不見人，忽略人的權利、人的尊嚴和人的價值。換言之，理性化強調的是公眾應該依照理性規則被對待，即依照規則被作為手段而非目的來對待。由于理性化不受制約的特征，這種方法會引發某些人道問題甚至蔑視人性，公眾被分門別類，各居其所。“從理性化的角度看，他們不再是完全意義上的人，而成為各種意義上的抽象物。”［8］(P．232)再次，解構效率的合法性。官僚制組織形態是建立在機器大工業技術基礎上的，這種工具技術在本質上是一種機械技術，即目標單一性、功能預定性、操作高度程序化，該技術相對比較穩定，官僚制組織形態的有效運作是與該技術特性相匹配的。因此，傳統公共行政范式之所以采用官僚制來建構自己的組織體系，其根據之一是官僚制會給整個組織的運作帶來高效率。效率不僅是科學與技術所產生的文化價值觀，還與個人利益直接相關。將馬克斯•韋伯對新教徒道德的討論加以發揮，就是“企業文化意味著誰效率高誰就最成功———這是最個人也是最重要的價值觀”［9］(PP．66～67)。在此意義上，官僚制組織形態有其合理性，效率確實應當成為公共行政所追求的目標。然而，在后現代公共行政理論看來，效率并不必然地造就公共行政的成功。“效率這個模棱兩可的概念不僅僅是沒有效率。當在規范意義上將它闡釋為一種管理方法時，它就是粗暴的，是有可能誤導的;當不按規范意義闡釋它時，它便是沒有意義的統計資料。”［8］(P．309)
(二)重構———尋求公共行政合法性的策略
在后現代公共行政理論中，“后”不僅具有時間上的分割和“斷裂”的含義，而且還有“超越”、“再生”之意。也就是說，后現代公共行政理論既關注“破”的問題，更關心“立”的價值，從某種意義上說，后者更為深刻。面對后現代社會提出的種種挑戰，后現代公共行政理論作出了不懈努力，提出了一系列理論預設，力求重建公共行政的理論大廈。首先，通過公共能量場重構公共行政的合法性。公共能量場是指制定并修正公共政策的場合。“能量場是由人在不斷變化的當下謀劃時的意圖、情感、目的和動機所構成的。”［10］((P．103)在公共能量場中有足夠的目標和意圖，公共對話和公共政策是在不同目標和意圖的相互影響、激變與碰撞中形成的。在政策形成過程中，沒有任何一種目標或意圖能夠具有絕對的權威和優勢。為了保證對話不至于在眾多相互作用的言說影響下陷入無法形成有意義的公共政策的困境，后現代公共行政理論引入了哈貝馬斯的交往行動理論，對話語意義的真實性和說真實話語的條件作出了嚴格的限定，以確保把那些違背真實話語規則的人排除在對話之外。這個真實話語的規則是:“交談者的真誠、表達的清晰、表達內容的準確以及言論與討論語境的相關性。若是要使這些真實話語的規則得以實現，就必須確保每個對話參與者具有均等的機會來選擇并實施言說行為;具有承擔對話角色的有效均等機會，提出話語并使之永恒化以及提出問題、制造問題，給出陳述、說明、解釋和判斷贊成或反對的理由;以相同的機會去表達態度、感受、目的等以及去命令、反對、允許或禁止等。”［11］其次，通過語言與話語理論重構公共行政的合法性。就某種意義而言，公共行政理論本身是一種語言，這種語言可以成為解釋公共行政問題的動力機制。“作為一種語言，公共行政理論體現為一系列的假設、直覺、觀念、方法、擔憂和希望，這些東西形成了關于公共行政的認識，指導著公共行政的行為。”［8］(P．2)后現代公共行政理論強調，只要滿足真誠、切合情境的意向性、自主參與和具有實質性貢獻這些條件的話語，就都可以參與到公共能量場的對話中來，從而避免話語權為政府所壟斷的“官僚式獨白”的局面。這樣，公共行政及公共行政語言的主體就不再局限于政府官僚，而是向廣大公共行政學者、公眾擴展，這就大大增強了后現代公共行政的民主基礎。再次，通過“想象”重構公共行政的合法性。在后現代公共行政理論中，“想象”代表著對官僚制理性主義模式的一種偏離。“想象在后現代性中所起的催化作用有如馬克斯•韋伯描述的理性化在現代性中的作用。隨著各個自足的領域的爆炸，想象的主導不再局限于美學的領域，想象有望在科學的和規范的領域發揮更大的作用。不僅在科學發現的領域，而且在論證的領域，想象都將扮演更重要的角色。在現代性中，想象扮演著次要的角色;在后現代性中，理性化仍扮演一定的角色，但向詩意的方面的轉變已經發生，單一的闡釋視角將被破除。”［8］(P．238)因此，如果說理性是傳統公共行政范式的核心范疇，那么“想象”就是后現代公共行政的核心概念。在后現代公共行政理論看來，“想象”代表著一種不完全借助于理性，也不依賴于制定規則和執行程序的行政精神。“想象是一種思維方式，一種關鍵的管理技能，它能提供途徑幫助人認識和發揮他們的創造潛力，能提供手段幫助人發現創新的解決難題的辦法……它還能提供方法激發人相信自己，在一個流動和變化的世界里找到新的位置。”［8］(P．241)最后，通過公共政策的共同體價值取向重構公共行政的合法性。后現代公共行政理論認為，公共政策應從人類所處的共同體這一角度出發，實現全面、多贏的生態型發展。具體到政策上，集中體現為政府決策權力日益分化，社會、市場、第三部門等開始分享政府權力，國家不再服從于某一特殊利益等方面。概言之，“后現代公共政策的共同體價值取向就是以共同體所有成員最大限度的參與為起點，以共同體所有成員利益共贏為落腳點的一種價值取向。”［11］這種價值取向能夠增強公共行政對共同體成員的吸引力、向心力和凝聚力，從而夯實公共行政的價值基礎。
鄉鎮政府合法性構建的路徑
由于中西方制度環境的差異巨大，政治生態大相徑庭，中國鄉鎮政府合法性構建不可能完全照抄照搬西方國家后現代公共行政理論，但仍可對其采取批判性借鑒的態度。鄧小平指出:“社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果，吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發達國家的一切反映現代化生產規律的先進經營方式、管理方法。”［12］(P.373)后現代公共行政理論作為鄉鎮政府合法性構建的合理性治理邏輯，為我們探索鄉鎮政府合法性構建路徑提供了一定的理論指導。
首先，暢通利益表達渠道。在人類經濟社會發展過程中，利益及其實現始終具有基礎性作用。一方面，人類的全部社會活動與人對利益的追求緊密相關，人們之間的一切社會關系都是建立在利益關系基礎之上，人們在追求利益時會不可避免地存在著沖突，而利益沖突的協調是推動經濟社會發展的前提條件;另一方面，個人利益可能與公共利益不一致，而公共利益往往會在整體意義上影響經濟社會的發展。顯然，無論是從共同利益的形成還是從利益沖突化解的角度講，以利益關系為出發點和視角，討論鄉鎮政府合法性構建都更具有現實意義。后現代公共行政理論視域下的公共能量場理論恰恰與公眾表達利益訴求的愿望相契合，為鄉鎮政府的政策制定和執行過程中暢通利益表達渠道提供了理論支撐。在后現代公共行政理論看來，公共政策的制定和修正離不開公共能量場，公共能量場中有足夠的目標和意圖，公共政策就是這樣在不同目標和意圖的相互影響、激變與碰撞中形成的。由此表明，公眾在鄉鎮政府制定公共政策時平等地表達自己的利益訴求，為鄉鎮政府的民主、科學決策奠定了基礎，進而為其自身的合法性構建注入了動力。當前，就鄉鎮政府而言，應著力做到以下四點。一是要完善既有的民意表達渠道。完善人民代表大會制度的制度安排，在人民代表的比例上保證公平，加強對鄉鎮人大代表工作職責的監督，使他們能夠成為群眾利益的表達者;二是要完善信訪制度。賦予信訪機構一定的權力，使其具有通過民意表達成為監督相關部門工作的職權，使矛盾在鄉鎮一級得以解決，避免將矛盾矛頭指向上級和中央。同時，要對借口上訪擾亂社會秩序而打擊上訪者的行為嚴勵查處，切實維護公民的合法權益;三是鄉鎮政府對群眾反映的利益訴求要及時給予回復，對群眾利益受損事件要及時進行調查解決，許多群體事件都是小事拖大事而形成的;四是要保證基層司法公正，使法律表達成為社會的穩定器。只有利益表達渠道的暢通，才能使人們的不滿得以釋放，避免不良情緒的累積。
其次，健全對話協商機制。在鄉鎮公共政策的制定和執行過程中，為了使公共政策兼顧社會最大多數人的利益，需要對社會中各種意見進行整合，這主要表現為社會公眾都有機會表達其關于鄉鎮政策的意見和建議，即健全對話協商機制。因為，只有公眾的要求通過制度性途徑進入政策制定、執行過程時，才會使公眾的意見和訴求得以體現，從而增強鄉鎮政府政策制定和執行的合法性程度。羅伯特•達爾指出:“如果公民不能在涉及政府行為的一切事務上自由地表達意見，那么，他怎么可能讓人們知道他的觀點?又怎么可能勸說他的同胞和代表接受他的觀點?而如果他們希望考慮別人的觀點，那么他們首先應當能夠聽到別人說了些什么。自由的表達不僅意味著我們有權利說出我們的觀點，它還意味著我們有權利聽到別人的觀點。”［13］(P．105)后現代公共行政理論認為，公共行政理論本身在某種意義上就是一種語言，這種語言可以成為解釋鄉鎮政府公共行政問題的內在機理。在鄉鎮政府公共行政過程中，公共行政及公共行政語言的主體就不再局限于政府官員，只要滿足真誠、切合情境的意向性、自主參與和具有實質性貢獻這些條件的話語，公眾都可以參與到鄉鎮政策的對話中來，從而避免話語權為鄉鎮政府所壟斷這樣一種“官僚式獨白”的局面，增強鄉鎮政府公共行政的合法性基礎。
最后，發展參與型鄉鎮治理結構。目前，鄉鎮政府的公共政策制定經常因缺少公眾的有效參與，而出現某些局部的失衡，部分政策過多地反映了強勢群體的利益要求，而忽視弱勢群體的利益訴求。公眾在鄉鎮公共行政中主體地位和權利的缺失造成其利益要求無法順利進入政治過程，無法影響鄉鎮政府政策制定，進而造成部分群體利益受損，產生相對剝奪感。后現代公共行政理論認為，隨著政府決策權力日益分化，社會、市場、第三部門等開始分享政府權力，這順應了發展參與型鄉鎮治理結構的趨勢。參與型治理結構要求以公眾為代表的社會、市場、第三部門和鄉鎮政府平等地參與討論制定決策，而不是只有鄉鎮政府的相關人員和部分知識精英單方面地制定政策。通過給公眾參與鄉鎮政府決策協商的機會，不僅可以使公眾表達自身利益的渠道更加暢通，滿足社會轉型時期公眾政治參與的要求，而且還可以使鄉鎮政府聽到公眾的聲音，真正了解百姓的需求，從而使決策更加科學化、民主化。在參與型治理結構中，公眾通過參與表達了自己的利益訴求，同時也更多地考慮了其他人的利益訴求;公眾通過參與所獲得的民主經驗，也會使其在解決社會矛盾時更多地考慮對話協商的辦法，在體制內進行利益表達，避免了體制外的抗爭。參與型鄉鎮治理結構能夠增強鄉鎮公共行政對社會公眾的吸引力、向心力和凝聚力，實現鄉鎮政府和社會共同治理的格局，這樣的治理結構自然具有更大的權威性，夯實鄉鎮政府的合法性基礎。
