民辦幼兒教育
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摘要：發展我國民辦幼兒教育有其法律依據和重大意義。在市場經濟和教育產業化運作背景下，適度均衡發展民辦幼兒教育是符合我國國情的。我國民辦幼兒教育在其發展過程中還存在一些尚待解決的問題，需要我們理清思路，采取有效的對策。
德圣孔子講過一句名言：名正言順。哲圣黑格爾也說過：“存在就是合理”。前者說的是，名分不正就難以推行；后者說的是，既然存在肯定有某種理由或必然性。圣人議論自有一定背景。但在我們看來，兩個命題假如整合一體，用來指導本文對我國民辦幼兒教育的分析真是再恰當不過的：一方面，我國民辦幼兒教育歷經近20年的發展，從無到有，由小到大，必有它存在的意義，有其存在的理由(必然性)；另一方面，民辦幼兒教育作為改革開放的產物，也暴露出了一系列問題，有待我們進一步正名定位。在21世紀的新曙光中，發展我國民辦幼兒教育的依據和意義是什么？民辦幼兒教育的發展存在哪些問題，采取何種對策？這是每一個關心中國民辦幼兒教育發展的人士不能不關心的。
一、市場經濟體制的確立，科教興國戰略的提出，幼兒教育發展的趨勢，為我國民辦幼兒教育的產生發展提供了相應的物質基礎、政策條件和內在動力
回顧我國新時期民辦幼兒教育從多年無聲無息到悄然興起，從不見經傳到刮目相看，從無章可循到有法可依的歷程，其發展大致經歷了三個階段：
第一階段，1986年以前，開始孕育、萌芽，是為初創階段；第二階段，1987年至1991年，經過初步發展后調整、規范，是為調整發展階段；第三階段，1992年鄧小平“南巡講話”，解決了“姓資姓社”問題，民辦幼兒教育進入了大發展，是為繁榮階段。迄止1997年底，全國民辦教育機構5萬多所，其中民辦幼教機構達到2萬余所。
在民辦教育機構發展的同時，國家相繼公布了一系列法律、法規，賦予民辦教育一定的合法權益，并以此規范其辦學行為。
1982年12月頒布的《中華人民共和國憲法》中規定：“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”；1988年8月發出的《國務院辦公廳轉發國家教委等部門關于加強幼兒教育工作意見的通知》中指出：“幼兒教育事業具有地方性和群眾性。發展這項事業不可能也不應該由國家包起來，要依靠國家、集體和公民個人一起來辦”；1993年2月頒行的《中國教育改革和發展綱要》明確指出：“國家對社會團體和公民個人依法辦學，采取積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強治理的方針”；1995年3月通過的《中華人民共和國教育法》規定：“國家鼓勵企業事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構”；1997年7月國務院頒布的；社會力量辦學條例》指出：“國家保降社會力量舉辦的教育機構的合法權益”；1999年1月國務院批轉的教育部起草的《面向21世紀教育振興行動計劃》指出：“今后3至5年，基本形成以政府辦學為主、社會各界共同參與、公辦學校和民辦學校共同發展的力、學體制”。1999年3月九屆人大二次會議通過的(中華人民共和國憲法修正案》規定：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。”“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分”。這一完法規定不僅是發展與完善我國經濟制度的指導方針，也是調整與改善我國幼兒教育體制，促進與個體經濟、私營經濟緊密聯系的我國民辦幼兒教育發展的法律依據。
上述法律、法規和文件，既為民辦幼兒教育健康發展提供了有力保障，也對民辦幼兒教育發展提出了熱切期望。
第二次世界大戰以后，人類在經濟、科技、文化等方面獲得了前所未有的發展。與此同時，教育發展也呈現出新的態勢和特點。教育類型多樣化、辦學主體多元化是二次世界大戰后世界各國幼兒教育發展的普遍趨勢和共同對策。
在空想社會主義大師羅伯特·歐文創立世界上第一個托幼機構后的一百多年時間內，幼兒教育的類型十分單一。這種情況到了20世紀中葉發生了變化。各種幼兒教育形式紛紛涌現，類型呈現多樣化。美國的幼兒教育機構有保育學校、幼兒園和日托中心，還有“普通教育團”、“臨時教育室”、“蹦蹦跳跳室”、“小家伙團”、“游戲照顧中心”、“美國兒童中心”等；法國有幼兒學校、幼兒班，還有微型托兒所、“假期中心”、“休息中心”，以及屬于“暖和過渡形式”的幼兒教育機構(類似我國小學所附設的學前班)；英國有“游戲小組”、簡易幼兒園、保育學校和保育班等；日本有幼兒園、保育所等。
從第一個幼兒教育機構的創立到二次世界大戰之前的百余年里，不僅幼兒教育類型單一，而且辦學主體單一。值得注重的是，世界上第一個幼教機構是公立的（歐文創辦)，第一個以幼兒園命名的幼教機構則是私立的（福祿倍爾創辦)。早期幼教機構主要是私立的、二次大戰后呈現辦學主體多元化。這是幼兒教育發展史上的一個十分可喜的現象。目前的辦學主體，有小學附設的、有家庭和私人興辦的，還有幼兒家長參與教育機構“值班的”多種辦園主體。從世界范圍看，除了少數國家把幼兒教育的高級階段納入義務教育，多數國家幼兒教育屬非義務教育。一般說來，國家在非義務教育階段費力相對少一些，而這部分職能則由民間承擔了。從世界范圍看，私立幼教機構大體上是三分天下有其二。如美國私立的占67%，前聯邦德國私立的占67%，日本私立的占60%。
由于歷史的原因，改革開放前，就整體而言，我國幼兒教育在30多年的發展中，基本采用了單一的辦園類型和單一的辦園主體。這是教育與社會發展相適應規律的要求和反映。改革開放以后，教育發展的環境和條件發生了變化：以市場取向為核心的教育環境給整個教育包括幼兒教育發展創造了新的機遇。多種所有制并存，多種經濟成分共同發展為民辦幼兒教育提供了源源不斷的需求和靈活多樣的形式和機制。在10多年，尤其近幾年的發展中，政府除了對公辦幼兒教育繼續扶持外，在民辦教育方面也給予一定的并且是越來越大的政策扶持，提出了“積極鼓勵，大力支持，正確引導，加強治理”的16字方針。在這種背景下，我國民辦教育蓬勃興起，已成為我國幼兒教育不可或缺的重要組成部分。現有民辦的托幼機構，除了全日制托兒所與幼兒園以外，還有寄宿制、半日制、季節性幼兒園(班)、附設幼兒班等等。
民辦幼兒教育的興辦和發展，在我國幼兒教育現代比進程中具有非凡意義——民辦幼兒教育的發展本身就是幼教改革的新機制。作為幼兒教育改革的排頭兵，民辦幼兒教育的發展有助于滿足廣大，人民群眾日益增長的不同層次和多樣化的幼兒教育需求；有助于我國幼兒教育結構的調整和優化；有助于提高幼兒園(所)的治理效率和效益；更為直接有效的是民辦教育的發展可以在某種程度上緩解我國幼兒教育經費嚴重不足的局面，使我國幼兒教育有了一個多渠道、多主體投入的經濟基礎，進而有力地推動我國幼兒教育大眾化的進程，使我國“窮國辦大教育”戰略的實施獲得切實保證。此外，民辦幼兒教育的發展還能促進人們辦園觀念和消費觀念的轉變，為拉動經濟增長貢獻一份力量。我們應當努力為民辦幼兒教育的發展創設一個公平競爭、健康發展的環境和條件。
二、民辦幼兒教育作為改革開放的產物，其發展過程中也暴露出了一系列問題，集中表現為“三患”、“三憂”，這些問題有待進一步解決
發展民辦幼兒教育，作為與我國社會主義初級階段相適應的“窮國辦大教育”的必然選擇，它在我國社會生活中的影響和意義已為人們逐漸關注。但是，民辦幼兒教育作為一個新事物，作為改革開放的產物，發展過程中也暴露出了一系列問題。這些問題概括起來可以分為兩類，一是外部原因——“外患”；二是內部原因——“內憂”。概括起來，可謂“三患”、“三憂”。“三患”的具體表現是：
1．觀念誤區。大一統的社會主義計劃經濟體制及其與之伴隨的“左”傾思想，依然在一些人的靈魂深處徘徊，姓資姓社之辯陰魂不散。雖然純粹的“左”傾言行沒有市場，也很少見到，但它卻以“變態”的言行表現出來。如有人認為，唯利是圖是人的本質。民辦教育、民辦幼兒園是營利的工具，應當限制發展；有人認為，民辦幼兒園非公有國辦，政府就不應當給予資助和扶持；有人認為，教育既是產業，學校(包括幼兒園)如同企業，投資人既然投資必有回報，因此，應把民辦教育機構視作企業，課以營業稅、增殖稅……。
2．研究滯后。經過20多年的改革開放，伴隨民辦教育的產生發展，我國理論界也進行了一些研究。但就整體而言，理論研究嚴重滯后于民辦教育實踐的發展：研究人員少，隊伍薄弱；研究成果缺乏針對性，流于一般化；基本問題——諸如民辦教育的地位、性質、功能，民辦教育立法、治理、運行，經濟效益(規律)與教育效益(規律)，辦學盈利與投資回報，自主辦學與加強治理，等等，都還未作出令人信服的回答。
3．操作混亂。這是觀念誤區、研究滯后的必然結果。實際操作中的混亂主要體現在：一是定位失當，一些地區，仍權民辦教育為“必要補充”，地位視同私人企業；二是多頭審批一些地方，教育、工商、公安、民政等均有審批權，且標準不一；三是泛化治理，對不同性質、類型、層次的民辦教育“一視同仁”，缺乏針對性，缺乏組織人員保證；四是操作隨意性大，宏觀政策——“16字方針”缺乏對應的微觀機制，如民辦教育機構的教師待遇問題。
民辦幼兒教育“三患”的存在，主要是外部的，進一步凸現了民辦幼兒教育內部的“三憂”。三大“內憂”的具體表現是：
1．動機不純。從辦學動機上看，目前我國民辦的幼教辦學者大體可分為三類：一是事業型。多由教育戰線離、退休干部教師創辦，主要是為了發揮余熱，奉獻社會。辦學者大多還有自己的教育理想和信念。二是“學店型”。“學店型”辦學是以贏利為辦學的主導動機的。此類辦學常以不著邊際的承諾開其端，用“偷工減料”(如壓課時，大班課等)騙術行乎中，終有聚斂錢財、眾夫所指之果。三是混合型。這類辦學者并不十分明了教育的本性和特點，他們視“辦學”為三百六十行之一行，把辦學作為一件事來做，信仰等價交換：我給你子女優質教育，你給我高額回報。人各有志。客觀地說，人們的各種動機都是可以理解的。但是教育以育人為天責，雖然辦學有效益問題，但托幼機構究竟是一種公益性機構，過強過甚的贏利動機，肯定是有損質量和育人目的。辦學“不得以贏利為目的”與投資應有回報并不是矛盾的。
2．條件無保障。目前，我國民辦幼兒教育機構辦學條件呈現多極狀態：一部分“貴族”幼兒園(所)“硬件”方面不但優于一般民辦園(所)，而且大大優于一般公辦園(所)。而大部分民辦園(所)條件則十分簡陋，甚至不少是“三無”(無園舍、無設備場地、無專職教師)園(所)。經費來源也無穩定保障，大體保持隨收隨支就不錯了。沒有基本條件，教養質量如何保證？
3．人員不穩定。人員狀況體現在三方面：一是主辦者或治理者。民辦園(所)的創辦者多為離退休干部教師，限于年齡、精力、財力等因素，家族式家長式治理居多，并且辦園的持續性穩定性較差；二是教師。教師是教育教學質量的決定因素，但由于我國民辦教育機構中從教者的待遇、福利、職稱等尚無具體規定，民辦園(所)很難吸收高水平教師，即時吸引一時，也難保長遠。三是生源。生源是決定民辦園(所)辦學質量的要害問題。由于政策、條件、收費等因素，家長一般以公辦園(所)為首選，這在客觀上制約了民辦園(所)的發展。不在同一起跑線上如何競爭？
可見，我國民辦幼兒教育雖歷經10余年，取得很大發展，也積累了一些經驗，但問題確實不少，有些甚至是要害性的。這些問題不搞清、不識別，就難以促進事業進一步健康發展。我國民辦幼兒教育難在何處？就難在既為“外患”包圍，又為“內憂”侵擾！
三、我國民辦教育發展的要害是理清思路，即宏觀上的發展戰略、中觀上的法制規范、微觀上的經營機制的多管齊下、齊頭并進
毫無疑問，我國民辦教育的發展，需要在積極減少“外患”的同時，努力消除“內憂”。現在“外患”已辯，“內憂”已明，就看如何“施治”——祛“三患”，除“三憂”了。我們認為，在“對癥下藥”之前，還必須首先解決思路問題．即解決宏觀上的發展戰略、中觀上的法制規范、微觀上的經營機制問題。本文關注的正是這些問題。
建國以來，我國幼兒教育基本是由國家(或集體)“獨家”經營的。民辦幼兒教育作為一個新事物，其產生和發展必然引起一些爭論，有分歧是正常的。關于我國民辦幼兒教育的發展，宏觀戰略上有兩種重要意見：一種意見認為，我國民辦園(所)發展速度過快，非凡是近年來呈迅猛發展之勢，對一些地區的公辦園(所)造成一定的沖擊，要保證“公有制為主體”，就應嚴格控制民辦園(所)的擴展；另一種意見認為，無論是從我國經濟建設和社會進步方面，還是從挖掘幼兒園(所)潛力、提高幼兒園(所)效益方面，都應該更新觀念，加快發展我國的民辦幼兒教育。
事物的發展有自身的規律，它不以人的意志為轉移。發展我國民辦幼兒教育，既不應徘徊不前，也不應操之過急。應當實事求是，保持適度均衡發展。適度是因為觀念的轉變、政策的制定與落實、教育資源的增加、師資力量的配備、邁向農村道路的開辟，都需要有一個過程。因此，既不能拔苗助長，又不能無所作為，應當根據其內在發展需要及客觀條件，順勢而為。均衡，是因為在一些經濟富裕地區，民辦園(所)已趨飽和，而在一些落后非凡是中西部地區卻是供不應求，入園難的問題還普遍存在。所以，應當在中西部地區鼓勵投資辦園，緩解當地政府興辦園(所)的壓力，逐步實現教育機會均等的理想。具體地說，倡導“適度均衡發展”，主要是從我國民辦幼兒教育發展的客觀需要與內在可能上來考慮的。
從客觀需要上說，適度均衡發展是主動適應“兩個根本性轉變”的需要。我國目前正在有效推進計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，推進粗放型經濟增長方式向集約型經濟增長方式的轉變，這必將導致我國經濟結構、消費結構、產業結構、技術結構、城鄉結構、生產方式、生活方式等方面的深刻變革，并將進一步對幼兒教育的結構與功能提出更高更新的要求。經濟生活決定社會生活。幼兒教育作為社會生活的一部分，應采取相應措施積極適應兩個根本性轉變。適度均衡發展正是積極適應這種“雙重歷史性跨越”的需要。同時，適度均衡發展也是提高我國國際地位的需要。與發達國家相比，我國幼兒教育發展起點低、經費少、速度慢、入園率低，我國是《世界兒童權利公約》的簽約國之一，保護兒童權利，大力發展幼兒教育，是我國政府的莊重承諾和應盡的責任。
從內在可能性而言，隨著我國國民經濟的發展，社會生活水平的提高，非公有制經濟的興起，以及計劃生育政策和科教興國戰略的持續推行，適齡幼兒接受幼兒教育的需求將呈現出多樣化并日益增長。隨著市場經濟體制的確立，我國經濟已由短缺經濟走向過剩經濟，實現了從賣方市場向買方市場的轉化，新的經濟增長點將主要集中在居民個人消費領域方面。過剩經濟是效益競爭經濟。民辦教育機構能較好地適應這種環境條件。可以預見，在中國這樣一個高度重視年輕一代文化教育的國度里，21世紀，教育支出將成為我國國民消費強有力的增長點，這將為民辦幼兒教育的適度均衡發展提供良好的機遇。這一戰略將對我國幼教事業發生深遠影響。
宏觀的發展戰略需要中觀的法制規范來保證。我們認為，教育是一種非凡的產業，教育投資是一種生產性投資——投資就要引進市場機制，就要樹立“經營”的觀點，就要形成自我積累、自我成長的良性循環機制。眾所周知，一般說來，民辦幼兒園都有精打細算、講求實用、注重效益的特點。正是看到這一點，聞名經濟學家厲以寧認為：“社會集資辦學的目的是發展教育，經營是為了精打細算，提高效率。盈余作公積金，再分一點，給點回報，這是經營的結果，相當于購買債券”。雖然《社會力量辦學條例》規定“社會力量舉辦教育機構，不得以營利為目的”，《幼兒園工作規程》也規定，“任何組織和個人舉辦幼兒園不得以營利為目的”，但同時也指出“舉辦者籌措的經費，應保證保育和教育的需要，有一定比例用于改善辦園條件，并可提留一定比例的幼兒園基金”。更為重要的是，投資者同舉辦者、辦園者是不同的身份，投資者一定的回報正如同銀行貸款的利息一樣，應當計入成本或作為經營費用，而扣除成本與經營費用之后才是純利潤。因此，投資者獲得一定的回報與教育法并不相悖，與經營者營利謀私更是兩碼事。
當然，這種“分配”要建立健全的財務制度，實行嚴格的財務治理，要在清產核算、界定產權的基礎上，逐步建立法人財產權，真正使民辦園(所)成為具有民事權利和責任、依法自主經營、自負盈虧的獨立法人實體和市場競爭主體，并對資產者承擔資產保值增值責任。要全面實行成本核算，真正反映出經營效益，防止弄虛作假，中飽私囊。我們應當在這樣的理念下，構建我國民辦幼兒教育的法制——政策法規和制度體系。目前的工作重心除了補充、修訂現有宏觀政策法規外，尤其要重視建立相應的合理的具有操作性的規范。這些工作主要是中心政府和省級人民政府的責任。
民辦教育發展的微觀經營機制涉及許多方面，主要由運行機制、動力機制、制約機制三方面構成。這里僅從民辦園(所)內部治理方面提出三條現實性建議或原則。
一是特色化辦園原則。民辦園(所)同其它事物一樣，沒有特色，就沒有優勢；沒有優勢、也就難以創新。民辦園(所)與公辦園(所)以及民辦園(所)自身之間的競爭，一靠實力，二靠特色，而特色在一定意義上也就是實力。高、大、全、多的辦園模式不僅不是理想的模式，并且對于大多數民辦園(所)來說是致命的。
二是開放性辦園的原則。在市場經濟條件下，市場對資源的配置起基礎性作用，民辦園(所)對市場、社會及市場對民辦園(所)的相互需求與依靠日益直接，民辦園(所)受市場調節的影響也會愈來愈大。在這種情況下，封閉性辦園已無法為幼兒園贏得生存空間，出路是走開放性辦園之路，包括聯合辦學之路。
三是以人為本的原則。充足的生源是幼兒園生存的條件，因此，首先要以幼兒為本，切實考慮幼兒的要求、幼兒家長的要求，這是民辦園最重要的原則。如有的民辦園考慮家長工作的特點，實行提前入園推遲離園制度，還用園車設點接送幼兒，還有的民辦園在條件許可的情況下，辦寄宿班、假期留園班等等。其次是以教師為本。一支熱心的穩定的教師隊伍是幼兒園(所)發展的要害所在。提高教師待遇，減輕教師負擔，滿足教師合理需求，注重教師職后培訓，為教師創設良好的外部環境也是民辦園應當重視的。
