實現環境與氣候協同治理探究

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9月15日,由散煤治理研究課題組編寫的《中國散煤綜合治理研究報告2021》(以下簡稱《報告》)在京。《報告》明確了“十三五”時期散煤治理政策體系架構及燃煤工業小鍋爐、建材行業小窯爐、民用散煤治理成效,并對“十四五”時期散煤治理目標、散煤治理路線、清潔取暖長效機制建立等方面提出了建議。

一、“十三五”時期散煤治理取得積極成效

據了解,“十三五”期間,散煤綜合治理政策體系以大氣污染防治為主旋律,在工業小鍋爐淘汰關停、散亂污企業整治、窯爐專項治理、北方清潔取暖等多領域采取目標管理的方式,全力推進,并以嚴格的環保督察來保駕護航,總體上取得了積極成效。同時,北方地區冬季清潔取暖試點政策在實施過程中,中央和地方層面,均在政策制定、技術路線選擇、任務推進、組織管理、監督管理等方面進行了積極探索,為“十四五”時期更大范圍地推廣清潔取暖工作奠定了良好的基礎。“十三五”時期,國家通過控制新增燃煤鍋爐規模、加快淘汰燃煤小鍋爐實施“清潔能源替代”、實施節能環保綜合改造、提高供熱燃煤質量等方式,使全國范圍內燃煤工業小鍋爐數量和規模近年來大幅下降。《報告》指出,“十三五”時期淘汰治理無望的小型燃煤鍋爐約10萬臺,重點區域35蒸噸/小時以下燃煤鍋爐基本清零。建材行業小窯爐的治理措施主要包括淘汰落后產能、錯峰生產、提升改造和“煤改氣”四類。其中淘汰落后產能對小窯爐散燒煤治理貢獻最大。據《報告》初步估算,陶瓷、磚瓦、石灰三個行業通過淘汰落后產能實現散燒煤削減約7700余萬噸。民用散煤治理試點先行,“十三五”時期清潔取暖率大幅提升,空氣質量得到明顯改善。自2017年以來,在中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點政策下,先后四批在63個城市開展了清潔取暖試點示范工作,并取得積極進展。《報告》指出,截至2021年4月,前三批43個試點城市合計完成清潔取暖改造面積39.10億平方米、改造戶數3526萬戶。其中,城區完成清潔取暖改造9.58億平方米、869萬戶,城鄉接合部、所轄縣及農村地區完成清潔取暖改造29.51億平方米、2657萬戶。

二、“十四五”時期散煤治理應兼顧清潔、低碳、經濟性

在美麗中國和“雙碳”目標背景下,“十四五”時期也是我國實現環境與氣候協同治理的關鍵時期。清潔、低碳且同時滿足經濟性的現實要求,將為“十四五”時期的散煤治理工作提供新的指引和動力,并建立散煤治理的長效機制。2035美麗健康中國建設目標的基本實現是“十四五”散煤綜合治理發展的客觀需求。“雙碳”目標為“十四五”散煤綜合治理提供良好的發展機遇。鄉村振興戰略規劃的實施將為“十四五”清潔取暖發展提供政策協同。《報告》認為,綜上所述,散煤治理的政策方向正在從清潔化向低碳化并軌,在頂層設計上需要環境與氣候協同治理的制度設計,在具體政策措施上,需要在兼顧經濟性的前提下,統籌環境和氣候目標,并將其融入新農村建設和新能源系統的構建。北京大學能源研究院氣候變化與能源轉型項目高級顧問楊富強表示,當下散煤治理正在由環保驅動、目標管理、大干快上的階段,轉向環保和氣候協同治理、提效降本、致力長效的新時期。“十四五”時期散煤治理要統籌好生態環境保護、應對氣候變化和促進經濟發展等多維目標,處理好長期和短期的關系、整體與局部的關系,完善和加強頂層設計。散煤治理重點要以可再生能源、余熱利用和電代煤優先,潔凈煤和節能環保適配爐具作為過渡性方案,推動可持續發展。生態環境部環境規劃院大氣所環境與能源政策研究室主任陳瀟君認為,目前各地燃煤鍋爐治理進度不同,重點地區尤其是京津冀及周邊地區35蒸噸以下的燃煤鍋爐已基本清零,其他地區進度慢一些,尤其是非重點地區還有很多10蒸噸以下的燃煤鍋爐。“十四五”期間,空氣質量未達標城市應加大燃煤鍋爐淘汰力度,基本淘汰轄區內10蒸噸/小時以下的燃煤鍋爐,新納入重點地區的城市要基本淘汰35蒸噸/小時及以下的燃煤鍋爐。

三、民用散煤治理是“十四五”時期的重中之重

民用散煤治理是“十四五”時期的重中之重。《報告》建議,“十四五”時期目標改造規模2000余萬戶,削減散煤5000余萬噸。京津冀及周邊地區、汾渭平原各省市的農村平原地區實現散煤清零;東北平原地區農村清潔取暖率達到50%～70%;西北平原地區農村清潔取暖率達到70%～100%。為承接《北方地區清潔取暖規劃(2017～2021年)》,并將清潔取暖工作融入“十四五”發展規劃的管理制度中,《報告》建議編制《北方地區清潔取暖規劃(2022～2025年)》,重點建立長效機制。對于建立清潔取暖工作長效機制,《報告》建議分區域提出清潔取暖率目標,因地制宜科學選定技術路線,出臺農房建設管理辦法,出臺相關價格與補貼政策指導意見,調整中央財政支持政策,實施技術和模式創新提效降本,創新多元化綠色金融產品,利用智慧監管平臺提早布局售后運維體系。《報告》建議,“十四五”期間可借力鄉村振興戰略,協同多項農村建設工作,將建筑能效提升作為節能減排工作的重點任務之一,尤其對集中建設、統一施工的新農村建設、合村并居等項目,加快建筑能效提升推進步伐。“十三五”期間,《關于北方地區清潔供暖價格政策的意見》在指導地方出臺“煤改氣”“煤改電”價格政策、促進清潔取暖成本降低等方面發揮了重要作用。《報告》建議“十四五”期間仍應從國家層面出臺農村清潔取暖價格與補貼政策方面的指導意見。“十三五”期間,中央財政在促進清潔取暖發展方面發揮了關鍵作用,帶動了地方和社會資本投入,促進了清潔取暖發展目標的順利實現。“十四五”期間,中央財政仍將處于不可或缺的地位。《報告》建議,“十四五”時期應促進中央財政更多地帶動地方和社會資本投入。將中央財政聚焦于支持農村清潔取暖改造,按照各地農村清潔取暖任務量給予補貼,加大對技術創新和模式創新等具有示范意義工程的支持力度。《報告》建議,在新技術創新方面,通過國家科技項目開展農村清潔取暖技術和設備研發。在模式創新方面,可以參考“肥瘦搭配”的思路,通過特許經營、城鄉一體化模式等實施農村供暖項目,解決單獨實施農村項目投資大、運行費高的問題。“十四五”期間,在各級財政投入、技術創新和模式創新發展、取暖價格和補貼政策之下,農村清潔取暖項目的技術經濟性會得到較大的改善,但是仍需要更多的社會投入才能實現其發展目標。《報告》建議通過綠色資產證券化、融資租賃、專業化擔保、政策性貸款等措施加大對農村清潔取暖項目的支持力度。此外,《報告》建議利用智慧監管平臺提早布局售后運維體系。“十四五”期間,建立“互聯網+清潔取暖”的工作管理模式,運用科技手段破解清潔取暖設備點多面散、無監管的難題。

作者:王若曦 單位:中國電力報