農民工子女義務教育
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內容摘要：與貧困地區兒童上學難一樣，普通進城農民工子女就學也是我國義務教育的一個難點和薄弱環節。近幾年國家政策調整推動農民工子女義務教育從邊緣化走向平等融入城市，但進展很不平衡。仍存在違背政策進行歧視性收費、民辦簡易學校難以獲得批準和扶持，沒有安定的校址，多數只能在城市接受6年義務教育等問題。文中提出有針對性的政策建議。
關鍵詞：農民工子女義務教育教育制度改革
近幾年，各地貫徹執行進城農民工子女義務教育由流入地政府負責、以公辦學校為主的政策，推進教育制度改革,農民工子女就學狀況有所改善。但一些地區政策落實不力，改革進展緩慢，農民工子女就學難、受歧視的問題，仍成為貽誤兒童、影響農民進城就業和社會公平與和諧的重要因素。當前需要從解決突出問題入手，推動農民工子女義務教育平等融入城市的進程。
一、解決進城農民工子女義務教育難題是多方的現實要求，也是面向未來的制度呼喚
在工業化、城市化發展中，由農民進城就業派生的“二代移民”進城農民工子女的義務教育，因城市教育受城鄉二元分割體制影響，只服務于戶口在城市的學齡兒童，把農民工子女排斥在外，遇到困難，受到歧視。這種情況近幾年有了變化，但仍是當前多方要求進一步解決的一個突出問題。
一是與貧困地區兒童上學難一樣，普通進城農民工子女就學是我國義務教育的另一個難點和薄弱環節。隨著農民進城就業規模擴大、成戶外出比例上升，進城農民工子女數量在增長，已是城市義務教育的一個重要方面。第五次全國人口普查表明，2000年有近2000萬流動兒童隨父母在城市生活，其中一部分是學齡兒童。近幾年增速有所加快，上海市2003年學齡流動兒童32.4萬人，比2001年增加3.8萬人，同期，深圳市義務教育階段非戶籍學生由27萬增至39.6萬。兩市小學生總人數（含民辦簡易學校學生）中，農民工子女分別約占1/3和半數。國家統計局有關資料顯示，2003年隨同父母進入城市的6至14歲義務教育階段適齡兒童約有643萬人。2002年國務院婦女兒童工作委員會辦公室等單位調查了9城市流動兒童狀況，發現流動兒童失學率高達9.3%；入學兒童中“超齡”上學現象嚴重，6周歲流動兒童未入學的比例高達46.9%，已入學者有不少因家庭貧困難以維持學業。我們2004年的調查表明，這種情況在一些城市仍未改變，是義務教育的一個薄弱環節。
二是妥善解決“二代移民”教育是進城農民工的殷切希望，也正在變為一些用工企業的要求。調查表明，流動就業使農民工淡化了生兒生女的性別偏愛，卻增強了教育意識。許多人文化程度低，只能干粗活，收入少，飽嘗艱辛，懂得了教育的意義，把希望寄托在子女身上，看重他們的就學問題。城市對他們子女受教育，是歧視、排斥，還是關心、接納，成為他們是否有歸屬感，安居樂業，積極進取的一個關鍵。另一方面，現在沿海發達地區和城市一部分企業越過了原始積累階段，與一些不穩定企業拉開了距離，意識到進一步提高競爭力，就要把優秀員工穩定下來。企業除了自己改進內部制度外，也要求政府配合，解決員工子女教育和定居的問題。
三是科教興國、關注在義務教育起點上的社會公平，正在成為全社會的共識，人們要求消除義務教育權利不平等的制度對下一代健康成長的傷害。普通農民工收入較低，對農民工的社會歧視殃及子女，都對農民工子女教育帶來不利因素。更重要的是，擔負義務教育的公辦學校是政府體制內的，流動兒童就學一開始就受到公辦學校拒絕接收、專門設置收費項目的障礙，受到不平等的對待。近年國家制定了公平對待、一視同仁的政策，實行起來卻不順利，一些城市只想利用農村勞動力，不想提供公共服務，認為子女就學與農民工就業關系不大，拖延教育制度的改革。農民工可以因拖欠工資、工傷賠償與用工單位抗爭，卻無權參與推進教育制度改革。但在全社會關注教育的發展趨向下，農民工子女基礎教育受到社會多方面的關切，認為許多流動兒童將來會成為市民，教育權利的不平等埋藏在他們心中，將對社會發展和協調產生深遠的負面影響。農民工子女義務教育關系在下一代人身上填補城鄉二元分割的鴻溝，走向社會和諧。
二、政策調整推動農民工子女義務教育從邊緣化走向平等融入城市，但進展很不平衡
我國農民工子女義務教育，在經歷上世紀90年代被擋在城市義務教育體制之外、辦簡易學校以自救，及政府開始關注，仍處邊緣地位兩個階段之后，近年進入流入地政府負責，走向權利平等的新階段。政策演變和制度改革，顯示出從邊緣化到走向平等融入城市教育體系的趨向。
2003年以來流入地政府按照國家確定的流入地政府負責、以公辦學校為主和平等享受義務教育權利的政策方向，著手消除城鄉二元分割體制在教育領域的影響，加快了農民工子女教育融入城市社會的改革。
農民工子女義務教育從邊緣化到平等融入城市教育體系的政策演變
在推動農民工子女就學從民辦為主逐步向公辦為主過渡上，上海市采取了積極措施。提出“確保進城務工就業農民子女在本市接受義務教育，確保農民工子女得到與本市同齡學生同等的義務教育”。2003年上海外來流動人口子女32.4萬人。其中12.3萬人已在公辦學校就讀，20萬在389所民工子弟學校就讀。該市增加公辦學校招生計劃，公辦學校設農民工子女班，開設農民工子女就學的公辦學校。目前，市中心區農民工子女已全部進入全日制中小學就讀。計劃在一年內使進入公辦學校的農民工子女比例達到50%。同時規范民工子弟學校的辦學行為。要求師資、管理、衛生、安全（校舍、校車接送和食品安全）達標。符合條件的頒發辦學證，納入區縣教育統籌管理，教育局派監察員，促進提高辦學質量。一些街道、鄉鎮在規劃進城農民工居住小區的建設時，把農民工子女就學的學校建設一并安排。
在扶持招收農民工子女的民辦學校上，浙江省創造了好的經驗。浙江省實行“政府負責、公民并舉”，有條件的地方公辦為主。按照“條件達標，教師合格，財政資助，收費低廉”的要求發展民辦學校，政府給以扶持和管理。認為民辦學校若是政府不管，財政不支持，很難辦成合格的學校。杭州市教育局對外地人辦學實行準入制，租給校舍，市教育局派駐副校長參與管理，保證基本教育質量，收費統一規定，錢可自管，對特別困難的學生減免學費。該市下城區1999年以來利用布局調整后富余的公辦學校校舍，發展了明珠實驗小學、天成小學兩個教育集團，招收5500人，其中5300人為農民工子女。教師中80%為外地人；教材以部編為主。學校維持經費的1/3來自收費，2/5由區政府教育局承擔。寧波市鄞州區將公辦學校調整多余的校舍供民工子弟學校無償使用，選派骨干教師支持，辦得好的，政府一次性給20萬至50萬元的資助。此外，廣東東莞市100多所民辦學校，由教育部門批準，在民政部門注冊，不收稅。
一些城市增加了有關的教育投入。深圳市通過財政投入，擴大公辦學校教育規模。近兩年新建、改建和擴建中小學72所，增加學位8萬個。未來10年，計劃每年新建學校30多所，每年解決學位6萬個。北京市規定外來務工人員子女接受義務教育，在收費和劃撥生均經費等方面與本市學生一視同仁。從2004年秋季起“免交借讀費”。近兩年安排專項經費2000萬元，補助接受進城農民工子女較多的學校改善辦學條件。今后每年將安排3500萬元，補助非北京籍學生的教育經費。樂清市學齡階段農民工子女2萬多人，目前入學比例達到98%。該市柳市鎮投資1200萬元，新建兩所小學，農民工子女占學生總數的近80%，普通班以戶籍學生為主，希望班以農民工子女為主，正式教師，收費比本地人便宜50元。
三、當前農民工子女義務教育面臨的問題
（一）農民工子女義務教育在部分流入地政府的指導思想里仍然被邊緣化，尚未納入公共服務的范圍
一些地方認為流入地政府不應承擔農民工子女義務教育的責任。調查期間，有的說，公共服務農民工與當地居民一視同仁，問題是誰來買單。比如義務教育，目前還是以地方財政負擔為主。廣東基本是給了民工沒有門檻的打工權，這已經不錯了。與打工權連帶的權利也要給，比如不能拖欠工資，改善住宿條件等。但其他與打工沒關系的權利，該不該給？不能僅從人權、人性的角度看問題。流入地政府以前只是享受農民工帶來的利益，沒有為其發展、子女教育進行考慮。現在國家要求承擔農民工子女教育的責任，有的地方不是從加大投入的角度去補償這方面的缺陷，而是消極應對。
一些地方認為借讀費是應該收的，因為城市化進度快，成本太大。有的地方提出讓農民工流出地把義務教育經費轉到城市來，才允許農民工子女入學。
有的認為，解決流動兒童教育問題，會使流動人口留在城市，并吸引更多農民到城市來，不利于城市穩定。只想利用農村勞力，不愿讓農民進城定居。有的說，民工子女進來，肯定有一種移民傾向，將來會增加當地的人口壓力。以前設了門檻，現在中央要求對民工子女一視同仁，門檻要取消。目前考慮重新設個門檻，除了限制“讀書專業戶”，還要對農民工子女界定，是直系，還是包括親朋好友，是否容許內地違反計劃生育政策的子女來讀書等等。
這些觀念歸納起來，一是不愿承擔農民工子女義務教育的責任。二是怕搞好了農民工子女教育，導致農民留城，為限制農民進城，把流動兒童作犧牲品。應該說，改變以二元戶籍制度為基礎的教育制度，觀念轉變有先后是正常現象，但是這種觀念遲遲不改變，成為一些政府和部門的指導思想，就阻礙了政策落實和農民工子女義務教育問題的解決。
（二）一些地方違背國家政策對農民工子女進公辦學校繼續實行歧視性收費，民辦學校得不到承認，造成適齡兒童就學困難
目前，廣東多數地方仍向進公辦學校的農民工子女收取借讀費。省有關部門規定進公辦小學每學期收取300至500元的借讀費(一些地方實收600至800元)，初中每學期1000元。有的名義上取消了借讀費，實際收費未降低，如東莞市過去收借讀費600元，書雜費168元，2004年決定取消借讀費，但將農民工子女的書雜費提高到734元。浙江有的地區對戶口在外地的農民工收取擇校費或跨區贊助費，一般在1萬元左右，對于農民工來說負擔較為沉重，只好輟學；有的城市規定，只有企業招聘的人才或技術管理骨干的子女，才能進公辦學校。有的城市認為擴大公辦學校招收，會增加政府費用，有意把農民工子女義務教育推向民辦簡易學校，讓農民工出錢解決子女就學問題。
專門招收農民工子女的民辦簡易學校在一些地方得不到承認。2004年某特大城市介紹我們到一個鎮調查民辦簡易學校的情況，鎮上25所民辦小學卻沒有一所學校得到當地政府批準。有關部門給這些小學定為“××簡易學校”的名稱，學校和學生都感到帶有歧視性。另一個特大城市，所提出的辦學條件，遠遠超過國家要求，近300所民辦簡易學校，得到當地政府批準的不到20所，其他是流出地發辦學證。簡易學校難以辦理合法手續，處于不被承認、無人管理的狀態。相當多的地方，農民工子弟學校只有民辦，沒有公助。打工子弟學校收費低，開支大，包括土地、校舍租賃費開支，辦學條件難以改善，教育質量較低。
有的地區全日制學校在超負荷的情況下，接納率仍達不到40%，加之民辦學校少，較大比例的農民工子女無法入學。
（三）農民工子女多數只能在流入地接受六年義務教育，后續教育困難重重目前，進城農民工子女小學畢業后繼續在城市讀初中的比例很小。一是公辦初中費用高，民辦簡易學校的小學、初中結構嚴重失衡。上海市高行鎮有25所民辦小學，民辦初中只有一所，規模較小，多數農民工子女只能在城市接受6年義務教育。二是農民工子女不能在流入地參加高考。城市公辦初中學校使用當地教材，不用全國統編教材，如果在城市讀初中、回家鄉上高中，教學不好銜接。為了適應在家鄉高考，民工子女多數只能是回家鄉上初中。
農民工子女初中畢業后的后續教育也有待解決。在城市讀高中，有的城市規定一人收3萬元贊助費，每學期2000元借讀費。讀職業學校費用也難以承受。北京市有50多所專業學校，戶籍生源少，對農民工子女入學沒有限制，但一年各項費用要一萬多元，多數人上不起，這種職業教育體制不改革，農民工子女就只能在初中畢業后無一技之長的進入勞動力市場。
（四）流入地城市沒有將農民工子女教育納入發展規劃，教育投入少，民辦學校用地缺乏安排，學生沒有穩定的課桌
深圳市基層單位反映，城市發展規劃未考慮農民工子女就學的問題。如寶安區沙井鎮是勞務工集中的地區，到處都是新開工的工業區，過去搞規劃時沒有規劃學校用地，包括沒有規劃公辦學校用地。目前一些民辦學校辦學，土地必須租賃，要出大價錢，這些負擔最終要轉嫁到學生身上。不少城市把民工子弟學校看作臨時現象，校址的不確定性很大，學校多次搬遷，造成直接經濟損失，教學很不安定，也無法投資建設。
政府對農民工子女教育多數地方財政預算沒有安排有關經費，投入嚴重不足。大部分區縣只按照本市戶籍學生數核撥教育經費，造成接收進城農民工子女的學校經費緊張。流入城市農民工及子女多居住在城鄉結合部，與城市富余教育資源的地區分布不同。城鄉結合部公辦學校難以滿足民工子女就學要求，需要新建、擴建學校，而區縣財力相對薄弱，教育投入保障機制尚待建立。
四、推進農民工子女平等接受義務教育的建議
1.流入地政府要盡快轉變觀念，推動形成進城農民工子女義務教育平等融入城市的教育制度。義務教育體制的城鄉分割，城市對人已進城、戶籍身份未變的農民工子女就學持擱置在外的歧視政策，影響工業化、城鎮化帶動農村勞動力轉移的結構轉變，影響教育事業。當前農民工已是城市和發達地區產業工人、常住人口的重要組成部分，農民工子女也已成為城市義務教育對象的一部分。實行農民工子女義務教育由流入地政府負責，更好融入城市，保障他們獲得平等的教育權利，是貫徹義務教育法，推進教育制度改革的正確方向。
目前一些地區政策落實不力，一些農民工子女無法入學，入公辦學校的歧視性收費仍然存在，眾多民工子弟學校處于未被承認的狀態。原因是受城鄉分割體制影響，對農民工子女義務教育不負責的思想觀念仍在起作用。應樹立以人為本的發展觀，認識農民到城市和發達地區就業，與本地勞動者和其他要素形成經濟發展合力，給農民、企業、地區、國家都帶來了利益。中央與地方的財政分配，不是按戶籍人口數量劃分，而是對地區財政總量按稅種按比例分成，地區財政總量中有農民工直接間接做出的貢獻，讓其子女在教育上分享公共服務，是合理的。有的城市一年放在城市建設上三四十億元，拿一些用于農民工子女教育事業是可能的。農民工流出地多是不發達地區農村，國家對農村教育投入少，這些地區財政困難，要把不發達地區義務教育經費轉到城市來，不現實，也不合理。農民工流動決定于企業的需求，那種不解決流動兒童就學、把農民工逼回老家，控制城市人口的想法，不符合工業化城鎮化和城鄉協調發展的潮流。
加快城市義務教育體制的整合，使流動兒童得到同等的受教育機會，不給社會增添新文盲，為進城農民工創造好的環境，既是迫切的，又影響深遠。流入地縣級以上政府要盡快轉變觀念，負責起本行政區域內流動兒童的義務教育工作，使之融入城市教育體制，把工作落實到位，確保農民工子女完成基礎教育。
2.通過擴大公辦學校招收、扶持民辦學校，保障農民工子女就學和接受質量合格的基礎教育。首先要積極擴大公辦學校招生規模，爭取在3年內有60%以上的農民工子女進入全日制中小學校，確保農民工子女中的適齡兒童有學上、及時入學，最好做到就近入學。對公辦學校農民工子女與城鎮戶籍學生一視同仁。區縣按照統一標準向學校劃撥生均經費。取消對農民工子女收取的贊助費、借讀費。就近無學可上，到別的學區就學，不收擇校費。教育部對農民工子女失學、輟學和亂收費的情況宜定期抽查，予以公示，督促解決。
對招收義務教育階段農民工子女的民辦簡易學校，實行規范管理、提供服務、給予扶持的政策。近期要改變多數民辦學校長期得不到承認的狀況，對師資、衛生、安全符合條件的，及時頒發辦學證，納入當地教育部門統籌管理和服務。暫時未批準而有農民工子女就學的，也要先管起來，給予服務。對民辦簡易學校不收營業稅。教育部門應采取引導、服務措施，促進民辦學校從“合法”到“合格”，使農民工子女受到應有質量的基礎教育，如建立與打工子弟學校溝通交流的平臺，了解他們的需求；在師資培訓、教師資格認證和晉升、校長培訓和教學管理、教學設備購置等方面予以支持；建立統一、規范的教學考核制度等。民辦簡易學校與“貴族小學”不同，有經營的一面，也有面向低收入群體進行義務教育的功能，要促進其向非營利的社會資產轉變。從將來的發展看，教育部門不僅可選派公辦教師到民辦學校任職，待遇不變，也應對民辦學校優秀教師進行轉為公辦教師的試點，通過政府扶持，社會捐助，逐步縮小義務教育學校雙軌制的差異。
3.政府增加教育投入，把農民工子女義務教育和學校建設納入城鎮社會事業發展規劃和城鎮基礎設施建設規劃，解決好學校用地，把相關經費列入財政預算。根據農民工子女主要居住在城鄉結合部的情況，適當調整中小學布局，充分利用閑置的教育資源，發展公辦、民辦中小學校，特別是發展比較短缺的初中教育，增加接收容量，合理核定接收學校的教職工編制和經費。當地區縣解決農民工子女義務教育經費有困難的，市級財政應予支持。
要根據適齡兒童就學需要，整合城市教育資源，確定學校公益用地，使民辦學校、農民工子女有穩定的校園。城市學校布局調整中閑置的校舍，應低價租賃或無償提供招收農民工子女的民辦簡易學校使用。義務教育階段的公辦、民辦學校都屬于社會公益事業，土地使用應予規劃安排，按公益建設用地收取稅費。武漢市江漢區對民辦簡易學校用地，實行政府規劃和確定用地，減免有關稅費，改變了這類學校經常搬遷，動蕩不安的局面。應總結各地經驗，制定具體政策。
4.研究解決與進城農民工子女義務教育相關的非義務教育問題。農民工子女義務教育與非義務教育相互影響。有的城市義務教育由9年延長到12年，農民工子女也應比照實行。對進城農民工子女升入高中，是否收贊助費、借讀費，哪類城市農民工子女可在當地參加高考，應進行政策研究。有關單位調查了北京市農民工子女在職業教育上的需求與供給，80%以上的農民工家庭期望子女達到大專以上教育水平，但受實際學業水平和家庭經濟負擔能力的影響，半數家庭選擇就讀高中和職業高中。中等職業學校生源短缺，但收費過高，民工子女進不去。應推進中等職業學校的改革，形成適合農民工子女進入的中等職業學校和專業技能培訓。
