服務業循環經濟政策法制建設評價
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(一)促進服務業循環經濟發展的立法體系尚未成型
目前我國涉及循環利用資源的政策和法規，主要體現在環保法律和法規之中，涉及服務業資源循環利用的專項法規較少。我國已頒布的《循環經濟促進法》，已經從總體上為循環經濟的發展提供了法律保障，但它是一部綜合性法律，內容涉及國民經濟的各個領域，因此不可能對發展服務業循環經濟的具體措施做出詳細規定。尚不能有針對性地解決服務業循環經濟發展過程中出現的問題。隸屬于循環經濟法律體系中的《清潔生產法》、《固體廢棄物污染防治法》、《節約能源法》、《環境影響評價法》和《可再生能源法》等法律法規，制定了一系列促進企業節約和綜合利用資源的政策。但涉及服務業中旅游、餐飲住宿、通信服務、物流、零售批發等部門的專項規定為數不多。縱觀現有的法律政策，主要是服務行業主管部門出臺的部門規章、管理辦法和標準，一方面這些規范性文件的效力層級較低，另一方面這些政策政出多門欠缺協調性，并且欠缺相關的配套措施，最終導致這些政策在服務業各領域的執行情況不盡人意。從我國地方循環經濟實踐層面來看，不少省、自治區、直轄市和大城市均將發展循環經濟作為政府工作的重要目標，并通過一系列地方性法規和規范性文件確保發展循環經濟目標的實現。目前，山西、甘肅、深圳經濟特區、大連市頒布實施了《循環經濟促進條例》，武漢市和廣東省頒布了實施《中華人民共和國循環經濟促進法》辦法。這些地方性法規延續了《中華人民共和國循環經濟法》的立法體例，內容涉及各個經濟部門，專門對服務業的規定少之又少，不能對地方服務行業循環經濟的提供全面的法律支持。總而言之，目前我國服務業循環經濟法治體系尚未成型，相關的法條具體規定有待系統化、規范化，暫時不能適應發展服務業循環經濟的要求。
(二)促進服務業循環經濟發展的政策體系尚未成熟
循環經濟的特點決定它不僅是一個政府的自覺行為，也是一個市場的自發行為。一方面需要立法先行，從制度上給予全面的保障，另一方面更需要政府通過政策導向和經濟手段推進循環經濟的發展。在服務業，需要建立資源環境有償使用、排污權交易、環境標志、財政信貸鼓勵等制度，充分發揮市場機制和經濟杠桿的作用，使企業、社會和公眾都能承擔起發展循環經濟的責任。通過制定稅收、金融、價格和財政等優惠和鼓勵政策，來推動環境友好技術、清潔生產技術、廢棄物資源化技術在服務行業的廣泛適用。但是，從目前的經濟政策的導向來看，促進服務業循環經濟發展的政策效果并不理想。自2008年中央就設立了促進服務業發展的專項資金，為此中央財政部和商務部聯合頒布了《中央財政促進服務業發展專項資金管理辦法》以促進服務業發展專項資金的管理，充分發揮專項資金使用效益。該辦法第7條指出專項資金重點支持服務業發展的關鍵領域和薄弱環節，其中包括與節能減排、環境保護相關的服務業項目，具體涉及到再生資源回收利用、報廢汽車回收拆解、二手車流通、舊貨流通、流通領域節能減排和綠色低碳流通體系建設等方面。專項資金采取獎勵、貸款貼息和財政補助三種方式分配到具體的項目中去。為此山東、遼寧、海南三個省，九江、廈門、長春市特別出臺了適用于當地專項資金申報及管理的《服務業專項資金暫行管理辦法》，其他各地也積極組織符合申報條件的企業申報項目資金支持，但是在各地的申報通知當中，依舊是以營業額、銷售額等指標為導向，對于節能減排環境保護的服務業項目的支持力度不能滿足服務業循環經濟發展的實際需求。
二、我國服務業循環經濟政策法制不足的成因
(一)服務業循環經濟發展實踐的落后
服務業又稱第三產業，是在第一產業———農業和第二產業———工業部門全面發展到一定水平的基礎上形成的國民經濟產業部門。自建國以來，政府全力推進第一、第二產業部門的發展，依賴農業和工業來拉動國民經濟的增長，直到施行經濟體制改革之后，國家才開始重視第三產業的發展。目前循環經濟在第一、二產業中己開展，尤其是制造業，并取得初步成效。我國的服務業發展很大程度上仍是傳統的線性經濟高投入、高消耗、高排放、高產出模式，服務業發展循環經濟也還未引起國家及其他社會層面的足夠重視。相關的實踐開展的較少，僅在餐飲住宿、旅游、物流等傳統的服務業部門推進實施了綠色節能制度，能源循環利用程度較低，總體來看還處在啟蒙和探索階段，與先進國家具有一定差距。人們的物質享受，是以犧牲自然資源為代價的，在追求更好的物質享受的同時。為了迎合和刺激消費者的愈加膨脹的消費需求，服務業出于短期經濟利益的考慮往往忽視了長遠的人類生態利益，客觀上導致了人類活動對自然資源的過度索取，導致了資源危機的加劇。發展循環經濟解決當前環境和資源問題的金鑰匙。服務業是提供消費產品和服務的產業，要實施循環經濟就要從根本上引導消費者從“過度消費”的理念轉向崇尚自然、注重資源節約的“適度消費”和“綠色消費”理念，在消費的同時注意廢棄物的資源化，建立循環消費的觀念。同時，倡導服務業市場主體樹立節約資源、清潔生產的理念，鼓勵引導服務主體實施清潔生產，采用節能、節水和其他有利于環境保護的技術和設備。并且在各地建立城市廢棄物資源化利用和無害化的產業鏈。目前，我國部分城市和地區在不同規模和不同水平上實施以上內容的服務業循環經濟發展模式，但這種循環經濟實踐畢竟是分散的、低水平的、小規模的，幾乎還沒有哪個行業能做到內部流程的循環。成熟的服務業循環經濟發展模式還尚未形成，從而制約著服務業循環經濟法制建設。
(二)公眾循環經濟意識薄弱、參與度不高
循環經濟是一個新的理念，在國際上興起的時間只有二十多年，在國內也是近幾年的事情。雖然在國際上，有不少先進和成功的做法，但是在我國目前還處于部分行業、部分地區實踐和理論研究的起步階段。許多國家的實踐證明，公眾參與是促進循環經濟發展不可缺少的重要手段。近年來，我國已經頒布實施了《循環經濟促進法》，但公眾對循環經濟的范疇，減量化生產、資源再利用、循環利用的原則、發展循環經濟的必要性、緊迫性，具體通過哪些手段和方式來發展循環經濟，如何通過法制建設來為循環經濟的發展提供制度保障等問題，仍然了解很少。構建循環型服務業需要行業內所有的市場主體和公民對循環經濟的內涵和具體制度高度認同，在此基礎上配合政府的政策規劃將各項具體的制度落實到自身的行動中去。因此，政府應通過多種渠道激發社會主體參與循環經濟發展的積極性。一方面制定有效的激勵措施，激發服務業主體的積極性。另一方面進行大規模和大范圍的宣傳，在公民中進行普及宣傳倡導循環經濟和綠色消費。
三、健全完善我國服務業循環經濟政策法制的對策
目前，促進服務業的循環經濟發展的法律制度和政策主要集中于餐飲、旅游等傳統行業中，實施情況也不盡人意。在批發零售、金融、物流、通信等現代服物業的相關立法中，循環經濟發展的理念及具體制度還未能體現。現有的法規從效力等級來看，主要表現為部門規章、地方政府規章、標準和政府規范性文件，完善的法律體系尚未建立。反觀循環經濟發展水平領先國家的循環經濟法律體系，基本由綜合性的循環經濟促進法、專門的循環經濟法律法規與循環經濟配套或促進循環經濟發展的規定三部分組成。所以，要健全和完善服務業循環經濟法律體系，就要建立由法律、行政法規、地方性法規、行政規章、標準和規范性文件所組成的服務業循環經濟法律體系。同時具體來說如下。
(一)制定專門的服務業循環經濟綜合立法
我國現有的《循環經濟促進法》是一部綜合性的法律，涉及的內容較廣泛，具體的制度可以被應用到國民經濟各個部門，規定一些較宏觀的、覆蓋面較廣的內容，諸如循環經濟的概念及相關術語、基本方針、指導思想、基本原則、基本法律制度和責任等，因此該法不可能針對發展服務業循環經濟做出詳細而周全的規定。為了推動服務業循環經濟的發展，依據《循環經濟促進法》制定一部具體的、有針對性和可操作性強的《服務業循環經濟促進法》來協調服務業循環經濟的發展顯得尤為重要。《服務業循環經濟促進法》是針對服務業節約資源，廢棄物綜合循環利用的專門法。其指導思想應該是:在整個服務周期貫徹循環發展理念，推進服務主體綠色化，服務過程清潔化，促進服務業與其他產業融合發展，引導人們樹立綠色循環低碳理念，建立綠色消費模式，實現服務業的可持續發展。服務業是由零售、餐飲娛樂、房地產、旅游、物流、金融、通信、信息咨詢等若干個分產業部門組成，這些部門在經濟生活中提供的產品和服務種類不同，具體的運作模式也跨度較大，需要因地制宜的制定和實施有差異的循環經濟具體制度。但從宗旨上來說，樹立綠色消費觀念，確保服務業生產與自然環境相協調，保護和改善生態環境，實現資源的永續利用等立法目標應該貫徹在所有的制度當中。積極鼓勵服務業市場主體的節能減排行為，禁止各種浪費資源破壞生態環境的行為。落實政府、企業、公民在服務業循環經濟發展中的義務和責任。
(二)制定服務業循環經濟的專項立法
服務業涉及多個行業，提供產品具有很大的差異性，具體物質的循環利用工藝及技術要求在制度設計上要進行區別對待。所以，有必要根據不同的行業和產品，制定不同的體現循環經濟理念和原則的單項法規。例如，制定適用于零售行業廢棄包裝物回收及循環利用的《包裝容器材料收集和循環利用法》;制定推動城市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理的《餐廚廢棄物回收法》;制定適用于通信業廢舊手機、電池、充電器資源化利用的《廢舊電池、手機回收利用條例》等。社會再生產的末端是消費者，在傳統的環境法律體系中，消費者承擔著很少的環境保護義務。但在服務業循環經濟法律體系中，消費者應當承擔更多的義務。因此，通過制定《綠色消費法》來引導公眾樹立與環境保護相協調的價值觀和消費觀，實行資源的綜合利用，可以最大限度地使廢物減量化、再利用、資源化和無害化，從而把危害環境的廢物減少到最低限度。在綠色生產和綠色消費方面，政府的綠色采購能夠發揮巨大的作用。一方面政府作為國家最大的采購方，能夠購買較大份額的綠色節能產品，從而形成經濟規模并實現資源節約、環境保護的作用。另一方面，政府在進行綠色采購的同時在社會上起到示范和引領作用，從而使得各個消費群體提高環保意識。因此，有必要在我國已有的《政府采購法》基礎上制定《政府綠色采購條例》，從而進一步深化政府綠色采購制度，進一步推進服務業節能產品的生產和消費規模。
(三)加強地方服務業循環經濟立法
根據《中華人民共和國立法法》中的規定，地方為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際需要和具體情況，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。我國地域遼闊，各地服務業經濟發展水平不一，實施循環經濟的基礎條件會受到經濟發展的制約。因此，在發展服務業循環經濟的過程中，地方政府可以結合地方實際需要制定專門的服務業循環經濟法規，如服務業清潔生產、包裝容器材料收集和循環利用、餐廚廢棄物回收、綠色消費、綠色旅游等方面的地方條例與各省、自治區和直轄市現有的服務業環境管理、資源節約等方面的地方條例，共同構成地方服務業循環經濟的地方法規體系。但是，一定要注意地方服務業循環經濟立法與國家立法及國家的與之相關的法律的關系相協調。只有促進多種規則的宏觀協調發展，才能更好地發揮地方循環經濟立法的作用，為真正實現經濟的循環發展起到保駕護航的作用。
(四)構建并完善與服務業循環經濟相關的政策體系
1、科技政策
循環經濟模式下的服務業科技政策包含兩個方面:(1)資源綜合利用的技術研究與開發政策。循環經濟是一種技術依托型的經濟發展模式，我國的服務業長久以來屬于勞動力密集型行業，節能、資源循環利用技術的研發及應用實施情況較為滯后，不能滿足發展循環經濟的現實要求。所以，國家應該從現階段的實際情況出發設立專項基金用于支持服務業資源循環利用領域的技術研究和開發活動。并且同時制定信貸傾斜、稅收減免、投資優惠等措施，引導服務業主體將更多的資金投入到技術研究與開發的創新活動中。(2)資源綜合利用技術的培訓與推廣政策。先進的節能、資源循環利用技術開發出來后，政府應當推動這些資源綜合利用技術在服務業中廣泛應用，分批分次組織企業培訓，促使他們掌握新技術，進而在實踐中大范圍推廣。
2、政府獎勵政策
對于那些為減少資源消耗和保護環境有突出貢獻的專利及發明，政府可以制定專門的獎勵政策。同時，對于積極參與服務業循環經濟發展有重大貢獻的企業和個人，政府也應該給予物質或者精神的獎勵，以調動公眾參與的積極性。在這方面，我們可以借鑒發達國家的經驗，美國、英國、日本都曾設立國專門的政府獎項來充分調動環境科學技術工作者的積極性和創造性，鼓勵對循環經濟發展做出重要貢獻的單位和個人。目前我國政府環境獎勵主要集中在工業和農業領域，今后要不斷向服務業傾斜。
作者：張博 單位:甘肅政法學院民商經濟法學院
