中外合作辦學教育
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摘要:通過介紹我國中外合作辦學發展的現狀,提出了辦學過程中存在的問題,并進一步闡述了解決這些問題的對策。旨在對規范中外合作辦學行為,提高辦學質量有所裨益。
關鍵詞:教育國際化;中外合作;辦學;思考
一、中外合作辦學發展現狀
中外合作辦學是我國改革開放后在教育領域里出現的新生事物,已成為加快培養現代化建設事業急需人才的新途徑。10多年前,天津財經學院和美國俄克拉荷馬大學合辦MBA班之舉,開創了中國高等教育領域中外合作辦學的先河。目前,中外合作辦學的形式,可分為兩類:一類是獨立設置的中外合作辦學機構,另一類是非獨立設置的中外合作辦學機構。獨立設置的辦學機構是由中外雙方共同投資,形成合作體的獨立的法人財產,具備法定的辦學條件,獨立承擔辦學的責任。這種辦學機構是由中外雙方根據契約建立起來的,中外雙方依照契約享受相應的權利并承擔一定的責任和義務。并具有獨立的事業法人資格、享受獨立的辦學自主權,內部管理實行董事會制。例如,根據中國政府和歐盟的協議,由上海市人民政府和歐盟共同出資創辦的中歐國際工商學院。非獨立設置的中外合作辦學機構有兩種:一種是學校領導下的二級學院制,由學校與外方合作者共同創辦的不具有法人資格的中外合作辦學機構,具體由二級學院運作。目前我國的中外合作辦學大多數是以這種形式存在的。例如,鄭州大學西亞斯國際工商管理學院。另一種是一般合作辦學項目,中外雙方根據契約中確定的權利義務共同完成合作辦學任務。例如,南京大學與美國霍普金斯大學共同建立的中美文化研究中心。
從總體上講,中外合作辦學在積極引進外國優質教育資源、創新辦學模式和人才培養模式、培養國際化經營管理的人才方面都積累了寶貴的經驗。中外合作辦學已成為國內高等教育與國際間橫向交流與合作的橋梁和紐帶。目前,經國務院學位辦批準授予國外與香港特別行政區學位的合作辦學在辦項目已達230家之多,主要集中在北大、清華、中山、同濟等名牌大學以及國外眾多的高校教育機構。從全國范圍來看,中外合作辦學相對集中在經濟、文化較發達的東部沿海省份及大中城市。例如,上海、北京、浙江等。外方合作者主要集中在經濟發達、科技教育先進的國家和地區。例如,美國、澳大利亞等。中外合作辦學培養人才的層次比較齊全:大專層次,如上海大學悉尼工商學院,專科教育實行中澳雙證書制,中澳雙方對所獲學分予以互認;大學本科層次,如對外經貿大學的中美管理學院、中法國際工商管理學院等;本碩連讀,如上海第二醫科大學的臨床醫學專業[七年制(法文班本碩連讀)],是中法兩國政府為加強中法交流的重點合作項目之一;研究生層次,如南昌大學與英國阿伯泰·鄧迪大學聯合成立“中英聯合學院”合作培養碩士研究生、北京理工大學與美國史蒂文斯理工學院合作培養碩士研究生等。
二、中外合作辦學過程中存在的主要問題
1.合作辦學體產權不夠明晰,財務管理弱化
(1)中外聯合辦學體的產權不夠明晰,使外方投資者與中方的利益不能得到有效保障。產權清晰、責權明確、管理科學是現代企業的根本特點。產權是指所有者對資產(包括有形資產與無形資產)的占有權、使用權、收益權和處置權。長期以來,我們片面地強調教育辦學的公益性質,而忽略了在教育產業化背景下中外辦學公益性和收益性并存的實際情況。澳大利亞在20世紀80年代開始,就推行教育國際化戰略,把教育作為重要的服務貿易輸出。目前,教育輸出已成為澳大利亞第九大出口產品和第三大服務貿易產品,*年教育服務收入接近49億澳元,僅次于旅游業(94.4億元)和運輸業(74.8億元)。外方投資者認為學校的資產將來是屬于中方的,因此在資產的管理上存在短期行為和功利主義傾向,如抽逃資金轉移海外、挪用資金投資其它領域等;而中方合作者往往是以知識產權等無形資產作為股權投資與外方合作。由于中方的上級主管部門重有形輕無形的管理理念,使得中方對合作體的資產沒有充分的占有權、使用權、收益權和處置權,致使這些權益受到損害。事實上,中外合作辦學體正是利用了中方的品牌才使學校的資產規模迅速膨脹起來。因為政府管理部門在管理上存在盲區,使得合作體資產的產權歸屬缺乏明確而清晰的界定。目前中外合作辦學體很多是附屬于中方的高校,并不需要設立一個完全獨立的機構。即使設立了完全獨立的辦學機構,成立了董事會等管理機構,法人依然是中方高校的校長。因此,有的合作辦學采用課程合作方式來進行,雙方合作,發雙方文憑,手續非常簡便。這種中外合作辦學屬于典型的標簽型,沒有實質性的合作。按照中外合作辦學條例的規定,擔任主干課程教學的外籍教師所占比例不應低于25%,引進國外教材不低于教材總數的30%。可是有的項目只是掛名中外合作辦學,并沒有引進國外的教材,國外的學校只派一兩個老師過來,99%的課程都是中國教師在講授,這實際上只是校際交流的行為。
(2)中外聯合辦學體財務管理弱化,會計核算不規范,資產管理混亂。有的中外辦學聯合體財務管理不規范,會計核算賬目混亂,沒有按照會計制度和財務制度的要求在每個會計年度編制財務會計報表,有的甚至對中外合作辦學的具體經費收支情況都沒有詳細記載,直接與其他業務混淆在一起,更沒有委托社會審計機構依法進行審計監督。按照《中外合作辦學條例》的規定,中外合作辦學體實行董事會領導下的校長負責制,董事會審核批準每年辦學的預、決算方案,有權對辦學體的資產進行支配和處置。但目前大多數中外合作辦學體的董事會都是名存實亡,不能真正發揮作用,完全體現為外方投資者個人的意志。因此,才出現了外方投資者通過各種渠道非法將資金抽逃出境、隨意將資產挪作他用、投資其他領域謀利,從而影響了學校的可持續發展。
2.合作辦學體盲目開辦新專業,師資隊伍的結構層次不夠合理
中外合作辦學體為了迅速發展壯大,爭先恐后地上新專業、熱門專業,如電子商務、物流管理等專業,根本不考慮其辦學的基本條件能否滿足開辦這些新專業的要求,這種急功近利的做法造成學生入校后沒有專業師資授課,學生幾乎“自學成材”;配套條件如實驗室、實習基地都沒有建立起來,使學生既無理論又無實踐;缺乏專業書籍,專業知識貧乏。這在客觀上嚴重影響了合作辦學的教學質量。同時,合作體的師資隊伍建設滿足不了教學的基本要求。普遍存在著師資隊伍結構層次不合理的問題,主要表現在以下幾個方面:教齡結構不合理,多數學校缺乏中年教師,沒有形成老、中、青相結合的梯隊,有的專業全部是一些剛剛走出校門的年輕人在從事教學工作;職稱結構不合理,缺乏具有高級職稱的教師;兼職教師比例過高,雙肩挑的教師很難有精力保證教學工作的出色完成;學歷層次和知識結構不合理,具有碩士以上學歷的人員不多,名牌大學的本科畢業生也很少,很多年輕教師都是本校畢業留校的,知識結構有“近親繁殖”的特點。由于師資水平低,教學效果不佳,也影響了學生學習的積極性,從而導致受教育者付出了高額學費但沒有享受到優質的教育資源。中外合作辦學的教學行為關系到教育教學質量的優劣,而教育教學質量又直接關系到教育消費者是否能享受到等值的教育。
3.合作辦學體治理結構不完善、管理決策機制不健全,人才流動頻繁
《中外合作辦學條例》中明確規定:具有法人資格的中外合作辦學機構應當設立董事會,每年至少召開一次會議,對重大問題如學校發展規劃、審核預決算等進行討論決策。平時經董事會1/3以上的組成人員提議,可以召開臨時會議,研究決定重大問題。但目前中外合作辦學機構中大多數治理結構不完善、不健全,有的雖然設有董事會,但形同虛設,從未召開過會議,學校的重大問題都是投資者一個人說了算。因此,對重大問題的決策具有很大的盲目性和隨意性。其次,委托關系不順暢,投資者與經營者關系不協調。在我國教育服務貿易的對外承諾中,不允許外國投資者在我國獨立舉辦高等教育機構,它必須與國內高校合作才能舉辦獨立設置的高等教育機構。而且董事長一般是由外方投資人擔任,校長由中方推薦人選,董事會聘任。由于外方投資人認為校長是中方推薦的,自然代表中方利益,因而不愿讓校長全面負責學校的教學和日常管理工作。這種不信任往往體現為外方投資者親自介入學校的財務、人事、教學等管理工作。外方投資者和中方管理者之間處于矛盾沖突之中,這種不規范的管理行為影響和制約了中外合作辦學高校的健康發展。最后,中外合作辦學體人才隊伍不穩定,工作缺乏連續性。合作體中的管理人員,多數是面向社會招聘的。因此,普遍存在著人才隊伍不穩定,流動頻繁的現象,使工作沒有連續性,降低了管理效率。
4.合作辦學體在文憑管理上不夠嚴格,存在著濫發文憑的現象
隨著中外合作辦學的不斷發展,獲得學位的形式越來越多,有的是國內學兩年國外學兩年拿國外文憑的(2+2)模式,有的是國內學三年國外學一年拿國外文憑的(3+1)模式,現在又出現了接受遠程教育、網絡教育拿國外文憑的現象。目前社會上的一些辦學組織尤其是一些不具備開展研究生教育資格的機構,與境外機構舉辦所謂“學位課程”“研究生班”等各類項目,刻意模糊辦學的非學位、非學歷培訓性質,未經國務院學位委員會核準,擅自在辦學活動中變相授予學位。根據有關規定,國務院學位委員會負責對合作辦學項目授予境外學位進行核準。如果沒有制約,勢必導致濫發文憑,直接損害學生
利益和中外合作辦學的順利發展。由于管理不規范,中外合作辦學過程中引進了一些在國外辦學歷史短、層次低的高校教育資源,并且夸大宣傳、吸引生源,看重經濟效益和贏利分成比例,對辦學質量和辦學特色不是很重視,不問教育質量只求投資回報。這種利用我國政策盲區、以“賣文憑”假合作的營利行為并不少見。
造成中外合作辦學不規范的原因是多方面的,既有管理體制上的原因也有觀念上的原因。主要體現在:教育理念上,過分強調教育的公益性,而忽視中外合作辦學的商業性、營利性。事實上,外方到我國投資辦教育的最大動機就是看準了我國有龐大的教育市場,有較大的贏利空間,如果管理者片面強調教育的公益性,外方投資者只有通過不規范的手段挖掘利潤;政策導向上,過分強調對外方投資辦學的支持和優惠,而忽視了對中外合作辦學體的監督和領導。中外合作辦學是我國高等教育事業的有益補充和重要組成部分。但教育是關系國家民族興衰的百年大計,在大力扶持的同時應加強對合作辦學的監管和規范。在處理合作與教育主權的關系上,應堅定地把國家與民族的利益放在首位,合作辦學項目的達成和執行應遵循公平、公正的原則。“以我為主、為我所用”應更多地體現在中方對項目的實際參與和控制權限上,在教學組織管理和人才培養中發揮更大的作用。但有些合作項目,中方只起著招生的作用,沒有實質性的合作辦學。然而在合作辦學中又承諾允許外方在中外合作辦學中控股和擔任校董事會董事長等。加入世貿組織后,我國的教育主權會受到一定程度的影響,必須認真對待這些問題。
三、強化對中外辦學的監管與規范
1.明晰產權,加強財務監督,保障中外雙方的合法利益
中外合作辦學在教育產業化與國際化背景下具有明顯的“逐利性”。外國投資者首先是把教育作為一種產業、一種服務貿易產品輸入中國市場的,是為了占領中國龐大的教育市場,賺取豐厚的利潤。目前,在中外合作辦學過程中,外方往往以資金作為投資,而中方往往是以其知識產權及無形資產與外方合作辦學的。各級管理部門應將中方投入的知識產權和無形資產評估作價,按權益法核算確定中方的投資比例,并在合作辦學的章程中加以明確規定,以確保中方合法權益不受損害。為保證中外合作辦學經營行為的健康發展,應加強財務管理,嚴格執行國家有關的會計法規、制度,進一步強化審計監督。各級主管部門必須定期檢查聯合辦學體會計制度的執行情況,檢查其是否依照《中華人民共和國會計法》和國家統一的會計制度進行會計核算和編制財務會計報告;主管部門應要求聯合辦學體定期向社會公布其具體財務狀況、辦學水平、辦學質量等相關信息,增強信息的透明度。美國大法官路易斯·布蘭戴斯在1914年所著的《他人的金錢》中有一句名言:“公開是救治現代化社會及工業弊病的最佳良藥,陽光是最好的防腐劑,燈光是最有效的警察。”信息透明度的重要性是不言而喻的,“因為資源配置決策在很大程度上依賴于可信、簡明和可理解的財務信息(會計信息)。此外,社會公眾還利用個別主體的經營成果及財務狀況等有關信息進行各種各樣的決策(FASB,1973)”。各級主管部門要委托會計師事務所對中外合作辦學體的財務狀況和經營成果進行年度審計,并對中外雙方收益分配的合法性、合理性進行審核,確保雙方的合法利益。國家應該以教育產業化的視角制定相關的政策法規,而不應該過分強調教育的事業性,并以此來規范中外合作辦學的經營行為。
2.完善中外聯合辦學體的法人治理結構,健全董事會的決策機制,強化董事會的作用
中外合作辦學體法人治理結構的基本內容是對合作體的股東會、董事會、監事會及經理層之間的權、責利關系進行規范,從而解決合作體的不同利益主體之間的利益與風險、激勵與約束等問題,建立起合作體的權力機構、決策機構、經營機構和監督機構之間相互獨立、相互制衡的高效率的領導制度,確保各方利益的均衡和目標的實現。目前許多辦學體雖然按照市場化方式運作,但治理結構不健全、不完善。很多辦學體沒有代表股東利益的董事會或雖有但名存實亡。應該講,在合作辦學體的治理結構中,董事會處于委托鏈條的核心地位。董事會組成人員中雖要求中方人員不少于50%,但外方投資者由于擁有控股權,辦學過程中的重大問題往往只聽命于外方投資者,其大權獨攬,使得董事責任淡化,董事會決策程序缺乏獨立性,重大決策項目的表決都是按照外方投資者的意圖行事,董事會形同虛設,使得外方處于強勢地位,中方處于弱勢地位。中方管理者一般只是負責日常的教學與事務管理,對辦學體的重大事項往往缺乏影響力,這使得中方的權益很難得到有效保證。當中外雙方出現矛盾和沖突時主管部門為不影響國家整體的投資環境,往往說服中方作出讓步。合作體是由一系列契約關系維系的,合作各方的具體行為目標是不一致的,為實現各方利益的最大化,必須完善中外聯合辦學體的法人治理結構,健全董事會的決策機制,強化董事會的作用。同時,要加強對中外合作辦學的監管,使之能夠健康、有序、公平地發展。
3.進一步加強中外合作辦學的準入制度,建立合作辦學的質量評估機制
教育部對中外合作辦學和中外合作辦學項目分別實行許可證和批準書制度,并且對所有的中外合作辦學機構和項目進行復核,對不達標者依法嚴肅進行處理,撤銷其中外合作辦學資格。各級政府主管部門應嚴格按照《中華人民共和國中外合作辦學條例》和教育部規定的中外合作辦學基本辦學條件的標準依法進行審批。嚴格執行行政年檢制度,進一步強化對中外合作辦學的準入制度,確保引進國外優質的教育資源,保障受教育者的合法權益。同時,應建立起對中外合作辦學科學的辦學質量評估機制。合作辦學要有基本的教學條件;開辦新專業、新課程要有配套的師資、實驗室和圖書;教學質量評估要有具體的評價指標。如果達不到要求就要做出限制招生或暫停招生的決定,以督促學校加大資金投入,改善辦學條件,滿足教學的基本要求。各級教育主管部門在審批新專業時不能只看學校申報的材料,而應深入到學校實地考察。主管部門應加強對中外合作辦學教學水平的評估工作,并向社會公布評估結果。每3—5年應對中外合作辦學體進行一次教學水平評估。通過評估,以評促建,以評促改,不斷提高辦學水平。但這些年來,監管部門的監管措施不夠具體,對不具備辦學條件、教學質量差的學校沒有及時出臺整改措施,從而使受教育者的合法權益得不到有效保護。
教育部一位負責人曾說,中外合作辦學往往要經歷引進、嫁接、本土化和國際化四個階段。從直接引進到實現國外國內的課程嫁接,然后達到課程和師資的本土化,最后向國際化發展,創造出自己的品牌。從這個角度看,我國中外合作辦學還有很長的路要走。
參考文獻:
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