農村水電發展

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摘要：本文分析了農村水電公益性、生態性、永續性等農村水電特點，按不同時期回顧分析了過去幾十年中政策措施環境對農村水電發展的影響，并針對目前農村水電發展存在的問題，提出新時期農村水電發展所需的政策措施環境建議。

關鍵詞：農村水電政策措施建議

我國農村水電（此指單站裝機5萬千瓦及以下）資源十分豐富，資源可開發量為1.25億千瓦，是廣大山區經濟社會發展的寶貴資源。創造良好的政策措施環境，對加快農村水電發展，帶動山區經濟社會全面發展具有十分重要的作用。

一、農村水電是需要政策措施環境支持的行業

從農村水電的公益性、生態性、永續性等特點看，國家理應創造有利的政策措施環境予以支持；從農村水電的區位性和投資主體的廣泛性看，農村水電發展本身也需要有利的政策措施環境的支持。

1、公益性。農村水電是國家重點支持的農村公共基礎設施。中發[2002]2號、中發[2003]3號、中發[2004]1號指出，農村水電等“六小工程”，對直接增加農民收入、改善農民生產生活條件、帶動農民就業、效果顯著，要擴大投資規模，充實建設內容，加快發展。總理在2003年6月國務院西部地區開發領導小組第一次全體會議上要求，要加快農村水電等農村小型公共設施建設。國家營建有利的政策措施環境，促進農村水電發展，可有效改善農村地區基礎設施建設水平，促進當地經濟社會發展。

2、生態性。農村水電工程建設不集中大量水體，移民和占用耕地少，不破壞水的自然分布、平衡和造成局部地區生物圈的改變，是國際社會公認并大力提倡加快發展的綠色能源。國家制訂政策措施，促進農村水電發展，對緩解我國因經濟高速發展而帶來的生態環境壓力，改善人民生存條件和質量意義重大。

3、永續性。與礦石燃料相比，農村水電資源可以年復一年，日復一日地永續使用，不存在枯竭用盡問題，是我國經濟社會可持續發展的優質能源。

4、區位性。農村水電資源分布具有很強的區位性，基本上處于我國的貧困山區、革命老區、少數民族地區、邊遠山區，是這些地區解決無電、少電、缺電人口問題，致富農民，發展當地經濟的寶貴資源，同時這些地方經濟相對落后，電力市場相對不發達，自我投資開發能力弱，需要國家制定積極有效的政策措施予以支持。

5、投資主體廣泛性。與火電站、大中型水電站等其他電力能源工程相比，農村水電工程規模小，造價低，投資規模一般從幾百萬到幾千萬元，適合個人、集體等社會各種主體開發，相對于其他電力工程來講，開發主體十分廣泛。要使廣大的社會投資主體積極地參與農村水電資源開發，國家有必要制定有關政策措施予以鼓勵。

二、政策措施環境對農村水電發展影響顯著

截止2003年底，我國有1500多個縣開發了農村水電，共建成電站4.8萬座，總裝機容量達到3120萬千瓦，年發電量1100億千瓦時，均占全國水電總裝機和年發電量的35%左右。據統計，全國農村水電資產近2000億元，年實現增加值480余億元，稅利80余億元。農村水電已累計解決了5億多無電人口的用電問題，并使650多個縣實現了初級電氣化。農村水電之所以取得如此巨大的成績，關鍵在于國家在不同時期為農村水電的發展制定了一系列的政策措施，對農村水電的快速發展產生了重要影響。

1、20世紀50年代

1950年至1955年期間，國家對農村水電發展基本沒有制定有關方針政策，此時農村水電年均新增裝機僅0.055萬千瓦。直到1956年起，國家在《1956年到1967年全國農業發展綱要》中提出了發展農村水電的方針，指出：“凡是能夠發電的水利建設，應當盡可能同時進行小型水電建設，結合國家大中型的電力工程建設，逐步增加農村用電”；在1958年提出了以點帶面，不斷發展的方式，即在農村水電資源豐富的省份，倡議在5個縣和100個社開展農村初級電氣化建設。這期間農村水電發展的政策措施環境處于摸索起步階段，所制定的政策措施比較宏觀和原則，但對農村水電的發展作用十分明顯。此間農村水電年均新增裝機3.6萬千瓦，大大超過了1956年前年均新增裝機規模。需要指出的是，1958年開始的“”忽視當時的生產、技術和材料條件，大力舉辦農村水電，使農村水電呈現超常規的畸形發展，1958年發展速度甚至達到了285%。

2、20世紀60年代

在不斷的實踐、探索和創新下，農村水電發展的政策措施環境內容日趨豐富，主要有：1、強化了農村水電管理機構。1963年，中央批準在原水利電力部設立農村電氣化局，進一步加強了全國農村水電管理力量；2、及時糾正了“”對農村水電的影響；3、1963年，部分地方開始實行“以電養電”政策，即國家投資部分所得利潤繼續用于農村水電建設。4、1969年國家農村水電建設實行“小型為主、地方群眾自辦為主、設備地方自制為主”，國家在資金與主要原材料上給予補助。良好的政策措施環境促使農村水電發展年新增裝機規模越來越大。除1961年因時期產生大量報廢電站而出現負增長外，農村水電年新增裝機規模基本上是逐年增加，由5.1萬千瓦持續增加到51萬千瓦，平均年增裝機5.8萬千瓦，是1950年代的近4倍。

3、20世紀70年代

這期間，除沿用60年代的政策措施外，國家根據當時農村對電的迫切需求，為農村水電發展制定了不少新的政策措施，主要有：1、實行由實踐總結而來的、具有市場經濟意識的“誰建、誰管、誰有、誰受益”政策（后發展為“自建、自管、自用”方針）；2、國家加大資金補助額度。對單機500W以下的電站平均每千瓦補助150～200元，相當于電站總投資的20％；對單機500W以上電站補助電站總投資的40％～60％，設備列入計劃供應；3、保護小水電電量上網，要求大電網積極支持農村水電站上網，農村水電站并網后所有權不變，大電網收購小水電的電價不以盈利為目的。政策措施環境的發展，大大激發了地方、集體和群眾舉辦農村水電的積極性，提高了地方、農村辦電的能力，使農村水電得到了空前發展。農村水電年新增裝機規模由1970年的17萬千瓦持續增加到1979年的106萬千瓦，年均增加裝機56萬千瓦，取得了歷史的新突破。同時，農村水電總裝機達到633萬千瓦，相當于20世紀50年代末全國電力總裝機。

4、20世紀80年代

這一時期，國家針對農村水電發展的實際情況，在繼續執行以往行之有效的“自建、自管、自用”方針、“以電養電”政策等外，國務院批準水利部通過發展農村水電建設100個中國式農村電氣化試點縣，從1985年起，國家每年補助資金1億元支持農村水電建設；在稅收方面，對繳納所得稅確有困難的，可給予定期減征的照顧；對農村水電實行低息貸款，還貸期可延長到10年；農村水電供電的縣，實行“發、供、用”統一的管理模式；1989年起，開始對農村水電建設實行專項貸款，初期貸款規模為2億元以上。良好的政策措施環境加快了農村水電的發展速度。農村水電年增裝機由42萬千瓦持續增加到96萬千瓦，年均新增裝機66.5萬千瓦，裝機總容量達到1236萬千瓦，相當于全國1960年代初電力總裝機。

5、20世紀90年代

1990年至1998年期間，國家對農村水電繼續實行“自建、自管、自用”方針、農村水電初級電氣化縣的建設實行投資補助和“以電養電”等政策；繼續對農村水電提供專項貸款，貸款額度逐年增加，最高達到40多億元；自1994年起對農村水電增值稅實行6%政策，低于國家17%的稅率。這一時期是農村水電發展政策措施環境的最佳階段，促使農村水電保持了持續、快速發展的勢頭，年新增裝機由67萬千瓦持續增加到1998年的150萬千瓦，年均新增裝機84萬千瓦，總裝機容量達到2200多萬千瓦，相當于20世紀60年代末70年代初全國電力工業總裝機。

1998年的機構改革，國家將水利部水電建設和管理職能劃出。下半年，國家實施農網改造工程，工程實施伊始，大電網對農村水電企業進行上劃、代管，大電網壟斷市場加劇，農村水電“自建、自管、自用”、以電養電、6%增值稅等方針政策難以得到貫徹落實。政策措施環境的破壞對農村水電發展產生了較大影響，包括外商在內的各類投資主體在投資農村水電時持駐足觀望態度，不少地方的農村水電發供一體的獨立電力系統受到破壞和瓦解，農村水電行業發展處于歷史最低潮，連續7年持續增長的勢頭被遏止，并由1999年逐年下降。

通過以上不同年代政策措施環境對農村水電發展影響的回顧與分析，可以看出，我國農村水電的發展與政策措施環境息息相關，政策措施環境好，農村水電發展就快；政策措施環境差，農村水電發展就慢。因此，認真研究制訂合理的、切合實際的政策措施，創造有利的政策措施環境，對農村水電的快速發展具有十分重要的意義。三、新時期農村水電發展的政策措施環境現狀、存在問題和建議

（一）政策措施環境現狀和存在問題

新時期，經過全國農村水電行業工作者艱辛努力，農村水電逐漸走出困境，政策措施環境逐漸改善，主要表現在：一是國務院批準水利部開展“十五”400個水電農村電氣化縣建設，國家繼續對電氣化縣建設實行投資補助。二是農村水電受到黨和國家的高度重視。中央領導多次強調要大力發展農村水電，增加農民收入。中發[2002]2號、中發[2003]3號、中發[2004]1號文件要求對農村水電等“六小”工程，擴大投資規模，充實建設內容，啟動小水電代燃料工程。三是2002年國家出臺的電力體制改革方案正穩步實施，農村水電發展的市場環境逐步改善。政策措施環境的逐步改善，再次激發了社會各類投資主體開發農村水電的積極性，特別是民間資本大量涌入，形成了一股開發農村水電的熱潮。但在這種熱潮的背后，農村水電發展同時存在著一些已有的和新的問題，這些問題同時也是我國農村水電發展政策措施環境所需要解決的問題。

1、資源無序開發現象嚴重，一些地方甚至出現“跑馬圈河”現象。開發商不按河流綜合規劃和河流水能開發規劃，對有防洪、灌溉、供水等綜合效益的農村水電工程，單純按發電工程來開發，依財力縮小裝機規模和任意選點建設等，造成資源的大量浪費。

2、工程安全事故和隱患多。1998年水利部水電建設和管理職能削弱后，產生了大量違反基建程序，無審查、無設計、無驗收、無管理的“四無”水電站。這些電站具有嚴重的安全隱患，有的已造成特大事故，2002年廣東兩座小型電站跨壩造成27人死亡。據2003年水利部對全國“四無”水電站進行的大清查統計，全國目前共有3000多座“四無”水電站。這些電站不同程度地存在著安全隱患，對國家和人民群眾的生命財產安全構成嚴重威脅。

3、“三市場”建設亟需規范。近兩年，由于農村水電迅猛發展，一些地方行業管理缺位或跟不上發展的要求，農村水電設計市場、設備市場、建設市場建設混亂。一些不具設計資質、不具生產能力或生產技術水平低下、不具施工資質的單位涌入農村水電開發市場，給農村水電工程安全、設備安全和生產安全帶來隱患。

4、上網難、電價低的問題仍待解決。長期以來，上網難、電價低一直是制約農村水電發展的重要原因。2002年以來，我國電力體制改革雖穩步推進，但輸配分開尚未提上日程，電網壟斷仍未徹底打破，農村水電有水發不了電，有電上不了網的問題在不少地方仍然存在，很多農村水電企業因此處于經營困難，效益差，職工工資低，甚至靠吃折舊費過日子的境地。

5、農民投資建設農村水電增加收入缺乏國家政策扶持。農村水電資源是農民增收致富的優勢資源，但由于缺乏國家資金、政策扶持，當地農民自主投資開發農村水電的能力弱。農民除了投入勞力有所收入外，無法從電站發電效益中獲得分紅增加收入。目前，東部很多民營老板大量介入到農村水電開發領域，雖帶活了農村水電開發市場，但沒有實現中央發展農村水電，增加農民致富的要求和目標；對當地農民來講，增收致富的資源卻越來越少，農民通過開發資源致富之路越來越窄。

6、稅收政策有待完善。農村水電6%增值稅政策在執行中存在11%稅負由誰負擔問題，導致全國至少有50%以上的農村水電企業未能很好的享受到該優惠政策，實際稅負偏重，甚至有的企業達到16%以上。

（二）政策措施建議

為促進新時期農村水電持續、快速、健康發展，國家應針對農村水電存在的問題，對癥下藥，采取有力措施，制定有效政策，改善農村水電發展的政策環境。為此，建議國家制定以下幾方面的政策措施，為農村水電發展創造良好的政策環境：

1、繼續執行長期以來形成的“自建、自管、自用”、“以電養電”、實施電氣化建設等行之有效的方針政策措施。

2、加強農村水電政府管理力度，提高管理效率。針對農村水電資源開發無序，工程安全隱患嚴重和“三市場”不規范的情況，國家應結合水資源統一管理的要求，在尊重歷史的前提下，強化政府有關部門在管理農村水電中的職能，嚴格審批，加強市場監管，規范農村水電開發建設。同時進一步簡化審批手續，限定審批工作日，提高政府管理效率和水平。

3、制定保護和發展農村水電獨立供電系統的政策。農村水電在幾十年的發展中，形成了許多就近開發、就近成網、就近供電，自發、自供、自管的獨立供電系統。這種供電方式發供電成本低，電網安全度高，到戶電價低廉，符合當前國際社會提倡的分散分布式供電趨勢。國家在實行電力體制改革中，應充分考慮這種模式存在的歷史性、合理性、經濟性，結合我國國情和各地地情，制定有關政策，制止代管、上劃、分解這種模式的行為，保護和促進這種模式的發展。

4、制定積極的投融資政策。加大國家財政對農村水電基礎設施工程、水電農村電氣化縣、小水電代燃料工程、無電鄉光明工程的國家財政投入比例，特別要提高西部地區財政投入比例；實行農村水電滾動開發政策，建立梯級補償效益返還機制，鼓勵優先投資建設龍頭水電站；實行農村水電綜合利用性工程投資分攤政策，對有防洪、灌溉、供水等公共效益部分的投資，由國家財政負擔。國家優先安排政策性低貸款，實行貼息政策，延長還貸期限至30年；制定農村水電收益權質押貸款政策，放寬貸款條件，為投資主體開發農村水電創造條件。

5、出臺并完善促進農村水電發展的稅收政策。針對農村水電6%增值稅政策在執行中存在的11%稅負由誰負擔的問題，在增值稅改革前，明確小水電增值稅實行超6%部分實行即征即退政策。增值稅由生產型轉為消費型后，擴大農村水電企業進項稅抵扣范圍，將建筑安裝所形成的固定資產納入抵扣范圍，增加進項稅抵扣額，切實減輕農村水電企業增值稅稅負；或者將農村水電企業固定資產按照折舊額的恰當比例作為進項，允許企業扣除，減輕企業稅負。對小水電代燃料工程和促進農民增收十分顯著的農村水電工程、無電鄉光明工程實行免征增值稅政策。對增加農民收入顯著的農村水電工程、小水電代燃料工程、無電鄉光明工程實行免征所得稅政策，繼續對西部地區農村水電企業所得稅實行“兩免三減半”政策。

6、實行電量全額上網和電價優惠政策。農村水電規模小，所處地域經濟比較落后，相對大電來講是弱勢群體，市場競爭力相對較弱，但綜合效益十分顯著。因此，國家應制定有關政策，規定農村水電可以不參與市場競爭，所發電量全額上網，避免棄水、資源浪費現象。同時，針對目前農村水電上網電價不合理的情況，建立適應市場經濟和可持續發展的農村水電電價形成機制，改變目前單一的電量計價的方式，實施豐枯、峰谷分時電價，規定農村水電上網電價應高于火電平均上網電價政策，以體現優質能源的特性。

7、制訂國家扶持農民參與農村水電開發增加收入的政策。為貫徹落實中央發展農村水電支持農村的精神，國家應加大對農村集體、農民聯合投資開發農村水電站資金扶持力度；放寬貸款條件，延長還貸年限至30年，規定優惠的上網條件和上網電價，并實行增值稅、所得稅免征政策，以此鼓勵農民就近參與農村水電開發，有效增加集體和個人的收入。

8、制定并實施促進可再生能源發展的政策措施。當前，國際社會在推動清潔可再生能源開發方面，有兩個措施值得我國借鑒和利用：一是綠色能源配額制，即對可再生能源發電實行強制市場份額，規定在地區電力供應中占有一定的比例。二是清潔發展機制，即指在京都議定書中做出定量減（控）排承諾的國家，可以通過在發展中國家進行既符合發展中國家可持續發展政策要求、又產生減排效果的項目投資，以此換取投資項目產生的部分或全部減排額度，作為其履行減排義務的組成部分。這兩個政策措施有一個共同點，都具有強制性，是促進可再生能源的有效途徑。在“十五”或“十一五”期間，我國應結合電力體制改革，尊重目前我國可再生能源發展的現狀和特點，在部分地區先進行配額制的試點，然后以點帶面，全面推廣。同時，充分利用清潔發展機制利好，將過去沒有市場價值的溫室氣體排放量削減額通過國際市場交易實現其自身的價值，為發展我國可再生能源市場開辟多種投融資渠道。據測算，農村水電每發一度電，就相當產生0.8-2.5kg的CO2減排份額，每減排1tCO2的價格是4美元以上。1千瓦農村水電裝機容量按年利用小時數3600-3720計算，每年將產生2.9-9.3tCO2減排量，每年通過銷售減排份額能夠獲得11.6-37.2美元的經濟效益，這對每千瓦造價6000元左右的農村水電項目的投融資及降低成本，提高收益率將會起到重要的促進作用。

9、積極研究制定《農村水電管理條例》，對農村水電的資源管理、規劃設計、開發許可、工程建設、生產經營、質量管理等方面予以規范，使農村水電發展有法可依。