學術權力和行政權力并非對稱
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［摘要］我國學者把高校中存在的權力現象簡單地分為學術權力與行政權力，把學術權力簡單地概括為學術人員所擁有和控制的權力,行政權力是行政人員享有的權力。實際上，學術權力是對學術事務的影響力或學術事務管理的權力，與行政權力不是一個對稱概念。
［關鍵詞］學術權力；行政權力；二分法；質疑
Abstract:Someresearchersthinksimplythereareonlyacademicpowerandadministrativepowerinouruniversities,andgiveconceptionsthatacademicpowerisapowerwhichteachersandresearchersownandcontrol,administrativepowerisapowerthatadministratorshave.Infact,academicpowerisapowerofmanagingacademicaffairs,itisnotanoppositeconceptionwithadministrativepower.
Keywords:academicpower;administrativepower；dichotomy;question
一、問題的提出
學術權力最早為伯頓•克拉克在《學術權力——七國高等教育權力模式》中提出，認為從高等教育管理的最上層中央政府到最底層的系或講座，各個層次的決策機構及群體所享有的權力就是學術權力，包括個人權力、專業權力、院校權力和政府權力、政治權力。我國研究者則大多認為，“學術權力是高等學校中學術人員和學術組織所擁有和控制的權力，或簡單地說，學術權力是學術人員所擁有和控制的權力”［1］。同時，把高校行政人員所享有的權力稱為行政權力。這種把高校中存在的權力現象分為學術權力和行政權力，并將其作為一對對稱概念使用，在已有的學術研究中成為普遍的認識。還有的文章中將高校內部權力分為學術權力、行政權力、學生權力、政黨權力等［2］。但也有研究認為，學術權力應該指對“學術事務管理的權力”，并把學術權力分為學術行政管理權力和學術民主管理權力兩種［3］。但在分析方面，還不是很清晰。
從已有的研究看，將高校權力分為學術權力與行政權力的標準有三種：其一是依據權力客體是學術事務還是行政事務的不同，認為“學術權力是在管理學術事務時的權力，行政權力是管理行政事務的權力”。其二是依據權力主體劃分，“學術權力是學者掌握的權力，行政權力是行政人員掌握的權力”。其三是以權力的來源為依據，把高等學校的權力分為外部權力（包括政府權力、市場權力和社會權力）和內部權力（包括行政權力、學術權力、學生權力和政黨權力等），并試圖區分出學術權力和行政權力。其實，僅僅從概念本身而言，這種劃分標準就不清晰。學術、行政、學生、政黨究竟是權力的主體還是權力的客體或對象呢？什么是學術事務？什么是行政事務？實際上，學術權力與行政權力并不是一個對稱的概念。將學術權力與行政權力對立，不僅在邏輯上存在錯誤，而且在法理上和實際生活中都不能說明高校中的權力問題。
二、學術權力應作廣義的理解，是指學術事務管理的權力
什么是學術權力呢？從學術權力的對象、組織和主體來看，我們認為，學術權力應作廣義的理解，是指學術事務管理的權力,不僅僅是教師和科研人員等學術人員所擁有和控制的權力。
第一，學術事務同樣是行政管理的對象。行政權力中的行政（administration）,從詞源上看是“執行事務”的意思。在通常意義上，一般認為“行政是指社會組織對一定范圍內的事務進行組織與管理等活動”，其中“國家基于公共利益對社會事務的組織與管理稱為公共行政”，“其他組織對其內部事務的組織與管理是一般行政”，在某些國家稱為“私人行政”［4］。行政權力是一定的國家行政機關對國家行政事務進行組織和管理所享有的權力。學術事務是國家公共事務之一部分，國家的權力當然涵蓋學術領域。國家通過立法、行政手段對學術事務進行政治領導，宏觀調控、協調與管理，對學術上的可訴訟的爭議進行司法審查，這些都是國家權力在學術領域的具體表現形式。因此，從這個意義上講，學術權力實際上是指行政權力在學術領域上的表現形式。當然，不同的國家由于歷史和文化傳統的不同，行使權力的方式也有不同，如在中央集權制國家，國家更多的是直接行使權力，而在聯邦分權制國家，更多的是使用間接的調控手段行使權力。因此，把學術權力與行政權力并列為一對范疇就其本來意義來說并不成立。
第二，國家對學術事務享有管理權力，并不否認大學在其自身事務，特別是學術事務上的自主管理權力。由于學術性的教學與研究活動具有探究性、自由性、自主性和學科性的特點，大學應享有充分的自治權。在西方，這種自治權主要是指“大學的自治行政權”，即大學在處理與教學、研究、課程及進修直接有關的行政事務時所享有的自治權［5］（P127）。在德國，大學自治是指由法律規定大學的自治事項。在法定范圍內，由大學機構按照自己的意思，決定如何處理事務，并自我負責，國家對該事項的處理不得干涉。大學自治包括兩個方面的內容：其一，要賦予大學對于學術、研究與教學等有關事務的自由裁量權；其二，大學不受其上級機關指令、監督的約束［5］（P127）。值得注意的是，大學自治的目的并非賦予大學對所有校內行政事務的完全自主決定權，大學只有在處理大學教學、研究、課程及直接有關的行政事務時才享有自治權。大學自治權始于中世紀大學，確立于近代德國的洪堡大學，今天亦為各國法律所確認。如德國《大學綱領法》規定大學事務為“大學自治事務”與“國家委辦事務”，德國大學為“公法人”，對自治事務享有自治行政權，其范圍包括立法自主權、人事自主權、組織自主權、財政自主權及計劃自主權等，“國家委辦事務”為接受國家委托所執行的國家事務。《大學綱領法》第58條規定，“自治事項”與“國家事項”均由大學內“單一行政組織”來完成［5］（P148）。我國《高等教育法》也規定大學享有依法辦學的自主權，在相關的《教育法》、《教師法》及《學位條例》上也都沒有出現學術權力與行政權力的劃分。即使在《高等教育法》第42條規定成立學術委員會“審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項”，也不能說明學術權力與行政權力的對立，只是說明學術人員應當參與大學管理，特別是與學術事務有關的管理。學術委員會究竟是學術權力機構還是行政權力機構，還是一個存疑問題［6］。從司法實踐看，按“劉燕文訴北京大學案”的判決，學術委員會的決定是一個具體行政行為，行使的是行政權［7］。因此，從法律上分析，也并不存在學術權力與行政權力的對立，大學自治權實質上是大學自治行政權，這種權力同樣是以學術事務管理為對象的。第三，在當今時代，要把學校事務分清哪些是學術事務，哪些是行政事務，恐怕是非常困難的。實在要分的話，可以大致分學者完全自治的事務，學者和行政人共同作用的事務和一般的行政事務，但其界限仍然難以劃分清楚?！爱斘覀儼褜W術機構當成一個團體，或更進一步，將其視為一個共同體時，將學術機構的活動看成是生產知識的不可分割的過程時，從權力的客體去劃分所謂的行政事務和學術事務，其實是很難的。例如，對科研經費的分配這樣的活動，如果單純作行政事務或學術事務加以管理，恐怕都會在合理性上打上折扣”［8］。即使像教師聘任這樣被認為是典型的學術事務也是如此，韋伯曾在《作為職業的學術》的演講中說道：“大學教師中誰也不喜歡那些關于聘任的討論，因為他們很少有愉快的經歷，不過，我可以說，在我所了解的無數事例中，毫無例外地存在真誠的愿望，要讓純粹的客觀標準起決定作用?！保?］“讓客觀標準起決定作用”就是由制度化的行政權力管理像教師聘任這樣的學術事務。
第四，組織化的學術活動中，學術權力主體是多樣的。行政管理是以行政體制為基礎，以管理職能為依歸，由行政機構或行政人員所行使的一種法定權力。這種權力是由制度所賦予的，是一種授予權。當行政機構或行政人員被授權管理學術事務時，即獲得了學術管理的權力，即學術權力。行政機構或行政人員也就成了學術權力的權力主體。因此，把學術權力僅僅定義為由教師行使的管理權力，是說不通的。學術權力的主體和行政權力的主體存在著交叉，這種交叉現象是在高等教育和學術機構中獨有的現象，在其他組織中是不存在的。“學術權力”是權力在學術領域上作用的反映，其主體可以是學術人員、行政機關及人員、學生等，其形式可以是教師自治或民主管理形式，也可以行政管理形式。在西方大學中，所謂“大學自治”是指大學在與政府的關系中有相對的自主管理權，“教授治校”是指在大學內部的權力分配中，以教師（過去主要是指教授）為主管理學校事務，特別是與學術有關的事務。在當代，無論是大學自治還是教授治校，其內涵都發生了重大變化，源自于中世紀大學的大學自治權和教授治校權都在削弱，政治的和行政的干預與民主的參與管理則在增強，“高等教育越卷入社會的事務中就越有必要用政治的觀點來看待它。就像戰爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定”［10］。
三、在西方，學術權力與行政權力并不是一個對稱的概念
在西方學者的著作里，也出現過學術權力與行政權力概念，但是他們在使用這兩個概念時，并不是作為對稱概念使用的。西方學者用二分法（Dichotomy）分析學術權力時，說明的是大學里教授（教師）權力（FacultyPower）與行政人員權力(AdministrativePower)的對立與矛盾，而不是簡單地以學術權力與行政權力對立相稱。撇開政府和社會對大學的影響，由于學生權力無論是在范圍上還是在影響力上都非常有限，教師與行政人員是主要的權力主體，也是一對主要的權力矛盾主體，當然這二者的關系更多的是合作與協調。伯頓•克拉克就寫道：“官員成了自己院校的‘鼓吹者’，因為他們的工作獎勵和職業成功比教授更直接依賴于院校表面的成功?！保?1］不過，在現代高等學校里，由于行政機構與行政人員的膨脹，行政權力擠壓教師權力，雙方矛盾也比較激烈。
在現代社會中，高等學校的活動是多方共同作用的結果。如在西方大學里，形成了法人治理結構，學校組織中的各個成員或團體共同作用于學術活動。在二戰以前，西方大學即形成了董事會、大學評（參）議會和教授會等自治管理機構，但其成員主要是由大學董事、校友、高級行政人員和資深教授組成。二戰后，特別是在20世紀60年代的校園民主運動后，這些機構都進行了民主改革，其成員來源更為廣泛，更有代表性。以美國為例，據美國教育行政學者吉爾模（J.Gilmour）在1989年對美國高等院校（包括四年制大學和二年制社區學院）所成立的學術參議會現況的調查報告，在402所高等院校中，大約有90%的大學已設立正式的參議會，教師、行政人員及學生共同參與學校行政管理（見表1）。在參議會里還設有各種特別委員會，處理教學、科研和行政等各項事務（見表2）［12］（P39-43）。
在英國，大學行政體制各有不同，但大學重要事務很少出自一、二位主管之手，而是由各相關委員會來決定。最重要的三個委員會組成校董事會、行政委員會和學術評議會，其成員分布極為廣泛。比如校董事會包括大學主要官員、捐款者、民間和政府代表、機構代表、當地國會代表及歐洲議會代表、大學成員（包括行政委員會和學術評議會代表）等。行政委員會成員包括主要官員、學術評議會代表和學生代表。學術評議會則包括主要官員、教師代表和學生代表［12］(P194)。在學術事務決策方面，前劍橋大學副校長阿什比曾作了生動的解釋：“學術事務……從下向上流動。最初它由系或部務委員會提出，然后它作為建議上升到評議會。評議會可能留下它也可能退回它，但很少改變這種建議……最后（中間可能還有好幾級）它達到理事會，作為一項建議等待批準。和評議會一樣，理事會可能留下它也可能退回它；如果理事會會對它作出改動的話，那將是嚴重地違反常規?！保?3］
學生參與學校管理是20世紀60年代以來高等教育民主化的結果。20世紀60年代，學生對所有校內外權威都看不順眼，不斷起來反抗，熱衷于參加校外的政治運動（如反越戰示威），在校內則爭取對教師評定、課程設計、財務決策等大小事宜有更多的參與機會。20世紀70年代以后，隨著社會矛盾的緩和，大學內展現出協商的、和諧的師生關系，學生參與學校管理，特別是參與與學生事務有關的問題的討論與決策，成為了制度規定（參見表1）。歐洲大陸的一些國家，如德國在《高等教育總綱法》中規定，大學校務委員會里必須要有一定比例的學生代表。法國的《富爾法案》確立民主參與原則，要求大學管理機構必須有學生代表。
針對我國“政府對大學干預過多，大學缺乏辦學自主權”和教師在大學管理上人微言輕的現狀，我國一些學者提出“學術權力是學術人員擁有和控制的管理學術事務的權力”，有一定的現實意義，因此在學術界獲得比較廣泛的認同與響應。但是，從研究的角度看，籠統地說學術權力就是學術人員擁有和控制學術事務的權力，是不準確的。當前，我們雖然要加強學術人員參與學術事務的管理權力，增強他們在學術事務上的決策權力，但更重要的是要按照《高等教育法》的規定，切實地落實高校內不同群體民主參與學校管理的權利，合理分配學術權力，建立科學的學術權力結構和制度規則，建立合理有效的權力分工與制衡的運行機制，確保學術權力的有效行使。
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