行政研究典范的衍變

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本文作者：費(fèi)久浩作者單位：廣州大學(xué)

新公共行政學(xué)

政治與行政二分暗合了西方權(quán)力分立的政治文化心理，而官僚制組織和一般科學(xué)管理原理則契合了工業(yè)化進(jìn)程中的政府對(duì)技術(shù)理性和工具價(jià)值的追求。這些使得它在20世紀(jì)的大部分時(shí)間內(nèi)在西方各國(guó)廣受歡迎并成為公共行政的通行范式；然而，二戰(zhàn)結(jié)束后，特別是20世紀(jì)五六十年代以來，對(duì)傳統(tǒng)公共行政范式出現(xiàn)了大范圍的批判聲音。批評(píng)的焦點(diǎn)在于以下兩個(gè)方面：首先，“民主”完全被“科學(xué)化”及過渡強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離導(dǎo)致了政治責(zé)任的真空化。行政成為一個(gè)純粹工具性、技術(shù)性和遠(yuǎn)離政治的領(lǐng)域，價(jià)值中立的職業(yè)官僚成為國(guó)家機(jī)器上一顆沒有思想的螺絲釘，機(jī)械地執(zhí)行指令，而不問其價(jià)值內(nèi)涵，這導(dǎo)致了漢娜•阿倫特所說的“平庸的惡”，而職業(yè)官僚某種程度上都可能淪為納粹德國(guó)的“阿道夫•艾希曼”①。其次，傳統(tǒng)模式采取邏輯實(shí)證主義的分析方法，認(rèn)為組織效率可以通過一般性管理原則來實(shí)現(xiàn)，但隨著比較公共行政和政治文化學(xué)的興起，人們發(fā)現(xiàn)不同的政治體系和社會(huì)文化對(duì)公共行政原則的需求有非常明顯的差異。誠如尼古拉斯•亨利所說，1930年代的學(xué)者認(rèn)為公共行政原則“對(duì)俄羅斯公共行政是一種有用的行動(dòng)指南，如同對(duì)大不列顛、伊拉克以及美國(guó)一樣”，而后來的學(xué)者卻發(fā)現(xiàn)文化因素使得公共行政在地球的一面成為十分不同于另一面的事物。[6]64另一方面，20世紀(jì)60年代美國(guó)民權(quán)運(yùn)動(dòng)、女權(quán)運(yùn)動(dòng)、反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)等左派政治批判和社會(huì)反抗浪潮顯示了公民對(duì)民主、公平、人文關(guān)懷、政府的回應(yīng)性等價(jià)值的訴求。在傳統(tǒng)官僚制日益成為低效、平庸、僵化、集權(quán)、反民主、缺乏回應(yīng)性的代名詞的情勢(shì)下，改革這一模式、提出新的公共行政領(lǐng)范式已經(jīng)迫在眉睫。1968年，在經(jīng)歷了對(duì)政治80年的疏離之后，“面對(duì)冷酷的理智批判，公共行政敏捷地回到了政治科學(xué)溫暖的懷抱”。[6]61這一年的明諾布魯克會(huì)議被認(rèn)為標(biāo)志著新公共行政的誕生，其核心代表人物喬治•弗雷德里克森提出了新公共行政的主要課題：“傳統(tǒng)的或古典的公共行政追求下面兩個(gè)問題的答案：我們?nèi)绾我袁F(xiàn)有的資源提供更多更好的服務(wù)（效率）？我們?nèi)绾我曰ㄙM(fèi)最少來維持服務(wù)的水準(zhǔn)（經(jīng)濟(jì)）？新公共行政加上另外一個(gè)問題：這種服務(wù)能夠促進(jìn)社會(huì)公平嗎？”[7]3圍繞社會(huì)公平這一核心價(jià)值觀，新公共行政范式的基本觀點(diǎn)可以概括為：

第一，突破政治與行政二分的思維窠臼，強(qiáng)調(diào)公共行政的“公共性”和“民主化”。過度強(qiáng)調(diào)行政的“去政治化”以及將公共行政等同于一般性的組織管理并視其為一個(gè)封閉系統(tǒng)導(dǎo)致了公共行政的種種危機(jī)。弗雷德里克森認(rèn)為公共行政應(yīng)該體現(xiàn)以下基本價(jià)值：一是回應(yīng)性，政府應(yīng)該是以公民為導(dǎo)向的，對(duì)公民特別是無權(quán)者和無組織的少數(shù)派的偏好和訴求應(yīng)有及時(shí)和令人滿意的回應(yīng)；二是代表性，公共行政人員是“代表性公民”，他們“受雇于公民，代表公民的利益，執(zhí)行和管理公民的事務(wù)”；[7]194三是參與性，包括公共部門內(nèi)參與和公民參與，強(qiáng)調(diào)權(quán)力分享、組織結(jié)構(gòu)的扁平化和公民對(duì)政策過程的深度參與；四是責(zé)任感，認(rèn)為公共行政是一種“道德努力”，“在民主政治環(huán)境下，公共管理者最終應(yīng)向公民負(fù)責(zé)。正是因?yàn)檫@種責(zé)任，我們的工作才顯得崇高神圣”。[7]215

第二，批判傳統(tǒng)行政范式狹隘的效率概念，主張用社會(huì)性效率取代經(jīng)濟(jì)性效率。效率一直是傳統(tǒng)范式著墨最多和引以為豪的地方，而新公共行政認(rèn)為這種簡(jiǎn)單以投入與產(chǎn)出比衡量的效率觀造成了公共行政的異化，導(dǎo)致了行政主體和對(duì)象間的疏離，窒息了行政人員和公民的自我意識(shí)與公共精神。基于此，新公共行政擯棄了這種機(jī)械的效率觀，提出了社會(huì)性效率的概念，認(rèn)為衡量公共行政效率不能僅以投入和產(chǎn)出為指標(biāo)，而應(yīng)充分地把公共利益、個(gè)人價(jià)值、社會(huì)公平、公共責(zé)任、服務(wù)質(zhì)量等價(jià)值目標(biāo)納入進(jìn)來。

第三，認(rèn)為促進(jìn)社會(huì)公平和正義，實(shí)現(xiàn)公民尊嚴(yán)和福祉是公共行政的核心和本質(zhì)所在。社會(huì)公平是新公共行政成為一種新范式的建構(gòu)性特征。弗雷德里克森認(rèn)為：“無論在理論上還是實(shí)踐上，公共行政對(duì)公平與平等的承諾，都應(yīng)該與對(duì)效率、經(jīng)濟(jì)和效能的承諾同等重要”。[7]216他的“社會(huì)公平的復(fù)合理論”深受羅爾斯“作為公平的正義”的影響，包括單純的個(gè)人公平、分部化的公平、集團(tuán)公平、機(jī)會(huì)的公平。像羅爾斯一樣，他同樣主張“有差別的優(yōu)先原則”，認(rèn)為“社會(huì)公平是要推動(dòng)政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持，處于劣勢(shì)境地的人們”。[8]6登哈特也認(rèn)為新公共行政的公平觀“不只是意味著要為所有的人提供同樣的服務(wù)，而是意味著要為那些更需要服務(wù)的人們提供更高層次的服務(wù)”。[9]28值得注意的是，弗氏還論及了公共行政的代際公平，認(rèn)為“依據(jù)公共行政的精神，考慮后代人的利益是公共行政的一種責(zé)任”。[7]143

新公共管理學(xué)

新公共行政的出現(xiàn)既是公共行政學(xué)科自身發(fā)展的邏輯必然，也是20世紀(jì)60年代美國(guó)社會(huì)現(xiàn)狀和潮流在公共行政研究上的一種映像，“是那十年激進(jìn)政治在行政管理方面的回音”。[10]85盡管新公共行政提出了許多有別于傳統(tǒng)公共行政的理念并足以構(gòu)成一種新的范式，但是，由于新公共行政學(xué)“較少反映其他‘委托人’（特別是全體中產(chǎn)階級(jí)）的愿望”，而且“缺乏概念上的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎(chǔ)”，所以在實(shí)踐中“沒能生根立足，被反對(duì)者當(dāng)做僅僅是一種情感的爆發(fā)而不予理睬”。[10]85新公共行政只是一種理念上可供選擇的范式，而既有理論基礎(chǔ)又有實(shí)踐行為的替代范式是新公共管理。新公共管理無疑也是在批判傳統(tǒng)行政范式的過程中成長(zhǎng)起來的，只是這種批判更多地是以政府實(shí)踐為先導(dǎo)的。20世紀(jì)70年代末以來，在石油危機(jī)、經(jīng)濟(jì)滯漲、福利國(guó)家危機(jī)、國(guó)有化弊端日益凸顯等一系列治理危機(jī)的連鎖作用下，以英國(guó)、加拿大、新西蘭、澳大利亞、美國(guó)等為代表的西方國(guó)家掀起了一場(chǎng)以擯棄繁文縟節(jié)、機(jī)械僵化的官僚制，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化、民營(yíng)化，追求經(jīng)濟(jì)、效率、效能，塑造一個(gè)花錢少、效果好的政府等為基本特征和目標(biāo)的政府重塑運(yùn)動(dòng)。在學(xué)者和政府的共同努力下，這場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)迅速成為一種新的公共管理范式，他們?cè)谪?zé)難“糟糕的績(jī)效、日常管理中令人討厭的限制、煩瑣而拖拉的陳規(guī)陋習(xí)、官氣十足的雇員、低劣的服務(wù)以及貪污行為”[2]2-3等傳統(tǒng)公共官僚制弊病的同時(shí)，積極建構(gòu)新范式的理論基礎(chǔ)和觀念體系。70年代的治理危機(jī)使凱恩斯主義和大政府模式逐漸式微，以市場(chǎng)化、自由化、民營(yíng)化等為核心信條的古典自由主義在經(jīng)歷了近半個(gè)世紀(jì)的邊緣化之后開始復(fù)興。作為一種政府治理模式，新公共管理在意識(shí)形態(tài)上帶有濃厚的新古典自由主義色彩，并從中找到了自己的理論基礎(chǔ)，即新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門管理理論。當(dāng)以公共選擇理論、委托—理論和交易成本理論為代表的新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)“融合到新公共管理中時(shí)，在政府官員的高層，傳統(tǒng)公共行政的信奉者正在被經(jīng)濟(jì)學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)思想取而代之”[2]73，人們相信自由、競(jìng)爭(zhēng)、選擇、市場(chǎng)化、最小化政府等理念；而私營(yíng)部門管理理論再次使人們確信管理原理具有一般性和普適性，新范式的倡導(dǎo)者言必談彈性化、結(jié)果導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制、顧客至上、個(gè)人責(zé)任、開放的信息系統(tǒng)、簽約外包、合同化、“成本—收益分析”等原先貼有“私營(yíng)”標(biāo)簽的管理原則。

圍繞兩大理論基礎(chǔ)，包括胡德（1991）、奧斯本和蓋布勒（1992）、霍爾姆斯和桑德（1995）、波士頓（1996）、凱特爾（2000）、波利特（2001）、歐文•休斯（2003）等在內(nèi)的許多學(xué)者從不同角度構(gòu)建了新公共管理的觀念體系。概括起來，主要有以下幾個(gè)方面：其一，顧客至上與回應(yīng)性。政府不能只是滿足官僚政治的需要，而應(yīng)該是受（作為公民的）顧客需求驅(qū)動(dòng)的，并應(yīng)具備對(duì)外部環(huán)境特別是顧客訴求作出反應(yīng)的及時(shí)性、靈活性和有效性；其二，結(jié)果導(dǎo)向型的目標(biāo)管理。“管理體系和管理努力的焦點(diǎn)由投入和過程向產(chǎn)出和結(jié)果轉(zhuǎn)換”[2]63-64。公共管理不應(yīng)再拘泥于管理過程的繁文縟節(jié)和繁瑣程序，而應(yīng)把關(guān)注重點(diǎn)放在績(jī)效、產(chǎn)出、效率、效能和服務(wù)質(zhì)量等結(jié)果性因素上并為此制定標(biāo)準(zhǔn)明確的考核辦法和責(zé)任制度。其三，市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。政府應(yīng)該是競(jìng)爭(zhēng)性的，需要在公共部門內(nèi)部、公共部門之間以及公共部門提供服務(wù)的過程中全面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過市場(chǎng)的力量改革政府的低效率、高成本、僵化拖沓、官僚主義等弊病；其四，組織機(jī)構(gòu)扁平化、權(quán)力下放與參與。政府的作用在于“掌舵而不是劃槳”，因此必須改變傳統(tǒng)官僚制組織的等級(jí)控制和高度集權(quán)原則，縮短剛性的層級(jí)控制鏈條，通過權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的協(xié)調(diào)一致將權(quán)力交給一線管理者，充分發(fā)揮他們更了解顧客需求的優(yōu)勢(shì)，建立一種彈性化、重參與的靈活管理方式。其五，公共服務(wù)提供方式的多樣化。傳統(tǒng)范式認(rèn)為政府是提供公共物品（服務(wù)）的唯一主體，但新公共管理主張運(yùn)用合同外包、民營(yíng)化、內(nèi)部市場(chǎng)開發(fā)、公私合營(yíng)等方式實(shí)現(xiàn)購買者和提供者的分離，也就是說，政府不必事必躬親，而只要正確地“授權(quán)”。

新公共服務(wù)

正當(dāng)新公共管理方興未艾之時(shí)，21世紀(jì)的頭幾年里，一種試圖揚(yáng)棄新公共管理并將“公共服務(wù)、民主治理和公民置于中心地位”[9]17的治理理論逐漸凸現(xiàn)出來，這一被稱為“新公共服務(wù)”的理論以羅伯特•登哈特和珍妮特•登哈特夫婦為核心代表。從正面看，新公共服務(wù)建立在一些政治理論和公共哲學(xué)的基礎(chǔ)之上；從反面看，它的核心理念是在批判新公共管理的過程中得以系統(tǒng)化的。20世紀(jì)60年代以來，自由主義民主日益被認(rèn)為造成了個(gè)人的原子化、人與人之間的疏離、公民美德的泯滅、公共精神的淪落等社會(huì)弊病。作為反思，帶有濃厚古典民主意蘊(yùn)、倫理傾向和道德色彩的參與式民主和協(xié)商民主逐漸流行起來，它們認(rèn)為公民行使民主權(quán)利、參與公共事務(wù)、關(guān)心公共利益對(duì)于一個(gè)健全的社會(huì)而言具有建構(gòu)性、表達(dá)性和本體性意義。與之相伴的是公民社會(huì)理論和社群主義的影響，這些理論具有明顯的集體主義傾向，強(qiáng)調(diào)人與人之間的關(guān)懷、信任和協(xié)作，認(rèn)為公民“自組織”對(duì)于有效地連接個(gè)人與社會(huì)、消除個(gè)人在政府組織和國(guó)家機(jī)器面前的無力感和挫敗感具有重大意義。此外，組織人本主義對(duì)理性行政模式的批判、新公共行政對(duì)社會(huì)公平的呼吁及后現(xiàn)代公共行政對(duì)去中心化、對(duì)話、情感等非理性因素的強(qiáng)調(diào)都構(gòu)成了新公共服務(wù)理論的有益養(yǎng)分。以上述理論為基礎(chǔ)，新公共服務(wù)在批判新公共管理的過程中形成了自身的話語體系。概括起來，主要有以下四點(diǎn)：

第一，批判新公共管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)傾向和對(duì)私營(yíng)部門管理理論的“濫用”，主張回歸公共行政的民主傳統(tǒng)和公共美德。新公共服務(wù)并不否認(rèn)市場(chǎng)、效率、利潤(rùn)等價(jià)值觀對(duì)于私營(yíng)部門的意義，但它同時(shí)認(rèn)為這些原則對(duì)于解決公共治理問題并非完全有用。不加鑒別地采用私營(yíng)部門的管理方法忽視了公私部門的本質(zhì)性差異，其實(shí)是一種“新泰勒主義”，它使公共行政嚴(yán)重脫離了其母體（政治學(xué)）基礎(chǔ)，陷入了合法性危機(jī)，因此，新公共服務(wù)主張政府應(yīng)該承載并踐行自身所應(yīng)內(nèi)含的價(jià)值準(zhǔn)則，“不應(yīng)該像企業(yè)那樣運(yùn)作；它應(yīng)該像一個(gè)民主政體那樣運(yùn)作”[9]1。

第二，批判新公共管理將公民視為購買、消費(fèi)公共物品的顧客，認(rèn)為公民是積極參與的主人。新公共服務(wù)批評(píng)新公共管理“急著為政府這艘船掌舵，卻忘記了它的主人是誰”。正因?yàn)楣袷侵魅硕皇穷櫩停鹿卜?wù)認(rèn)為“公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行政策時(shí)應(yīng)該著重強(qiáng)調(diào)他們服務(wù)于公民和授權(quán)于公民的職責(zé)”，即公共服務(wù)的重點(diǎn)“不應(yīng)該放在為政府這艘航船掌舵或劃槳上，而應(yīng)該放在建立明顯具有完整性和回應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)上”[9]16；而且，這種回應(yīng)性不是傳統(tǒng)意義上的“是的，我們能夠提供那種服務(wù)”或“不，我們不能提供那種服務(wù)”，而是“我們先來一起想想該怎么辦，然后再來付諸實(shí)施”這樣協(xié)商性的積極回應(yīng)[9]62，在這里，公民不是被動(dòng)消極的消費(fèi)者，“公共服務(wù)的精神也并非只限于那些正式為政府工作的人們”，普通公民同樣可以參與到公共服務(wù)中來并大有可為。[9]12

第三，批判新公共管理的責(zé)任問題，認(rèn)為承擔(dān)責(zé)任并不簡(jiǎn)單。新公共管理在三個(gè)方面存在責(zé)任問題，一是模仿私營(yíng)部門的結(jié)果導(dǎo)向和目標(biāo)管理導(dǎo)致對(duì)過程和政策本身的忽視，而這縮小了公共行政責(zé)任的范圍；二是將提供公共物品的職能外包給私營(yíng)部門必然導(dǎo)致政府責(zé)任的減輕和難以界定，且不能保證私營(yíng)部門的提供過程是否符合民主規(guī)范；三是將公共行政官員視為企業(yè)家并為顧客提供服務(wù)是一種狹隘的角色觀，不適合他們履行公平、正義、參與等責(zé)任。新公共服務(wù)認(rèn)為“盡管對(duì)效率和結(jié)果的測(cè)量很重要，但是它們卻不能涉及或包含我們要求公共行政官員的行為要負(fù)責(zé)、合乎道德并且符合民主原則和公共利益的期望”[9]95，因此，他們不能僅僅只為結(jié)果和效率負(fù)責(zé)，而“應(yīng)該成為一個(gè)復(fù)雜治理系統(tǒng)中的負(fù)責(zé)任的行動(dòng)主體，在這個(gè)復(fù)雜的治理系統(tǒng)中，他們可能扮演的角色有促進(jìn)者、改革者、利益人、公共關(guān)系專家、危機(jī)管理者、經(jīng)紀(jì)人、分析員、倡導(dǎo)者，以及最重要的是，公共利益的道德領(lǐng)袖和服務(wù)員”[9]98。

第四，批判新公共管理單純追求效率、效能、經(jīng)濟(jì)等工具性價(jià)值，認(rèn)為公共行政應(yīng)該還有其他同樣重要甚至更為重要的價(jià)值。新公共服務(wù)的核心主題是“促進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)和價(jià)值；將民主、公民權(quán)和公共利益的價(jià)值觀重新肯定為公共行政的卓越價(jià)值觀”[9]11，并證明在政治價(jià)值的序列上，民主、法治、參與、代表性、回應(yīng)性、公平性、積極的公民精神等不應(yīng)被邊緣化或置之不理，他們至少與效率、經(jīng)濟(jì)等是一樣重要的，甚至更值得優(yōu)先考慮，誠如登哈特所言：“在民主社會(huì)里，當(dāng)我們思考治理制度時(shí)，對(duì)民主價(jià)值觀的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。”[9]2-3

筆者認(rèn)為，公共行政一百多年來的四次范式變遷及范式之間的互相批判、揚(yáng)棄體現(xiàn)了公共行政在尋求自身合法性和正當(dāng)性方面的卓越探索。作為一門獨(dú)立的學(xué)科和實(shí)踐，公共行政何以安身立命？靠什么獲得存在的意義和依據(jù)？傳統(tǒng)公共行政認(rèn)為，正如政治解決了權(quán)力的來源問題一樣，行政獨(dú)立于政治之后，解決了權(quán)力的執(zhí)行問題，并且可以通過若干原則使得這種執(zhí)行高效、經(jīng)濟(jì)。新公共行政在效率、經(jīng)濟(jì)等價(jià)值觀之外加入了社會(huì)公平作為公共行政的合法性基礎(chǔ)，認(rèn)為公共行政更應(yīng)致力于促進(jìn)社會(huì)的公平和正義，實(shí)現(xiàn)公民的福祉和尊嚴(yán)，承擔(dān)起公共行政的倫理、道德和政治責(zé)任。新公共管理通過對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門管理理論的全面引入，為公共行政注入了全新的血液，改變了公共行政的敘事風(fēng)格和話語體系，同時(shí)大大擴(kuò)展了公共行政的合法性基礎(chǔ)。新公共服務(wù)則認(rèn)為新公共管理偏離了公共行政的合法性軌道，公共行政除了踐行上述價(jià)值之外，還應(yīng)該致力于促進(jìn)公民參與、承擔(dān)公共責(zé)任、培養(yǎng)公民精神，構(gòu)建一個(gè)具有積極公民精神的共和社會(huì)。就其本質(zhì)而言，公共行政的四次范式探索大致表明了學(xué)者對(duì)公共行政作為一個(gè)學(xué)科的兩種期許，即公共行政更多地是一門注重公共性、政治導(dǎo)向的、追求價(jià)值理性的政治哲學(xué)，還是一門強(qiáng)調(diào)行政的、管理主義的、關(guān)注工具理性的行政科學(xué)？總體來說，傳統(tǒng)公共行政和新公共管理傾向于后者，而新公共行政和新公共服務(wù)傾向于前者。但是，不論如何，公共行政要想獲得自身的健康發(fā)展，不斷鞏固自身的合法性，就必須要在兩者之間尋求巧妙的平衡，而這是一個(gè)長(zhǎng)期性的艱巨課題。