義務教育投資和出路
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我國九年義務教育的普及已取得了舉世公認的成就，但與改革開放和現代化建設對基礎教育的要求相比，還有很大的差距。特別是最近兩年，義務教育的發展出現了徘徊不前的局面，陷入了新的困境，突出的表現是：學生輟學率、農村中小學的危房比例有所回升，拖欠教師工資已成為普遍存在的現象，貧困地區與經濟發達地區在普及義務教育的進程和質量上差距越拉越大，等等。出現這些問題的根本原因，還是在于經濟的因素，正是由于教育投資的不足，造成了在國家經濟蓬勃發展的今天，義務教育的普及反而沒能達到預期的目標。
一、我國義務教育投資現存的問題
（一）義務教育投資不足
盡管國家已把教育放在“優先發展”的戰略地位，逐年加大對教育的投入，但由于國家百廢待興，財力有限，再加上實行中央與地方財政的分級管理以后，國家財政占國民生產總值的份額連年下降，已由1978年31．2％下降到1992年14．7％，因此國家不可能在教育投入上有更快的增長，近三年來教育投資占國家財政總支出一直徘徊在12．7％，就足以說明這一問題。總體教育經費的投入不足，義務教育經費的短缺也就在所難免了。
一方面是教育投入的不足，一方面是接受九年義務教育人數的急劇增加。據有關學者測算，到2000年7－12周歲小學適齡組人口約1．4億人，比1987年1．15億人增加近21．7％，國家預算內義務教育投資需800－1000億元，而1993年教育總經費是600．94億元，可見在未來的幾年里我國普及九年義務教育要達到預期的目標，亟需義務教育投資的大幅度增加。
此外，我國在義務教育投資方面，由于十年動亂，還存在著歷史性投入不足，尤其是在教育基本建設方面，欠帳過多，到現在中小學校還有大量的舊房、危房需要維修和擴建，而目前的教育投入只能勉強維持眼前的需求，無力彌補欠帳，因此更顯出教育經費的短缺。
（二）義務教育投資的內、外部結構不合理
首先從義務教育投資的外部分配狀況看，總體教育投資過于向高等教育傾斜，義務教育投資比例相對偏低，這可以從初等、中等、高等三級教育生均費用之比中得到證實。1988年我國三級教育生均費用之比為1：2．31：33．72，而世界一般發展中國家為1：1．7：8，發達國家為1：1．1：1．3或1：4：3．7。可見在我國培養一名大學生的費用竟相當于培養一名小學生的30或40倍。這種偏重于高層次教育投資的方針與分配比例政策，無疑從結構上造成我國義務教育投資的短缺，因此非常不利于九年義務教育的普及，特別是目前仍處在普及初等教育階段的經濟貧困地區。
其次在義務教育投資內部使用結構上也存在著不合理的地方，一是在義務教育總投資中，教育事業經費與教育基本建設投資比例不協調，基建投資比例偏低，不到2％，農村中小學的校舍建設幾乎是由農民自籌資金解決的，就說明了這一問題。二是在義務教育事業經費中，人員經費擠占公用經費現象嚴重，1993年普通中學用于人員部分達82．81％，小學將近90％，公用經費所剩無幾。為此，許多地區連起碼的教學條件都保證不了，更何談義務教育質量的提高。
（三）義務教育投資管理體制不完善
自80年代以來，我國實行了由地方負責、分級管理的義務教育投資體制，它打破了過去那種統收統支、高度集中、管理僵化的分配格局，從而調動了地方政府和社會辦學的積極性，增加了基礎教育管理與發展的靈活性。但同時，隨著這一體制的實施，其本身固有的一些弊病也就越加明顯地暴露出來。
首先，現行的義務教育投資管理體制不能有效地保證各地區義務教育普及進程的均衡發展。根據我國實行的財政劃分收支、分級包干的體制要求，義務教育的投資支出是全部下劃到地方財政－－城市是市財政，農村是縣、鄉財政，由地方政府全部負責和安排對義務教育的投資，這樣就使得義務教育的普及與發展只能取決于各地區經濟發展，取決于各地方政府的財政收支狀況。由于各地區的經濟發展總是不平衡的，總存在著一定甚至是比較懸殊的差距，各地區的財政收入水平以及各地區對義務教育的投資能力自然也各不相同，落后、不發達地區的義務教育發展也因此不可能得到有效的投資保障，那么由此引起各地區義務教育普及與發展的不均衡也就在所難免，事實也正是如此。
其次，這種投資管理體制還缺乏對地方政府投資行為的有效約束，從而不利于保證地方政府對財政資金和教育投資的合理運用，保障地方教育事業發展對教育投資的正常需要。這是因為，現行的投資管理體制要想正常的發揮作用，必須以地方政府行為的規范化為前提。地方政府只有按照社會或上級政府的意愿，并根據經濟合理與效率的原則來安排對教育的投資支出，才能保證義務教育的正常發展；否則既使是這一地方經濟上存在著使義務教育大力發展的可能性，也會因地方政府對支出的不合理安排而使義務教育事業的發展受到嚴重的抑制或損害。由于我國在體制、法規上存在著許多不完善的地方，再加上地方一些政府官員的素質不高，先經濟后文教，輕視教育的思想觀念根深蒂固，因此地方政府在財政支出方面的行為是相當不規范的，擠占、挪用、削減教育經費的現象時有發生，而且得不到有效地抑制和解決，前面提到的長期拖欠教師工資的事例正是現行體制下地方政府種種不規范行為的具體表現。
（四）義務教育投資使用效益不高
義務教育投資不足，這只是問題的一個方面，另一方面，既使這有限的經費，由于使用效益低，也沒有充分發揮出它應有的作用，反而加劇了教育經費的短缺，其主要表現是：
1．中小學教職工與學生比逐年下降，學校機構臃腫，超編現象嚴重，占用了大量的人員經費開支。按現行編制計算，目前，全國中小學教職工超編66萬多人，若以人均支出200元／月計算，每年需多支出人頭費13億多元，可見教育經費因冗員過多的浪費是驚人的。
2．學校布局不合理，規模效益比較差。這在廣大的農村表現尤為突出。義務教育自從實行“地方負責、分級管理”的體制后，較為普遍的形式是縣、鄉（鎮）、村三級辦學。在農村，以自然村布局設校，勢必造成學校布點多，規模小，班額不足，形不成一定的教學能力，師資、設施得不到充分的使用，辦學的規模效益也就無從談起。
3．由于種種原因形成的中小學生輟學、留級現象的大量存在，也占用、浪費著有限的教育經費。全國每年小學輟學的兒童約在3％，初中輟學率7％以上，在農村小學生的留級率高達20－25％。這樣，按正常入學率投入的年度教育經費，由于學生輟學而獲益較小，又由于留級率高，使正常的投入又往往不夠，需追加投入，從而造成浪費。
二、提高義務教育投資的基本思路
要想使義務教育擺脫目前的困境，加快普及進程，實現到本世紀末全國基本普及九年義務教育的宏偉目標，教育投入上的穩定增長是當務之急。為此，提出以下幾方面的建議：
第一，做為義務教育辦學主體的各級政府，還應進一步加大對義務教育投資的力度，要切實落實《中國教育改革和發展綱要》所規定的，到本世紀末國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例達到4％，和“八五”期間財政支出中教育經費支出水平全國平均不低于15％的目標，以及近期召開的全國教育工作會議上中央進一步提出的，省級政府的教育投入應占財政支出比例的20％以上，市、縣級政府的投資比例還要更高的要求。
為此，要使教育經費在國家及各級政府預算中占有穩定的份額，不因政治、經濟或其它因素的影響而經常波動，應把教育經費列為預算母項，實行預算單列，使教育事權和財權相統一，并且加強對各級政府教育投入水平的監控，建立、建全教育經費支出監督檢查制度。
同時，要盡快出臺有關教育投資的法規，使教育經費的籌措、支出有法可依，充分顯示法律的權威性，以法約束和懲治地方政府在教育經費使用上的不規范行為，從而切實保證政府撥款的主渠道作用。在法規中，應規定教育經費在中央財政和省級財政支出中的比例，用于義務教育的經費應在教育總經費中單獨立項等有關條款，各級地方政府也應制定出相應的法規、細則。
此外，為避免由教育投資內部分配結構不合理而造成的義務教育的投入不足，應使義務教育投資在教育總投資中有合理的比重，以保證中小學生均費用的逐年提高；義務教育投資內各部分經費分配也應有協調的比例關系。
第二，進一步調整和完善現行的義務教育投資管理體制。既然現行的全面由地方政府直接負責的投資管理辦法，不能有效地保證我國義務教育的正常普及與發展，存在著前面提到的種種弊端，而過去高度集中的管理體制已經實踐證明存在著管得過死，不利于調動各級政府和社會對教育投資的積極性，因此應把適當的集中和分散管理結合起來，針對不同的地區，采取不同的方法。在經濟發達的地區，因不存在經費緊張等問題，可仍實行原來的體制和辦法，義務教育經費仍由縣、鄉共管，充分發揮鄉財政的作用。在經濟不發達或落后地區，則采取相對集中的管理體制，義務教育經費由市或縣財政統籌管理、調配，直接安排給其下屬的各個學校，以防止被中途截流或挪用。由于對中小學教育的投資主要是用于支付教師的工資，而教師工資的發放相對比較規范、穩定，因此這種專款支出可主要用于發放教師工資，這樣用，不僅不會對學校經費的運用產生管理過死的弊端，反而有利于全國（全省）范圍內為中小學教師創造一個大體相近的福利條件，既有利于改善貧困落后地區教師的待遇，也有利于加強對教師隊伍的集中管理和調度，當然在實行這種方法的同時，應加強對現行教師隊伍的整頓與管理，以保證教師隊伍的精干和高效率。
為使邊遠、貧困落后地區的義務教育普及進程能盡快趕上全國的步伐，使我國義務教育能均衡發展，除進一步完善投資管理體制外，中央和地方縣級以上各級政府都應設立和增加對此類地區實施義務教育的專項經費，并保證專款專用。
第三，為確保義務教育投資有穩定來源，除了要充分發揮政府財政撥款的主渠道作用，還要進一步在多渠道籌措資金上下功夫。在這方面《綱要》已做出較全面的部署，這里僅提幾個補充的建議。
首先，應當進一步完善教育費附加征收制度。自1986年城鄉教育費附加開征以來，已成為國家預算外義務教育的一個穩定來源，對緩解基礎教育經費緊缺，起到了重大作用。但由于征收制度、管理辦法尚不健全，近兩年不能如數征收的現象比較嚴重，這在農村尤為突出。過去農村教育費附加以隨糧征收的辦法向農民統一收取，可近兩年糧食等農副產品市場放開，農民沒有了直接向糧食收購站交送公糧的義務，附加費的征收遂失去依憑，出現了征收難的危機。與此同時，伴隨著減輕農民負擔的措施的實行，有些地方采取“一刀切”的辦法，把教育費附加也給取消了，致使這筆資金不能如數征收，1992年如按1．5％的比例，全國應征收110億左右，而實際只征到50多億。有鑒于此，為使這一政策具有法律的強制性，使征收的數額能穩定增長，建議在此基礎上，開征社會教育稅，從稅制的角度保證義務教育經費的穩定來源。
其次，義務教育階段免收學費，但應適當提高學雜費的收費標準。長期以來，中小學學雜費的收費標準偏低，與教育事業發展、物價上漲的現實極不相符，因此應隨物價上漲指數同步增長，藉以維持教育的簡單再生產。學雜費的收費數額應由各地教育部門根據實際情況制定，統一公布執行，并接受公眾的監督。
除此之外，還特別建議對高消費加征教育稅，現在社會上“揮金如土”、窮奢極欲的現象比較嚴重，為什么不可以把這種不良的消費引向步履維艱的義務教育？應該對購買小轎車、豪華住宅、高檔消費品、舉辦宴席、高檔旅游等征收教育稅，這樣不僅有利于改善社會風氣，更有利優化育人環境，促進青少年的健康成長。
第四，加強管理，提高有限的教育經費的使用效益。對中小學布局作合理調整，提高規模效益；提高師生比，精減富余人員，節省人員經費開支；提高教學設備的利用效率，減少閑置和浪費。總之，應根據各自的具體情況，合理地使用教育上的人力、物力、財力資源，提高整體效益。（公務員之家版權所有）
