大學制度改革管理
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[摘要]目前世界范圍內，制度改革已經成為大學改革的主旋律。與過去單一因素主導的大學制度改革模式相比，今天的大學制度改革更多的由多種因素綜合決定。除此之外，大學制度改革模式還呈現出了從單一化到多樣化，從依附到自主，從消極到積極的發展趨勢。
[關鍵詞]大學制度；制度改革；改革模式
大學制度改革是近年來高等教育改革中最為核心的部分。縱觀紛繁復雜的大學制度改革，有哪些一般性的東西值得我們注意呢?又有哪些發展趨勢值得我們關注呢?
一、目前世界范圍內制度改革已經成為大學改革的主旋律
檢閱現有高等教育文獻，可以發現，20世紀80年代以來，“大學制度”開始成為高等教育研究中出現頻率最高的關鍵詞之一。在大學發展的漫長歷史進程中，大學制度問題并非一直是大學發展中的重點。相反，相當長的時期內，大學制度本身并不成其為問題。早期對于大學的研究甚至很難上升到組織層面，而是更多地局限于“機構”內部一些細枝末節的問題。當然，這種現象的存在并非高等教育研究所獨有。整個人文社會科學界對于制度的關注也只是晚近的事情。以今天人文社會科學中的顯學——經濟學為例，其早期的研究通常以為土地、能源等是經濟發展的根本決定因素，其后人力資本的盛行，使人們開始重視教育在經濟發展中的重要作用。直到1973年諾斯在《西方世界的興起》一書中才鄭重指出：有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵；一個有效率的經濟組織在西歐的發展是西方世界興起的真正原因所在。此后，經濟學研究才開始重視制度對經濟發展的重要作用。諾斯之后，以科斯、德姆塞茲等為代表的新制度經濟學得到了快速發展。目前“制度分析”已成為整個人文社會科學領域的重要分析框架。以至于在今天“制度”本身已經成為一種“主義”，即所謂新制度主義。
眾所周知，世界范圍內大規模的高等教育研究興起于二戰以后，至今不過半個多世紀。在這半個多世紀的時間里，伴隨著高等教育的大發展，高等教育研究也獲得了快速的發展，并迅速地成長為一個新興的多學科研究領域。回顧這幾十年來的高等教育研究史，可以發現高等教育的改革實踐與高等教育研究的關注點之間存在著驚人的一致性。首先以國內為例，在我國，高等教育研究興起于20世紀80年代。隨著學科“草創”的結束，高等教育研究中問題意識日益明顯。20世紀90年代以來，伴隨著新制度主義思潮的盛行，高等教育研究中關于制度的討論開始逐漸成為一種不可阻擋的風氣。通過中國期刊網進行檢索可以發現，從1994年起(部分刊物回溯至創刊)截止到2005年底，以“大學制度”為檢索詞檢索“篇名”可得相關文獻607篇，以“現代大學制度”進行檢索可得138篇，以“教育制度”進行檢索可得相關文獻2146篇，以“高等教育制度”進行檢索可得327篇，以學校制度進行檢索可得635篇，以“現代學校制度”進行檢索可得86篇。如果不以“篇名”而以“關鍵詞”進行相關檢索，相關文獻還會更多。除此之外，這一時期尤其是近幾年里還產生了大量與此相關的碩博士論文與專著。僅博士論文就有很多。如高桂娟的博士論文《現代大學制度演進的文化邏輯》(華中科技大學，2003)，張俊宗的博士論文《現代大學制度：高等教育改革與發展的制度回應》(華中科技大學，2003)，馬廷奇的博士論文《大學的組織變革與制度創新》(華中科技大學，2004)，胡赤弟的博士論文《教育產權與現代大學制度構造的相關性》(廈門大學，2004)，崔玉平的博士論文《高等教育制度創新的經濟學分析》(北京師范大學，1997)，王建華的博士論文《第三部門視野中的現代大學制度》(廈門大學，2005)等。與這種研究的熱潮相對應，20世紀80年代以來，我國高等教育改革的實踐也始終是圍繞著大學制度改革在進行。從早期高等教育與市場經濟關系的討論到后來高等教育體制改革的初步完成；從條塊分割的取消到高校大合并的啟動；從《高等教育法》的出臺到《民辦教育促進法》的誕生；從早期的“211工程”到今天的“985計劃”等等，可以說大學制度改革一直是我國高等教育改革的主旋律。
如果將研究的視野放寬，可以發現在世界范圍內大學制度改革同樣是目前大學改革中的主旋律。這方面的案例很多，從早期英國的撒切爾主義所推動的公立大學“私營化”到美國里根總統新聯邦主義所引發的高等教育商業化；從早期高等教育的市場化、產業化到今天的第三部門化；從WTO體制下英語國家高等教育的“服務貿易化”到日本國立大學獨立行政法人化；從拉丁美洲公立大學的衰退到歐洲傳統福利國家私立大學的興起；從以美國鳳凰大學為代表的營利性大學的公開上市到英國政府關于無邊界高等教育概念的提出；從以信息技術為平臺的虛擬大學的出現到伯頓·克拉克對于歐洲創新型大學的研究等等。可以說，這一系列的變革甚至于“革命”無不是圍繞著大學制度而展開。在這種背景下，可以說大學制度的變革已經成為整個大學改革中的最重要的組成部分。那么，為何在今天大學制度的改革會顯現如此重要，會變得如此突出呢?
筆者以為，這種情況的出現，一方面體現了新制度主義的影響，反映了社會轉型時期社會變革對于大學變革的牽引作用，另一方面，它可能更為深刻地體現了大學自身發展的內在邏輯。換言之，大學發展到今天，其制度已經出現了某種潛在的“瓶頸”，對大學的進一步發展產生了強有力的約束。尤其是目前世界各國普遍存在的公立大學制度甚至于可以說已經到了非改不可的地步。在這種情況下，隨著政治、經濟條件的成熟以及科技手段的不斷更新，大學制度需要變革的外部動力已基本具備。除此之外，面對外部要求變革的壓力，大學本身對于制度危機的反思，也對于大學制度改革產生了至關重要的作用。與歷史上的歷次大學制度變革相比，近年來的以制度改革為核心的大學改革很少遇到來自大學本身的激烈反抗就是一個明證。當然，就目前而言，興起于上世紀80年代的這一波大學制度改革的浪潮何時才會結束，將以什么樣的方式結束，現在還很難判斷。但可以肯定的是，大學制度改革的趨勢已經日趨明朗，即以柏林大學為代表的近代大學制度在今天已經面臨日益嚴峻的挑戰，現代大學制度的建立已經成為一個不容回避的選擇。在這歷史的轉折關頭，哪一個國家最先發展出獨特的現代大學制度，哪一個國家就將贏得學術發展的主動權，就有可能成為下一個世界“學術中心”。
二、大學制度改革模式是多因素綜合作用的結果
大學制度改革模式與大學制度改革的動因之間存在著密切關系。不同的動因可以決定不同的模式選擇；不同的模式選擇背后往往隱藏著不同的動因。但這樣講，絕不意味著每一種動因都必然對應著一種大學制度改革的模式。相反，大學制度改革的模式往往是多因素綜合作用的結果。不過，盡管如此，這種綜合作用并不排除在大學制度改革歷史過程中，某一因素尤其是外部因素可能占據主導地位，甚至于決定某一大學制度改革的模式類型。比如在國家主導型改革中，改革通常伴隨著重大的歷史轉變，或者“通常由重大危機所激發，并且由正規學校決策系統之外的力量實施”。這種概念曾被北村(Kita-mura)和卡明斯(Cummings)稱為大學改革的“猛擊”(BigBang)理論。在這種激進的改革模式背后往往就隱藏著政治或經濟的主導動因，這種動因的存在直接決定了這種模式的特點。而在大學主導型的制度改革模式中，往往并不存在重大危機或文化傳統的全面動搖。這種改革的動因一般主要在于大學系統內部，往往是大學為了適應外界環境變化，逐步積累新的機能而摒棄舊的機能。其改革的動因往往是內部的學科、教授或校長等綜合作用的結果。如19世紀后半期美國工農業迅速發展，急需大批專業技術人才，為了適應這一需要，當時的哈佛大學校長艾略特就率先在哈佛大學實行了選修制。實踐證明，選修制的實施既滿足了學生的多種需要，又適應了社會經濟發展的需要。
就目前而言，大學制度變革的模式選擇通常情況下都是多因素綜合作用的產物。“一項改革方案的推行如果具備了各方面的主客觀條件(諸如改革者和改革所涉及的人員的積極性和心理準備、資金的充足、社會各界的支持等)，那么這項改革就不妨采取相對的突進的方式，使之一氣呵成或一步到位。如果這些條件不具備或不完全具備，則需以漸進方式推進，在改革過程中逐步創造條件以達到最終目的”。基于大學制度變革的這種多因素的復雜作用，塞里奇認為：在高等教育領域，政策實施的難度因系統的內在復雜性和“底部沉重”性質而加劇；諸如“大學是保守的”、“學術界阻止變革”、“適當的財政資源是成功的主要條件”、“高等教育的改革只能漸進地、緩慢地進行”之類的簡單答案，不能闡明學術變革的動力學，特別是不能說明改革的有限成功。復雜的系統要求提供多種多樣的和復雜的答案，從而有助于形成政策的觀點，有助于探索改革和變化的各種維度之間的相互作用。不過，客觀而言，即使在理論上我們對于大學制度變革的復雜性有了充分認識，對于影響大學制度改革模式的內外部動因有了清楚的了解，但在實踐中，在具體的政策制定上，仍然難免出現簡單化傾向。問題的根源一方面在于，影響大學制度變革動因的復雜性，動因之間相互作用機制的模糊性；另一方面則在于政策本身關于操作性與可執行性的要求。
三、大學制度改革模式發展的一般趨勢
在關于教育改革模式的相關研究中，已有學者指出，目前教育改革模式呈現出以下幾種值得注意的發展趨勢，即從單一化改革模式向多樣化改革模式發展；從歸納性改革模式向演繹性改革模式發展；吸收新成果，促進模式現代化。那么，大學制度改革模式的發展趨勢如何呢?筆者以為，大學制度改革模式在發展趨勢方面有與教育改革模式發展趨勢一致的地方，也有其特殊之處。未來時期大學制度改革模式的發展趨勢主要體現在三個方面。
1．大學制度改革模式從單一化走向多樣化
作為整個教育改革的一部分，大學制度改革模式呈現出與整個教育改革模式發展相一致的地方，即改革模式開始從單一化走向多樣化。在大學早期的歷史上，往往一種改革模式可以主導大學制度變革幾百年，但在今天新的改革模式開始層出不窮。不同國家、不同大學在大學制度改革中都一直在不斷地推陳出新，今天的大學已經在面臨著“從未要求它進行過的變革與革新”。比如近代以來在大學制度的變革中政治或行政因素一直居于主導地位，在這種情況下政府主導型的大學制度變革為世界各國普遍接受。但在今天，由于受到經濟、文化等其他多種因素的影響，大學的制度改革已經表現出了強烈的“去政治化”傾向。在改革模式的選擇上，政府主導也開始被多元化的變革模式所取代。作為這種發展趨勢的一種體現，昔日風行于世界各國由政府出面組建的各種“改革指導委員會”或“規劃委員會”等已逐漸被以民間方式組成的各種高等教育中介組織所替代。總之，在大學制度改革模式的發展趨勢上，運用不同的改革模式，進行不同的改革，在今天已經逐漸成為人們的一個共識。今后隨著教育改革的深入發展，大學制度改革的模式也將更加多樣化、綜合化。
2．大學制度改革模式從依附走向自主
歷史上，大學的命運、大學制度的變革經常受到兩股力量，即政治與經濟的左右。其結果，大學制度改革的邏輯經常打上政府改革或企業改革的烙印。這方面，公立大學制度與福利國家、新管理主義與大學企業化等都是很好的案例。在福利國家制度下，政府通過財政手段，幾乎完全控制了大學；而在新管理主義的影響下，大學制度改革則幾乎完全被企業的邏輯所俘獲。但大學與政府、企業之間有著本質的不同，運作的過程中，它們也理應遵循不同的制度邏輯與治理系統。既便在最終的目的上，政府、企業與大學都要服務于國家的利益，但服務的方式、服務的途徑也有顯著不同。
針對大學制度變革過程中所體現出的這種強烈的依附性，目前已有許多學者進行了深刻反思。2001年著名學者德里達教授訪問中國時便提到了所謂“無條件大學”的重要性。德里達認為：“大學不僅僅是研究場所，不僅僅是談論工業、商業和由國家確定的場所。大學與所有類型的研究機構不同，它原則上(當然實際上不完全是)是真理、人的本質、人類、人的形態的歷史等等問題應該獨立、無條件被提出的地方，即應該無條件反抗和提出不同意見的地方”，“大學不光相對于國家是獨立的。而且相對于市場、公民社會、國家的或國際的市場也是獨立的”，“大學必須有一個調節的理念。這就是不惜一切代價、無條件地追求真理”，“大學有義務象建立權力那樣建立獨立性”。應該說，德里達關于“無條件大學”的論述極為深刻，某種意義上，它為未來時期大學制度改革模式的發展指明了方向。
未來時期大學制度的改革，一方面必須“超越一味的經濟考慮”，絕不能以企業制度為模板來“克隆”大學制度。真正的大學制度必須“注重深層次的道德和精神問題”，而與“利潤”無關，更不是一個簡單的時間概念。另一方面，大學制度必須擺脫政府制度的消極影響。正如“公共企業即是‘公共的’(政府部門)又是‘企業的’(營利部門)；其結果，由于政府與市場之間的內在沖突，從而導致了公共企業的效率低下和普遍存在的責任問題”。傳統上的大學，尤其是公立大學也一樣，往往既是“公共的”(政府部門)又是“大學的”(第三部門)。也正是由于“政府制度”與“大學制度”之間的內在沖突，才導致了今天大學制度改革過程中面臨的諸多問題。因此，正如公共企業通過私有化回歸“企業”一樣；今天的大學也必須通過“第三部門化”回歸“大學”。一句話，
未來時期大學制度改革模式的發展趨勢就是要逐漸擺脫政府與企業制度的消極影響，在制度建設上逐漸從依附走向自主。
3．大學制度改革模式從“消極”走向“積極”
在自由主義的思想史上，伊賽亞·伯林首先提出了兩種自由的概念，即消極的自由和積極的自由。所謂“積極自由”(freeto或libertyto)，是一種“內在的精神實在”，是人類應該渴求的自由；所謂“消極自由”(freefrom或libertyform)，意為“免于什么的自由”，屬于簡單地逃避外界對人的行為限制的自由。歷史上，以大學自治與學術自由為核心的大學制度基本上是一種消極的制度安排。具體表現在大學自治與學術自由本身總是一種消極的自治與自由，即一種免于干預的自治和自由。在這種消極自治與自由觀念的影響下，人們往往認為，大學會濫用積極的自治與自由。但事實上，“‘消極自由’與‘積極自由’均有其價值，‘消極自由’為學術活動劃定一塊不受外界干預的領域，是學術自由的‘底線’；‘積極自由’強調利用自己的權利來實現內在意志，這是學術自由實現的真正標示”。
目前這種“消極”的大學理念已經阻礙了大學制度的進一步創新，其負面的影響已引起有關學者的關注。在對創業型大學的研究中，伯頓·克拉克教授就鄭重提出：“新的自治不同于老的自治”，“由贊助者授予大學形式上的自治，并不能保證大學主動自決；自治的大學也許是一些被動的機構。它們可能為過去生活，而不是面向未來。它們也許滿足于過去的成就，而不愿有所前進。它們可能通過非正式的協議，決定和它們地區或國家的同類院校亦步亦趨，一起沉沒或者一起游泳。于是它們偏向停滯不前。自治的大學，當它們決心改革，決定對它們如何組成和如何對內部和外部的需求作出反應進行探索和實驗時，才能成為主動的大學。它們意識到，在這飛速發展的時代，精明的行動方針是走在前面，對它們所面臨的需求的沖擊，策劃駕馭它們而不是隨波逐流”。大學應擁有消極的自治(自由)沒有錯，這是大學自治(自由)的基石，但并不是最終的目標。未來時期，大學制度的建設可能更需要一種積極的自治(自由)，即獨立自主地去做什么的自由。“沒有‘積極自由’的填充，‘消極自由’是‘空’的，故學術自由不能僅停留在消極自由之上”，“積極自由是一個比消極自由更崇高的概念，因為只有當積極自由出現的時候，‘消極自由’才有條件處于良好狀態，在這種狀態下，自由是復合的性質，是消極自由與積極自由的組合”。
從長遠來看，隨著大學在與政府、企業及其他社會組織相互博弈過程中，談判能力的增強，合作伙伴關系的建立；隨著大學法人地位的進一步確立以及非營利組織法人治理結構的完善，大學必將擁有積極的自治，即作為一個獨立的法人，自主地決定自己的事務，而不僅僅是免于政府、企業或其他社會組織的干預。這時候，大學不但是自治(自由)的而且是自律的。人們無需擔心，擁有積極自治(自由)的大學會自我封閉、自甘墮落，“自絕”于國家、“自絕”于社會；相反，這時的大學會更為積極自主地獻身于學術事業，服務于國家利益。因為這時的大學已成為公民社會的重鎮，成為指引國家與社會健康發展的“智者”，而不再是與事無涉、退居山林的“隱者”。與此同時，隨著大學自治從消極自治向積極自治的轉變，學術自由也將獲得新的內涵，從消極走向積極。傳統上，影響學術自由的意識形態、學術堡壘等因素將被逐漸克服，生命倫理將成為學術研究中的唯一底線。在此背景下，全球知識共同體的建立將成為所有大學的努力方向。
除大學自治與學術自由之外，作為大學制度的另一維度——非營利性同樣應從“消極”走向“積極”，即從“消極盈利”到“積極盈利”。歷史上，一些大學由于長期“不盈利”，單純地等待(依賴)捐贈，其結果辦學越發困難，最后不得不求助于政府，進而影響到大學的自治性與非政府性。作為一種非營利組織，大學不是不可以盈利，而是必須遵守相關的規則。目前世界范圍內，由于高等教育財政危機的影響，幾乎所有的大學都在尋找更多的融資渠道，其中自然包括利用學校資源進行的種種“盈利”活動。“現在并不是只有大學的研究被視為商業化的應用，大學本身已漸漸地認為自己是‘經濟發展的引擎’(Feller，1990)”。在對歐洲新興創業型大學的研究中，伯頓·克拉克更是指出：“一所創業型大學就是一所企業家大學”，“雖然各系在創收的活力和有效的內部管理方面總有所不同，所有的系都必須注入全面的革新精神。所有的系統都是‘成本中心’，甚至‘盈利中心’，在這些中心當中，漫不經心的行政工作或者不愿意創收，將成為自我毀滅的行為”。簡言之，作為非營利組織的大學，雖然不能以營利為目的，但完全可以或說必須要以營利為手段，積極的去“營利”。“在營利機構，創造財務上的利潤，是一種目的，而在非營利組織，它則是一種手段”。
以上分別從大學自治、學術自由與非營利性三個維度上對于大學制度改革模式從“消極”到“積極”的發展趨勢進行了分析。不過，和從單一化到多樣化，從依附到自主一樣，大學制度改革模式從消極到積極也更多的還是一種發展趨勢而沒有完全變成現實。它的全部實現不但需要社會各界人士和大學自身長時間的共同努力，而且需要相關制度環境的匹配。就我國大學制度改革模式的選擇而言，無論是從單一化到多樣化，從依附到自主還是從消極到積極都還有著一個十分漫長的過程。我國大學制度的建設可謂任重而道遠。
