公路項目環境管理

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摘要：本文將公路項目后評價引入公路環境保護領域，由此導出公路項目環境影響后評價的概念、內容和方法；并就環境后評價與環境影響評價、竣工驗收環保調查的關系進行了分析，為進一步探討公路環境后評價拋磚引玉。

關鍵詞：公路項目后評價環境影響后評價

0.引言

筆者有幸作為受邀專家參加了滬寧、杭甬、桂柳等高速公路的項目后評價審查會，并有深汕高速東段、湘耒陽高速等項目環境影響后評價的實踐經驗，對國內外開展建設項目后評價的概況以及項目后評價的理論與方法有了初步的認識和了解，同時引起了對如何開展公路項目環境后評價進行思考。

項目后評價工作不僅對于指導新項目立項、調整在建項目計劃、完善已建項目等方面可以起到重要的作用，而且對項目決策、政策制定、機構改革等高層次管理的改進和提高都將產生重大的影響。由于我國公路建設項目后評價工作與發達國家差距較大，尤其是環境后評價工作在我國公路交通行業僅僅開始試點，為此，特將筆者的一些體會和思考做一總結，與同行共同探討。

1.項目后評價的概念及國內外研究和開展概況

1.1項目后評價的概念

項目后評價是指對已經完成的項目（或規劃）的目的、執行過程、效益、作用和影響進行的系統的、客觀的分析；通過項目活動實踐的檢查總結，確定項目預期的目標是否達到，項目的主要效益指標是否實現，通過分析評價達到肯定成績、總結經驗、吸取教訓、提出建議、改進工作、不斷提高項目決策水平和投資效果的目的。

后評價位于項目周期的末端，它又可視為另一個新項目周期的開端。后評價的作用主要表現在其反饋功能上，它一方面總結了項目全過程中的經驗教訓，而對于在建和新建項目又起著指導作用。后評價的基本內容一般包括：過程評價、效益評價、影響評價、目標持續性評價和綜合評價五個方面。

1.2項目環境影響后評價的概念

將項目后評價的概念引入環境影響和環境保護領域，就形成了項目后環境影響評價（或環境影響的項目后評價，簡稱環境影響后評價，EnvironmentalImpactPost-Project-Assessment，EIPPA）的概念。項目環境影響后評價是指對已經完成的項目（或規劃）的環境保護目的、環保執行過程、環保投資及效益、環保措施的有效性和環境影響進行的系統的、客觀的分析；通過項目環境保護實踐的檢查、驗證和總結，確定項目預期的環境保護目標是否達到、項目的主要環境效益指標是否實現；通過對環境影響的回顧分析和進一步的預測評價，達到總結項目環境保護經驗和教訓、提出環境保護補救措施和環境管理工作改進建議、實現項目環境保護目標的可持續性。

環境影響的項目后評價也叫項目后分析（PPA,post-projectanalysis），是在作出項目批準決定之后，在項目實施階段（包括建設前期、建設或運行期和廢棄過程）所進行的環境研究（UNECE,1990）。因此，筆者認為，環境影響的項目后評價（EIPPA,EnvironmentalImpactPost-ProjectAssessment）可以看作是項目前期環境影響評價（EIA）過程向項目建設、營運階段的一種延伸，是改進整個EIA過程及其方法學的一種非常有效的工具。

目前，與環境影響的項目后評價相類似的名詞有環境影響事后評價、回顧評價、后續監控、環境影響評價項目后分析（環境影響評價的有效性分析）、環境影響后評估等。這些名詞雖然與環境影響項目后評價的內容、目的有一致之處，但都只反映了EIPPA的某些要求和作用，不夠精確和全面，或者說只是EIPPA的內容之一。

1.3國內外研究和開展概況

國外開展項目后評價始于20世紀70年代。70年代初，世界銀行成立了獨立的“業務評價局”，在投放貸款過程中，實施了一種包括“項目的總結評價制度”、“項目后評價報告”的后評價制度，逐漸形成了一整套完整的制度和方法，對世界各國的項目后評價工作產生了深遠影響。目前項目后評價作為一種科學的方法制度，已得到廣泛認同，成為許多國際機構和國家項目管理體系中不可或缺的環節；許多國家和國際組織都形成了比較完善的項目后評價制度和方法。

我國的項目后評價工作起步于20世紀80年代初。國家計委首先選定一些項目進行項目后評價試點；1988年之后，對大批利用世行及外國政府貸款的項目和國家重點項目進行了后評價。國務院各部委、國家金融機構和很多地方省市也都先后開展了后評價工作，建立了負責后評價的機構。近幾年在項目后評價法規建設方面也有較大進展，一些部委和國家金融機構根據自身的特點，制定政策、法規、辦法來指導項目后評價工作。

交通部根據國家計委有關文件精神提出進行高速公路建設項目后評價，并確定滬嘉、廣佛、西三、沈大四條高速公路為國內首批高速公路后評價項目。交通部于1996年以交計發〔1996〕1130號文正式印發了《公路建設項目后評價工作管理辦法》和《公路建設項目后評價報告編制辦法》。這標志著我國高速公路建設項目的后評價工作邁入程序化、規范化的軌道。

但我國高速公路建設項目環境后評價工作只是在項目后評價中作為專題工作開展，獨立的項目環境后評價工作剛剛開始在深汕高速西段、湘耒高速等項目中試點。不僅環境后評價方法、指標體系等需要進一步研究，而且環境后評價的概念、內容等也還需要在實踐中不斷完善。

2.公路建設項目環境后評價的內容

我國即將生效的《環境影響評價法》增補了有關建設項目環境影響后評價的規定。在該法的第二十七條規定了建設單位在后評價方面的法律責任和義務，明確規定只要在項目建設、運行過程中產生不符合環境影響評價文件的情形的，建設單位就應當組織環境影響的后評價，采取改進措施；如果有關建設單位未采取后評價的相應措施，原環境影響評價文件審批部門還可以責成建設單位進行環境影響的后評價，采取改進措施。由此可見，預測和評價分析建設項目的環境影響，并提出環境保護措施，仍然是項目環境影響后評價的重要內容和作用之一。

筆者認為，環境影響后評價（EIPPA）的內容應包括四個方面：環境保護執行過程評價、環境效益評價、環境影響的后評價（PPAEI，不同于EIA）以及環境目標的可持續性評價。從對象上來講，包括對環境影響報告書的評價（也就是環境影響評價的有效性）和公路建設項目環境保護執行情況的評價。概而言之，公路環境影響后評價（EIPPA）就是“站在公路建設項目的終點對已經發生的環境影響進行回顧分析和評價，并在新的起點上對項目未來的環境影響進行預測和評價，提出改善項目環境保護工作的措施和對策建議”。

（1）環境保護過程評價：對項目環境保護制度的執行情況、環境保護措施的實施和落實情況進行分析評價。例如是否按項目進度執行了環境影響評價制度、“三同時”制度、項目竣工環境保護驗收制度等？是否按環保主管部門批復的環境影響報告書和環境工程設計落實了環境保護措施？是否執行了環境監測計劃？等等問題。

（2）環境效益評價：環境保護投資與環境效果的對比分析。著重統計項目用于環境保護的投資（包括環境工程投資和環境影響評價等方面的費用）及其取得的環境效果，回答環境保護的經濟性是否合理？是否造成了環境保護投資的浪費？或環境保護投資是否不足？等等問題。

（3）環境影響的（后）評價：包括對項目建設期和營運至目前已發生的環境影響進行回顧評價，以及對未來可能發生的影響進行預測評價。前者應用歷史的觀點和眼光，回顧和實證項目的環境影響，回答“有”或“未”造成環境影響的問題；后者應用與時俱進的精神，在新的起點上預測未來可能發生的環境影響，回答將來“會”或“不會”造成環境影響的問題。

在項目建設前期環境影響評價的決策階段，從環境保護的角度對項目作出是否可行決策都是基于歷史、現狀的實際和未來的預測。在未來的事物未發生時也就是項目建設和營運之前，可以通過多方面的分析，運用合適的預測方法進行一定程度的推斷。但是總有一些不確定性因素未在預測分析的系統之內，這些不確定性因素對預測結論的影響可能是多種多樣的。環境后評價在項目的末端、在新的起點上對公路營運期未來的環境影響（例如交通噪聲）進行預測，減少了不確定因素，可以糾正項目前期環境影響評價的模式和方法中參數取值（例如交通量、車型比、敏感建筑與公路的距離及高差等）的不準確性，預測結果更加可靠和符合實際。這正是環境后評價較之于環境影響評價所具有的優勢之處。

（4）環境目標可持續性評價：通過對上述三方面評價結果的綜合總結，回答項目環境保護目標是否可持續的問題，并為維持環保目標可持續性和增強可持續能力，提出環境保護補救措施、項目環境保護和管理改善建議、追加的環保投資等內容。

環境影響評價的有效性和環境影響報告書質量的評估分析是公路建設項目環境后評價的重要內容之一，但公路建設項目環境后評價如果僅僅局限于或滿足于對環境影響報告書中的預測模型參數選擇的正確性、計算結果的準確性和精度、環保措施的有效性和針對性進行評價，則不能充分反映項目后評價的作用和初衷。況且，項目后評價一般在項目運營3～5年后實施，已有的環境影響實證結果除施工期的監測結果外，充其量也只有短短3～5年的監測結果，不足以全面評價環境影響評價的有效性（公路項目環境影響評價的時段一般包括施工期和營運期20年）。

從國內已有的研究成果和后評價開展情況來看，對環境影響后評價內容的認識上存在著一些差異，主要表現之一是對是否要進行未來環境影響的預測和評價存在爭議。有些人認為環境后評價只對已發生的環境影響和變化進行實證或驗證，對未來環境影響的變化趨勢沒有進一步論述。但有一點是相同的，即幾乎所有研究成果都認為通過環境后評價應對項目提出環境保護補救或改善措施建議。

既然如此，筆者認為，公路項目有其自身的特點，某些環境影響例如交通噪聲等隨交通量的變化而變化，敏感點聲環境預測參數與EIA可能有較大差異，而實證結果只能部分地反映項目過去和現在的環境影響，不能描述項目未來環境影響的變化。因此為了準確掌握項目營運未來環境影響的變化趨勢，增加環境后評價所提補救措施的有效性和針對性，更重要的是使環境后評價真正反映項目全過程的環境影響（包括已經實證的和未來可能的影響），不僅有必要，而是必須，對公路建設項目未來環境影響進行預測和評價。

3.公路建設項目環境要素后評價的內容和方法

3.1生態環境影響的后評價

公路建設項目生態環境影響的后評價主要對以下方面作調查、分析和評價。

(1)對野生動植物生存的影響。公路在建設實施和運營過程中對沿線地區的動植物生存環境產生影響，通過對野生動植物的種類、保護級別、分布概況、生活習性、活動規律和自身的價值等方面的調查，分析動植物生存環境的變化，評價公路項目的建設對動植物生存環境的影響狀況，主要評價受國家保護的動植物及其生存環境的變化。

(2)對水土流失的影響。指由于公路建設破壞植被引起的水土流失，主要發生在公路施工期和運營初期。由于工程防護措施和恢復植被措施的實施，水土流失到運營后期將基本穩定。主要是通過對公路施工中高填、深挖路段的坡面、取棄土場地以及塌方、泥石流等地質病害的調查，分析由于公路施工引起地質類別、地形、地貌、植被覆蓋率等現狀的變化，對沿線水土流失的影響，并提出治理措施或對策建議。

(3)對水環境的影響。主要通過對路線范圍內地面水域及功能，工程的施工方案、生活服務區的位置及規模，公路建設項目沿線地表逕流方位及現有水污染排放源(生活服務區)的調查，取樣測試有害成分含量，提出污水處理和實行達標排放的措施。

3.2環境空氣影響的后評價

根據交通污染源特征及公路兩側有可能的污染狀況，通過對主要敏感點的一氧化碳(CO)和氮氧化物(NOX)濃度的測定，對比公路建設前后環境空氣質量的變化；并根據交通量的增長情況對未來一氧化碳(CO)和氮氧化物(NOX)濃度作出預測，對有可能產生大氣污染的路段應根據氣象條件提出處理措施或建議[3]。

3.3環境噪聲影響的后評價

公路運營期的交通噪聲影響是長時間而且是比較嚴重的，是評價的重點，應做詳細的論述、分析和預測并作評價；應提出噪聲污染治理的措施或建議。

通過對公路兩側噪聲影響的調查和監測，分析和論證交通噪聲的既有影響；并根據新的交通量預測結果和敏感點聲環境參數，采用交通噪聲預測模型對公路營運期未來的交通噪聲和敏感點環境噪聲進行預測，對現有措施的有效性進行分析，提出補救和改善措施。

4.公路建設項目環境后評價與環境影響評價、竣工驗收環境保護調查的關系

4.1公路建設項目環境后評價與環境影響評價的關系

環境后評價是以項目建設、投入使用等中的實際情況為依據，評價項目從立項決策、設計施工到投產營運等全過程的環境保護執行情況和環境影響，分析項目實施前一系列預測和決策的準確性和合理性，找出出現問題和誤差的原因，提出必要的對策措施，為提高決策水平、改進環境管理和環保工作提供科學依據。對于公路建設項目來說，環境后評價是指區域內的公路項目建成投入正常營運后，在一定的時間內分析評價已建成營運的公路對該區域環境質量的實際影響，分析評價公路建設項目環境影響評價結論的準確性、可靠性和環境保護措施的有效性。

項目環境后評價與項目前期環境影響評價在評價原則和方法上沒有太大的區別，都采用定量與定性相結合的方法。但是，由于兩者的評價時點不同，目的也不完全相同，因此存在一些區別。環境影響評價的目的是確定項目是否可以立項，它是站在項目的起點，主要應用預測技術來分析評價項目未來的環境效益，以便從環境的角度確定項目是否可行。環境后評價則是站在項目完工的時點上，一方面檢查、總結項目實施過程中的環境保護工作，找出問題，分析原因；另一方面，要以環境后評價的時點為基點，預測項目未來環境影響和環保效果的變化發展趨勢。

環境后評價與環境影響評價有較大差別。首先，兩者所處的階段不同，環境影響評價屬于項目前期工作的決策階段，而環境后評價是在項目投入運營生產的使用階段，環境影響評價的結果應在項目建設和運行過程中的現場監測和后評價來檢驗；其次，環境影響評價直接作用于項目的可行性決策，而環境后評價則是間接作用于項目的決策，是項目決策的信息反饋；第三，環境影響評價主要是對擬建項目可能的環境影響以及環境、經濟、社會效益的協調統一性進行評價，而環境后評價是對項目的決策和項目實施的環境效果等進行評價。此外在比較的標準和組織實施等方面，環境后評價與環境影響評價也有所不同。

根據筆者與接觸到的、從事項目后評價多年、具有豐富經驗的專業人士探討，項目后評價的工作量遠大于項目前期工程可行性研究的工作量，這一點與項目環境后評價的工作和內容也是一致的。項目環境后評價除了必要的影響預測評價內容外，還包括大量的調查研究、實測驗證、對比分析等內容，其工作量也一般大于項目建設前期的環境影響評價的工作量。

4.2公路建設項目環境后評價與竣工驗收環境保護調查的關系

①時段不同。公路竣工驗收環境保護調查是在項目竣工之后試營運期間，環境影響后評價是在項目正式運行一段時間后，到項目終止之間。

②目的和作用不同。公路竣工驗收環境保護調查主要是對施工期和試營運期間的環境影響進行分析，注重工程是否依據其環境要求按質、按量、按標準完成，是對建設實施階段環境保護和環境保護效果進行評價的一個重要環節。公路項目環境后評價重點是對項目實施和運營階段的環境影響進行再評價，分析環保措施實施效果，總結經驗教訓，指導項目環境保護和環境管理。

③內容和范疇不同。建設項目環境保護設施竣工驗收的主要內容是通過對項目建設期間的環境監理工作進行總結，對項目建設和試運行期間EIA和環保設計中提出的環保措施落實情況檢查，根據驗收的實際情況調整補充運行期的環境保護措施，為運行期環境管理提供依據。與環境影響后評價相比，竣工驗收環境影響調查所涵蓋的內容和涉及的范疇較窄。

5.結語

環境后評價應遵循以下原則：

（1）要以客觀、公正、科學的原則，不受各階段文件資料的束縛，真實地反映和評價分析項目的環境保護執行情況和環境影響（包括以發生的影響和未來可能發生的影響）；

（2）要以歷史的觀點、與時俱進的精神從事項目環境后評價工作；

（3）實事求是，對事不對人，重在總結經驗和教訓，以指導決策新項目、調整在建項目和完善已建項目。

總之，公路建設項目環境后評價是一個新的研究課題，其概念、內容、方法和制度方面還需要進行深入的探討。鑒于目前的實際情況，環境后評價的有些內容在深度上可能難以深入，或資料不全，或方法不足。但作為一項很有意義的環境保護工作，公路環境保護研究人員應該有責任和熱情致力于環境后評價的研究，并將其不斷完善。

參考文獻：

（1）《公路建設項目后評價報告編制辦法》，交通部交計發[1996]1130號；

（2）董小林、趙劍強、宋禎。《建立公路建設項目環境后評價制度的若干問題》。中國公路學報，2001年第14卷第3期；

（3）曾學福、謝躍慶。《淺談公路建設項目后評價報告編制工作》。公路，2001年第4期；

（4）楊志鋒、郭喬羽、郝芳華。《水利工程竣工驗收環境影響調查分析（Ⅰ）：一般理論》。北京師范大學學報。