大城市交通發展戰略

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一、上海交通發展的形勢判斷

過去的二十年，上海實現了社會和經濟的持續快速發展，未來二十年，這種趨勢將得到延續和鞏固，這將為上海市民帶來更多的財富和更高的生活質量。同時，上海城市交通將面臨著良好的發展機遇，其對上海建設國際大都市的支撐作用進一步凸現。

1．上海交通成長的歷程

為了增強城市綜合競爭力，提高市民生活質量，上海不斷加大交通建設的投資力度。經過十多年的努力，長期積累的交通矛盾得到明顯緩解，有力地支撐了上海經濟和社會的持續發展。

首先，交通服務水平不斷提高。九十年代，地面公交高斷面平均乘客站立面積從0.12平方米提高到0.2平方米，出租車逐步進入市民的日常生活，地鐵為市民提供了快速、準點和舒適的服務；隨著中心區快速路系統的建成，以及一批主、次干路的改建，中心區地面道路的平均行程車速從12公里/小時提高到15公里/小時。

其次，交通綜合管理水平也在不斷提高。隨著高科技的投入，道路交通管理水平明顯提高，不斷擴大信號自適應系統的范圍，完善交通組織，對疏導交通起到了良好的效果；通過宏觀需求管理，保持了機動車與道路容量平衡增長；實施多次交通管理體制的改革，不斷加強各部門之間的協同能力，提高了工作效率。

此外，交通環境改善支撐了城市的發展。交通設施的增長促進了投資需求和交通消費的提高，支撐了房地產、汽車等相關產業的發展；機動化程度的提高縮短了人、貨流動的時空距離，拓展了市民的活動范圍，促進了多中心城市布局的形成；軌道、公交和出租車等運輸工具的發展提升了市民的生活質量，樹立起良好的城市形象。

圖190年代上海交通投資情況

2．上海交通發展的趨勢

上海經濟未來將保持10%的增長速度，人口逐步將向外疏散，機動車擁有量將很高的增長趨勢，因此可以預見未來上海的交通特征將發生顯著變化：表現為出行總量變大、出行距離變長、出行方式變多和出行質量提高。預計到2020年全市人員日出行總量將從現狀的3500萬人次增長到4800萬人次，機動車日出行量將從現狀的310萬車次提高到700萬車次。

經濟持續快速增長，城市化步伐加快，軌道交通規模不斷擴大，小汽車開始進入家庭等，為城市交通發展提供了多種支撐條件和發展空間。上海的交通發展也由適應型被動發展轉向引導型的主動發展：一是從注重償還歷史欠帳轉向適度超前，城市交通不僅為適應城市發展的需要提供保障，而且要發揮交通的引導作用，積極促進城市發展戰略目標的實現；二是從注重數量轉向質量與數量并重，不僅要滿足市民的基本交通需求，而且要提供高質量、高水準的交通服務；三是從注重建設轉向“建管”并舉，不僅要加快交通建設，而且要提高綜合管理水平，發揮交通設施效率；四是從注重解決城市中心區交通轉向市域交通，不僅重視中心區交通的發展，而且要全局統籌，內外結合，重視市域交通對外輻射和銜接，既優化市域范圍內的交通資源配置，又形成與周邊交通融會貫通的格局。

二、上海交通發展戰略

上海市城市交通發展的戰略是建設國際大都市一體化交通，創造國際一流的人性化、捷運化、信息化和生態化的巨型交通空間，建設公共客運系統、道路運行系統、交通銜接系統和綜合管理系統。

1．適時提出一體化交通戰略

制定城市交通戰略不僅需要充分把握城市的特點，而且還需要準確判斷城市交通所處的發展階段。上海適時提出了建設國際大都市一體化交通的戰略。為什么說是適時提出呢？其實在城市交通發展的初級階段并非會有一體化交通的需求，而是在發展到一定階段后才會產生這種需求。在九十年代大規模的交通建設之后，上海形成了一批成熟的專業系統，但是系統之間關聯性卻很差，制約了供需規模的進一步擴大。隨著城市化步伐加快、小汽車進入家庭，交通供需規模還將擴大，對交通服務的要求也將越來越高，從而才會迫使上海要盡快形成綜合性強、效率高的一體化交通。

2．一體化交通的內涵

上海城市交通發展戰略的總體目標是構筑國際大都市一體化交通，以優質、高效、整合的巨型交通體系，適應不斷增長的交通需求，全面提升城市綜合競爭力。那么何謂一體化交通呢？

狹義上，一體化交通就是指交通體系內部關聯的緊密，即設施平衡、運行協調和管理統一。“設施平衡”是指在保持軌道和道路快速平衡發展的同時，重視換乘、停車和管理設施的建設。首先是道路與軌道之間的平衡，其次是動態設施與靜態設施的協調，再次是以樞紐為聯系各系統的紐帶，最后通過管理設施將所有交通設施整合在一起。“運行協調”是指所有交通方式彼此協調，緊密銜接，安全運行。強調公交內部、公交與個體交通以及客運與貨運分層次的整合。“管理統一”則是指交通各相關部門協同運作，共享信息資源，實現高效管理。要充分發揮政府、市場、公眾的各種作用和組合優勢，對城市交通的規劃、投資、建設、運營、收費等進行綜合協調。

圖2一體化交通的內外關聯

廣義上，一體化交通還表現在交通體系與外部因素的關聯，即交通與土地使用互相結合，交通與經濟互相適應，交通與環境互相協調，交通與社會互相促進，以及城市交通與對外交通緊密銜接。交通發展將引導城市有序擴展，體現交通運輸效益，促進生態城市建設，并充分重視人的生命與安全。

構筑一體化交通的的根本目的是要為城市提供“暢達、安全、舒適和清潔”的交通服務。“暢達”要保證市民選擇最合適的交通方式便捷地完成出行，中心城絕大多數市民出行在1小時之內完成；“安全”要降低交通事故率，全年交通事故萬車死亡率在萬分之五以內。“舒適”要為市民出行提供寬松、良好的乘車條件；“清潔”要減少交通污染，全市機動車氮氧化物年排放總量在3.5萬噸以下。同時，人性化、捷運化、信息化和生態化的是國際大都市一體化交通的基本特征,即以滿足人的交通需要為出發點，以快速大容量公共交通為運輸主體，廣泛采用交通信息技術，為城市居民創造宜人的交通活動空間。

3．交通發展的基本任務

上海交通發展的基本任務是要建成“四個系統”，即公共客運系統、道路運行系統、交通銜接系統和運輸管理系統，并且經過充分整合形成一個綜合交通體系，即國際大都市一體化交通體系。

建成協調運營的公共客運服務系統。公共客運的各種方式將根據不同的功能定位，合理分工，緊密銜接。軌道交通作為城市交通的主體，發揮大容量、快速交通的優勢，承擔中長距離的出行；公共汽、電車作為城市交通的基礎，發揮覆蓋面廣的優勢，承擔中短距離的出行，并為軌道駁運服務；出租車作為城市交通的補充，發揮靈活服務的優勢。

建成功能完善的綜合道路運行系統。各種功能等級的道路分層次地合理銜接，不斷優化道路功能，最大限度地提高道路運行效率。保持公交網絡、步行網絡、自行車網絡和機動車網絡平衡發展。規劃建設與道路容量相匹配的停車系統，協調動態與靜態交通的關系。

圖3綜合交通體系概念

建成多種方式協調的交通銜接系統。通過客運樞紐、緊湊的站點設置，提供乘客方便的換乘條件；通過“停車-換乘”實現公共交通與個體交通的有效轉換；通過綜合性樞紐和連接市內的道路、軌道，將航空、港口、火車站和公路客站等對外交通設施與市內交通緊密相連；通過物流中心，重新調配貨物流程，提高貨運效率。

建成統一、協調和高效的運輸管理系統。以先進的管理技術為手段，以法制和體制為保障，對城市交通的規劃與計劃、投資與建設、運營與控制、價格與收費等方面進行綜合管理。通過土地使用規劃，優化主要交通發生源、吸引點和集散樞紐的空間布局；通過交通投資手段，增加交通供給總量，優化供給結構；通過交通組織與控制，將有限的交通資源進行最佳組合和分配；通過定價與收費，對交通需求進行綜合調控。

三、上海實施交通戰略的途徑

城市交通政策是基于城市交通戰略，由政府部門制定的用以指導、約束和協調城市交通行為的總則，是城市交通發展的決定因素。因此，上海將通過制定具有權威性、綜合性、實施性和代表先進理念的城市交通發展政策，來確保交通發展戰略的實施。

1．三個重大政策

其一，公共交通優先政策。從上海特大型城市的特點出發，按照公眾利益優先和效率最優原則，優先發展公共交通，即優先保證合理的公交用地，優先保證公交資金投入，優先保證公交高效運營，優先保證公交換乘方便。并且，通過積極的引導，不斷提高公交方式出行比重，穩步提高交通機動化水平，發揮慢行交通短距離出行和接駁公交的功能，逐步形成以公共交通為主，個體交通為輔的交通模式。近期，全市公交出行方式比重（含出租車）將從現狀的21%提高到26%；遠期，公交出行方式比重全市為35%，中心區則達到50%。

其二，交通區域差別化政策。強中心的城市空間結構使上海城市交通呈現需求高度集聚、區域間道路資源利用率差異明顯的特征，為此，針對不同區域交通供求的不同狀況，實施交通區域差別政策。中心區依托大容量軌道交通網絡為主的公共交通，完善道路等級配置，控制機動車流量，公交方式與個體機動方式之比為3:1。外圍區以地面公交和軌道交通為主導，加快建設快速路，適度放寬小汽車等個體機動方式的使用,公交方式與個體機動方式之比為2:1。郊區重點建設高速公路網，鼓勵小汽車的擁有和使用，推動城市空間有序擴展,公交方式與個體機動方式之比為1:1。

其三，實施道路車輛協調發展政策。在加快全市道路網建設的同時，調控機動車流量，保持路車協調發展，始終將道路網的運行狀況維持在合理的水平。在路網擴容余地不大、公共交通欠發達、停車收費辦法欠完善、道路擁擠收費手段欠缺等因素的制約下，適度控制機動車總量。隨著交通控制與管理能力的不斷增強，對機動車的增長速度進行動態調整，著重通過道路擁擠收費、停車控制等手段調節機動車的使用。

2．交通政策實施要點

國際大都市一體化交通的基礎是規模巨大、功能完善、安全和可靠的交通設施。在持續建設道路系統、大力發展軌道系統的同時加強樞紐設施、停車設施和管理設施的建設。建設以快速路、主干路為骨架，次干路和支路為基礎，保障公交優先通行，充分重視慢行交通的道路運行系統。持續快速地發展軌道交通，近期形成200多公里的基本網絡，遠期形成540公里左右基本完整的網絡，并將國家鐵路納入到城市軌道系統中。將交通樞紐作為一體化交通的關鍵設施重點建設，逐步形成覆蓋全市、多層次、功能完善的客運樞紐系統。以交通區域差別政策為指導，規劃建設與道路容量匹配的停車系統。并且，實施智能交通系統（ITS）戰略，以信息化手段促進交通與城市的協調發展。

國際大都市一體化交通的宗旨是為上海市民出行提供暢達、安全、舒適和清潔的交通運輸服務。以公共交通為主、個體交通為輔，促進各種方式的緊密銜接，協調運作，為城市發展和市民生活創造優質、高效、安全的交通空間。通過大力發展軌道交通，優化地面公交網絡和提高出租車運行效率，不斷增強公共交通對市民的吸引力。通過交通需求管理，在實現車行暢通的前提下，保持小汽車與道路容量的平衡增長，有序拓展小汽車的運行空間。引導慢行交通的合理運行，發揮其短距離出行和為公交接駁服務的功能，構筑人性化的慢行交通空間。

國際大都市一體化交通的關鍵是實施統一、協同、高效的交通運輸綜合管理。以先進的管理技術為手段，以法制和體制為保障，充分發揮政府、市場、公眾的各種作用和組合優勢，對城市交通的規劃與計劃、投資與建設、運營與控制、價格與收費等進行綜合協調，不斷維護與更新交通基礎設施，為市民提供更多、更好的交通運輸服務。