高校人事管理法治化建設

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論文關鍵詞：法治依法治國人事制度

論文摘要：法治化是當今社會的普遍要求，高校人事管理法治化是高校依法治校的必然要求。文章對高校人事管理法治化的內涵、實踐進行了研究分析，提出了高校人事管理法治化建設的幾點思考。

法治是現代社會發展過程中的普遍要求，是市場經濟充分發展出現的必然的一種社會狀態。高校作為市場經濟條件下的獨立管理組織，有其獨立的法人主體地位，同樣，作為高校人事管理的相對人—教職工，也是市場經濟條件下的獨立主體之一。實踐證明，市場經濟越發達，管理雙方的獨立性就越強，因此，高校雙方對法治的需求也必然越強。就我國而言，隨著高等教育的改革和發展，隨著高校各項事業改革的不斷深化，勞動人事關系和經濟關系隨之發生了重大調整和變化，因此，迫切需要高校人事管理工作轉變工作思路，改變工作方法，走法治化、規范化建設的道路。

一、高校人事管理法治化建設的內涵

高校人事管理法治化是依法治國、依法治校的具體體現，它是指高校人事管理以國家的法律法規為基礎，在其精神指導下建立完善的規章制度體系，以限制和正確運用人事管理權力，實現管理行為的規范，管理結果的有效。高校人事管理的法治建設，可以規范高校人事管理的行政行為，保持高校人事政策的穩定性和連續性，使人事管理進入有法可依、有章可循的法治狀態。

1．制度建設必須體現法的精神。高校人事法治化建設，首先應進行法制化建設。因為真正能促進人類幸福和自由的，是建立起一種崇尚秩序文明的制度。我們之所以認為制度建設相較于其他東西更為重要，就在于，制度和法的意志一樣，遵循一個一以貫之的邏輯，使人趨利避害，有章可循。高校的人事法制化，要求在高校人事管理上須有一整套體現法律意志的規章制度，須有合理的人事權力結構形式和制約機制。法制化要求以制度化形式形成對管理者、被管理者和管理行為的規范，以制度化形式形成對教職工權利的充分尊重和實現。高校人事管理的法制化是高校人事制度改革的方向，民主和法制機制應該貫穿人事制度改革的全過程，人事工作制定的管理條例、規定、辦法都要反映法的原則和法的精神，力求實現情、理、法三者的有機結合。

2．制度建設必須保障基本權利。人事法治將使人事管理行為更加規范，使教職工的權利與義務更加明確，更加具體。高校法治化建設，內在根基是以人為本。如今是尊重和保障人權的時代，教職工的基本權利，如生存權、發展權、經濟分配權、知情權和民主監督權等都應得到充分保障。近年來，國內高校多數已進行了各方面的體制改革，反映在人事體制上，主要進行了以聘任制為核心的用人制度改革和內部分配制度改革。但體制改革不能漠視基本人權，以強制手段對待職工，不準他們表達自己的意見和捍衛自己的正當權益，其不良后果顯而易見。因此，高校人事法制建設，必須建立起教職工申訴機制、表達機制、參與機制、利益協調機制、監督機制等，以確保教職工基本權利得到尊重和實現，確保高校教職工法律意識、競爭意識和權利意識得到尊重和實現。

3．制度建設必須保障權力的監督和執行。財政權力和人事權力，是構成行政管理的兩大核心權力。人事權力的配置，權力不能缺乏約束。“一切有權力的人都容易濫用權力”，這表明行政權天生具有擴張性和滲透性。沒有法律的牽制，必然走向專橫。因此，高校人事法治化建設重在建立權力約束機制。制約是一種實在的需要，本質是保障權力的監督和執行。高校人事管理法治化，宗旨在以國家法律、法規為指導進行人事管理。因此，高校人事法治呼喚“陽光下的人事”，呼喚人事工作應增強公正性和透明性。人事法制化建設必須建立人事行政政務信息公開制度，以保障整個系統對人事行政權力的監督和執行。

二、高校人事管理法治化建設實踐

高校人事管理，簡而言之，就是關于高校“人”（教職工）的管理，具體而言，是高校人事部門以在高校中從事勞動的人和有關的事的相互關系為對象，通過組織、協調、控制和監督等手段，來謀求高校人與事以及共事人之間的相互適應。高校人事管理工作內容廣泛，涉及教職工最切身的利益，具體包括了教職工“進、管、出”的全部內容，如人員的調入、調出、培訓、考核、任職、聘任、評職、勞資、獎懲、檔案、離退休等方面，如沒有法治的規范，其具體的管理過程將存在很大程度的主觀性和隨意性。高校人事部門是學校內部任務繁重的部門，同時也是權力比較集中的部門，如沒有法制的約束，國家人事行政權力將極容易被濫用。因此，高校人事管理工作法治化不僅是規范被管理者，更重要的是規范管理者的管理行為。高校人事管理從其人事制度的確立到人事制度的改革，再到人事制度的規范，在法治化建設道路上，已走出了關鍵性的一步。同時，在社會主義市場經濟條件下，在“依法治國”方略的指導下，高校人事法治化建設也有了自己的管理實踐和經驗。目前，在初步探索的基礎上，高校人事管理法治化建設正進入了逐步深入、不斷深化的發展階段。

1．國家人事法律法規逐步完善。高校人事制度改革經歷了人事制度的確立（1949年-1978年）、人事制度的改革（1978年-1998年）、人事制度的規范（1998年至今）等三個大的發展階段，以1998年10月25日國務院頒布《事業單位登記暫行條例》為標志，高校人事制度進行了市場經濟條件下的規范階段。2002年，國務院辦公廳轉發了人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》（國辦發［2002］35號），以此為契機，大多數高校進行了人事聘任制度改革，初步建立了淡化身份、強化崗位的聘用合同制。2005年人事部以部長令的形式了《事業單位公開招聘人員暫行規定》，規范事業單位的進人行為。從2005年開始，在經過廣泛調查、深入研究的基礎上，人事部起草了《事業單位管理暫行條例》，作為事業單位人事管理總章程性質的行政法規。同時，還將陸續出臺公開招聘、崗位設置、績效分配、人事爭議處理等單項政策規定。另外，高校的管理體制、機構編制、社會保障等制度也在不斷完善之中。國家關于事業單位的人事法律、法規、規定為高校規范人事管理提供了法治依據。

2．高校人事聘用制改革保障了教職工基本權利的實現。國家對事業單位人事改革的法律法規規定，是高校人事改革和創新的基礎和方向。在國家的法律、法規、規定的宏觀指導下，作為事業單位之一的高校，其人事管理應結合高等教育的具體實踐，做到“本土化”。具體來說，就是高等學校的人事改革還應結合《教育法》、《高等教育法》、《教師法》、《高等學校教師職務條例》等法律法規的指導。同時，高校人事管理制度，一切均以保護教職工權益為根本出發點，在制度實施上，體現依法治校與人文關懷的完美統一。

教育部2000年頒發的《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》明確指出，實行合約管理是深化高等學校用人制度改革的一項主要內容，是推進高校人事管理工作向法治化軌道邁進的一項具體措施。2002年人事部頒發的《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》，明確了高校教職工的各項權利，如以培訓保障其發展權，以合約聘用待遇保障其經濟分配權，以人事爭議處理保障其申訴權。聘用制度最大的特點是以聘用合同的形式，實現了人員身份管理向崗位管理的過渡。聘用制度明確規定了聘用的原則、程序、聘用的考核、聘用的解除等，是目前高校人事管理改革的法律保障。合同形式，指當事人訂立聘用的一種方式，具體有書面形式、口頭形式和其他形式。目前高校大多以書面形式，一是強化管理規范的需要，意思表示更加充分，另一方面，提高管理效能。人事管理合約直接涉及教職員工的切身利益。合同聘用的基礎是公正競聘，競爭上崗是前提，選擇什么崗位是教職工的自由權利，這正是體現契約化管理的意義所在。可見，高校人事合同聘用制改革，正是教職工基本權利得到法律明確保障和實現的最好途徑。實踐證明，高校人事制度改革，著力保護了大學教師的基本權利和尊嚴，制度化的人事政策，避免了大學當局在大學改革的過程中以改革為名任意侵犯大學教師的基本權益或傷害大學教師的人格尊嚴的發生3．社會主義市場經濟條件下人事主體雙方法律意識進一步增強。我國經濟已全面進入社會主義市場經濟發展階段，在市場經濟條件下，各個進入市場的主體平等競爭，自由發展。在這種經濟體制下，市場及其市場中的各競爭主體都呼喚公平正義，而實現公平正義的最直接的手段就是法制的治理和干預。因此，“依法行政”、“依法辦事”成為國家各項事務管理的基本準則。1999年，全國人民代表大會把“依法治國”寫入我國憲法，依法治國正式成為我國具有法律意義的一種治國方略。黨的十五大報告對依法治國的基本內涵做了高度概括：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行……＂在這種形式下，全體社會成員的法律意識都得到增強。社會上，法律、制度作為一把“卡尺”在判別人們的行為價值上發揮重要作用。高校是社會的組成部分，在依法治國方略的指導下，高校走上了依法治校的道路。此外，近年來《行政法》、《行政許可法》、《公務法》等法律的頒布實施，對高校人事管理依法行政也產生了重大的影響。事實證明，從人事工作的管理者到被管理者，“依法行政、依法辦事”正成為人事管理方和管理相對方的共同需求。近年來，高校人事爭議案件呈現上升趨勢，人事爭議調解和人事爭議仲裁正成為一種制度，這正是人事管理主體雙方法律意識增強的直接表現。

4．人事信息化建設促進了“陽光人事”。人事公平與公正是社會和諧的基礎，是建設法制人事的核心價值追求和基本準則。實現這一重要目標，最為根本的措施就是全面推進人事依法行政，著實履行人事法律的各項規定，維護管理相對人的合法權益，彰顯人事公平和正義。加強人事工作的公開性和透明性，必然應建立起“陽光沐浴下的人事—陽光人事”，主動接受各方面的監督。近年來，國內大多數高校在國家法律法規框架下，建立和完善了內部聘用制和內部分配制，高校內部規章制度對內部教職員工具有較強的約束力。例如，高校內部專業職務評審，直接決定了教職員工晉職發展的發展權，內部分配方案直接決定了部分勞動報酬的分配權，正是通過公開這些法律制度，使教職工清楚自己現實的權利和義務，清楚自己的所做所為。通過這些制度的公開，人事法規得到有效實施。近年來，實踐證明，人事信息化建設大大推進了人事政務公開的發展。隨著全球網絡信息化的發展，借助計算機、網絡等信息技術手段，人事政務走上了專業化和現代化管理的道路，人事政策法規、人事辦事流程、人事工作指南、人事變動結果等都在政務平臺上得到廣泛宣傳。在人事信息化的推動下，人事制度更加公開化，人事業務流程更加精確化，人事依法行政得到了最大程度的監督和實施。

三、高校人事法治化建設的幾點思考

黨的十六大提出了共建和諧社會的命題。黨的十六屆四中全會做出了和諧社會建設，應注重激發社會活力，促進社會公平和正義的決定。和諧社會，首先是人的和諧。落實高校科學發展，促進人事和諧，高校人事管理法治化是實現這一目標的必經之路。構筑法治人事，實現人事管理的法治化，是人事部門在新形勢下的人事工作管理新模式。隨著國家各項人事制度改革的深化，高校人事管理工作內容面臨許多新的課題。從內容上說，高校人事管理從過去的被動執行，逐步轉化到政策的制定。傳統的高校人事管理，就是按上級規定調資，按規定評聘專業技術職務，按計劃接收人員，而現在人事戰略是高校管理的骨架，人事管理上要制定適合本校發展的專業技術職務評審辦法、內部崗位設置、內部分配制度、進人戰略等，人事管理從單純的事務型向激發人的活力、促進人力資源開發的戰略型轉變。由此，高校人事管理法治化建設面臨前所未有的挑戰。

1．進一步加強人事改革立法，用制度規范行為。近年來，國家人事法制化得到了很大發展，但法的制定一般滯后于社會的發展。隨著國家事業單位人事改革的不斷深化，人事改革進入了攻堅階段，人事矛盾日益凸顯，因此，法制化建設仍是當前人事法治化的首要任務。（1）我國人事法制體制還不健全，須加大人事改革立法進度。例如在法律制度最為成熟的勞動合同制方面，反映在高校人事管理上也存在著諸多的尷尬。2002年國家人事部頒布了《關于在事業單位試行人員聘用的意見》，全面推行了事業單位的聘用合同制度，2006年頒布的《勞動合同法》，又全面推行了高校編制外用工的勞動合同制度，聘用合同制和勞動合同制雖說在本質上一致，但在具體實施范圍上仍有很多不一致的地方，雙重制度直接導致了雙軌執行制，面對有些具體人事問題，高校人事管理在執行上仍面臨著諸多的無奈。又如2006年國務院批準了《事業單位工作人員收入分配制度改革方案》和《事業單位崗位設置管理試行辦法》，初步建立了科、教、文、衛等11個分行業的崗位管理制度，但具體到高校崗位設置則缺乏現實操作性，目前高校的各職務崗位僅進入了最低級別的入崗狀態，各職務崗位的分級仍在探討論證之中。目前，人事部正在積極研究與事業單位機構分類、財政管理、社會保障等改革相配套的深化人事制度改革的意見，研究制訂包括《事業單位人事管理暫行條例》以及十幾個配套文件在內的制度規定。《事業單位人事管理暫行條例》將是高校人事管理的總章程性的行政法規，須盡快出臺。（2）提升我國人事立法的層次。總體上，我國人事立法還面臨著立法層次低的問題。國家機關工作人員的人事關系受《公務員法》的調整，企業工作人員的人事關系受《勞動法》、《勞動合同法》的調整，唯事業單位工作人員的人事關系受部門規章的調整，沒有上升到法的層次和高度。因此，目前及今后一段時間，應大力加強事業單位人事方面的立法層次，進一步用法的形式確認和保障管理對像的各項權利，進一步用法的形式確認和規范高校人事管理行為。（3）注重將成功經驗及時形成政策法規。從人事工作的角度，要努力克服人事立法工作中的等待、觀望思想，主動地總結人事人才工作經驗，將那些成熟的成功的經驗形成規范的政策，條件成熟時，再將政策上升為地方政府規章乃至地方性法規。努力消滅人事管理中的政策空白點，這應當是人事立法上的最低要求。

2．進一步加強人事信息化建設，用信息化促進公開化。高校人事信息化建設在促進高校人事法治化建設方面發揮著重要的作用。高校應加大對信息化建設方面的人、財、物等資源的投入，來推進高校人事電子政務的發展，促進“陽光人事”。高校人事電子政務，并不單指政務上網和辦公自動化、數據庫的建立，而是借助信息化手段，改進“政務”治理理念和治理模式，達到信息公開化、制度規范化、業務流程化、人員現代化的目標。高校人事管理應通過信息化方式，建立校情公開公示制度，將與教職工切身利益有關的人事政策法規、辦事程序、人事動態等內容及時上網，揭開高校人事管理“神秘的面紗”，及時準確地宣傳高校人事政策，從而保障人事行政的履行自覺接受群眾的監督。實踐證明，高校借助現代信息技術手段，極大地提高了高校人事管理者的行政能力和執政水平，也極大地提高了為教職工服務的水平。

3．加強人事法治教育，用理論強化意識。法律意識屬于社會意識的范疇，它包括人們對法的本質和作用的根本看法。加強法律意識培養是實現高校人事管理工作法治化的基礎工程。在我國社會主義市場經濟發展進程中，全體社會成員的法律意識普遍得到增強，高等學校人群具有知識密集型的特點，高校教職工法律意識較強，這是推進高校人事法治化進程的良好基礎。因此，要加強高校人事法治教育和宣傳，在全校形成尊重法律、尊重人權的文化氛圍。（1）加強教職工法律、法規和制度教育。教職工法律意識增強，就會自覺用法律觀點來衡量學校的人事管理工作，監督學校的人事管理工作。因此，學校應加大高校人事管理法制化的宣傳力度，通過普法形式加強教職工有關法律、法規及制度方面的教育。具體通過組織教職工參與對《憲法》、《行政法》、《行政許可法》《教師法》、《高等教育法》、《社會保障條例》等基本法律的學習，同時，通過組織加強對人事部相關人事法規的學習和學校有關人事規章制度的專門學習，用理論強化意識，以期達到增強廣大教職工法制觀念的目的，達到增強其知法、懂法、學法、守法自覺性的目的。（2）高校人事工作者主動加強法律、法規和制度學習，提高法律素養。高校人事法治化對高校人事工作者提出了更高的要求。作為直接掌握高校人事權力的人事管理工作者，應首先帶頭維護人事法規的權威性，主動適應人事法治化建設的需要，通過對有關法律法規進行專門的專業培訓，加強自身法律修養和道德修養。人事干部頭腦中要時刻繃緊法律這根“弦”，工作中依法行政、依法作為。（3）人事部門必須在法定的范圍內進行行政行為。人事部門制定的法律規范或政策性文件必須符合有關法律的立法精神和立法目的。首先，在法律沒有明文規定，或在法律規定的范圍和幅度，行使人事行政權力要符合法律的基本精神。再次，要遵守法定程序。尤其在做出涉及相對人權益的決定前，要充分尊重和保障相對人的知情權、申辯權、陳述權和救濟權，否則，即使實體正確，也會因程序違法被撤消或宣布無效。

4．加強人事執法檢查，用監督確保公正。權力不能缺乏監督，尤其是公權力，這是一條萬古不易的定律。人事權力歷來作為一種準公共權力，更不能缺乏約束。公權力是一柄“雙刃劍”，既可以執政為民，也可以執政為私。監督機制不夠嚴密的情況下，為公為私，全在掌權者的一念之間。因此，推進高校人事管理的法治化進程，必須加強人事執法檢查，建立和完善高校人事執法體制機制，建立和完善高校人事行政執法責任制。高校按照“權責統一”的要求，做到執法有保障、有權必有責、有權受監督、違法受追究、侵權有賠償的責任制度。具體措施：（1）強化高校人事部門的法律責任。建立高校人事責任問責制，對高校人事部門的人事行政行為及后果應建立能夠追究責任的制度，其實質是通過各種形式的責任約束，限制和規范高校人事權力的行為最終達到為民所用的目的。（2）加強群眾監督。整合現有監督形式和渠道，暢通教職工舉報和建議的渠道，為教職工行使監督權創造有利條件。充分發揮廣大教職工的監督作用，促進和監督高校人事行政執法主體嚴格履職，保證高校各項人事法律的正確實施。

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