國家助學貸款制度管理
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【論文摘要】：從1999年至今，我國助學貸款政策逐步完善，文章通過對我國助學貸款制度的歷史沿革進行回顧和評析，分析我國現行學生貸款制度的內在缺陷，并為我國學生貸款制度發展和完善的方向作出了理論探討。
一、我國學生貸款制度的歷史沿革及特征分析
（一）國家助學貸款制度的萌芽階段（1986～1999）
我國高校學生貸款制度是在人民助學基金基礎上建立起來的。1986年7國務院于月批轉了國家教委和財政部《關于改革現行普通高等學校人民助學金制度的報告》，同意在全國85所高校中實行學生貸款的改革試點，然后總結經驗，逐步推廣。1987年7月，國家教委和財政部根據國務院的精神，并在總結試點經驗的基礎上，正式頒布《普通高等學校本、專科學生實行貸款制度的辦法》(以下簡稱《辦法》)。該文件的出臺和實施標志著我國助學貸款歷史的開端。這一學生貸款制度，是建立在學生免交學費和住宿費的基礎上，盡管當時的貸款額不能解決學生的各種消費之用，但畢竟可以解決全部或大部分生活費用，所以，對大部分學生來說，其作用是明顯的。
（二）國家助學貸款制度的形成與發展階段（1999～2003）
1999年6月，國務院辦公廳批轉了中國人民銀行、教育部和財政部等部門《關于國家助學貸款的管理規定(試行)》(以下簡稱《管理規定》)，決定從1999年9月1日起，在北京、上海、天津、重慶、沈陽、武漢、南京、西安等八個城市進行國家助學貸款的試點工作，并于2000年在全國范圍內推廣實行，這標志著我國助學貸款制度的形成。
1．擔保助學貸款（1999年9月）
按《管理規定》規定，高校中經濟確實困難的學生除通過原有獎學金、學生貸款、勤工助學、特殊困難學生補助和學費減免等政策獲得資助外，還可以向中國工商銀行申請國家助學貸款，支付在校期間的學費和基本生活費。申請獲得國家助學貸款的學生，其貸款利息的50％由國家財政予以補貼。雖然這一學生貸款制度已經突破前期的學生貸款制度的貸款金額和貸款比例方面的限制。但是，由于苛刻的擔保制度制約了學生貸款，一方面，申請貸款的貧困學生很難找到符合條件的擔保人；另一方面，學校不愿意承擔風險，為學生提供保證擔保的積極性不高。造成的結果是，越迫切需要助學貸款的貧困學生，越不能提供有效的擔保，越難以申請到助學貸款，國家助學貸款陷入了困境。
2．信用助學貸款（2000年2月）
面對國家助學貸款陷入困境，2000年2月和8月，國務院辦公廳先后轉發了中國人民銀行、教育部和財政部《關于助學貸款的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)和《關于助學貸款的補充意見》(以下簡稱《補充意見》)，立即終止執行不利助學貸款發展的相關條款，并規定"確實無法提供擔保、家庭經濟特別閑難的學生以及其他學生均可申請信用方式的國家助學貸款。"這就為廣大貧困學生申請貸款提供了較為寬松的制度環境。特別是《補充意見》將8個試點城市擴大到全國范圍，其經辦由中國工商銀行擴大到中國農業銀行、中國建設銀行和中國銀行，并且取消《若干意見》中對逾期不還貸款學生，公布其介紹人、見證人姓名的規定。
3．實行"四定"、"三考核"措施階段（2002年2月）
2002年2月，中國人民銀行、教育部、財政部聯合制定出臺了《關于切實推進國家中學貸款工作有關問題的通知》，進一步明確了助學貸款業務相關政策和操作管理辦法。國家助學貸款實行"四定"、"三考核"措施。"四定"：定學校、定范圍、定額度、定銀行；"三考核"：考核經辦銀行國家助學貸款申請人數和金額、考核已審批貸款人數和合同金額、考核實際發放貸款人數和金額。該政策措施的出臺，對推動國家助學貸款工作起到了明顯的促進作用。到2002年6月末，金融機構統計發放國家助學貸款18.6億元，共有100.5萬學生獲得助學貸款。
（三）國家助學貸款制度的完善階段（2004～至今）
1．新機制助學貸款
2003年下半年起，國家助學貸款開始進入首批還貸高峰，但也由此步入了違約高峰，國家助學貸款平均違約率接近20％，銀行大面積停貸，致使全國大范圍內許多2003級的貧困生無法獲得貸款。針對以上問題，2004年6月，教育部、財政部、中國人民銀行、銀監會等四部門聯合制定了《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》。（以下簡稱為《意見》），《意見》對現有的國家助學貸款政策作出了重大的調整和完善：
（1）財政貼息方式的改革。將原規定的整個合同期間國家給予50%貼息的規定改為借款學生在校期間貸款利息全部由財政補貼，借款學生畢業后貸款利息全部自付；（2）貸款經辦銀行確定方式的改革。由政府隸屬關系委托全國和各省級國家助學貸款管理中心通過招標方式確定國家助學貸款經辦銀行，中標銀行須與國家助學貸款管理中心簽訂具有法律效力的貸款合作協議；（3）還貸政策的改革。從原有畢業之日起還貸、4年內還清的做法改為借款學生畢業后視就業情況，1至2年后開始還貸、6年內還清的方式，借款學生畢業前須與經辦銀行簽訂還款協議；（4）建立風險補償機制。按照"風險分擔"原則，建立國家助學貸款風險補償專項基金，給予經辦銀行適當補償（按貸款當年發生額的一定比例，招標時確定，不超過15％），由財政和普通高校各承擔50％；（5）實行借款總額包干制。高校每年的借款總額按在校生總人數20％的比例來發放，每人每年6000元，同時，高校應當積極做好貸后跟蹤管理。
2．助學貸款體系的多元化
以廣東省2007年出臺的助學貸款政策為例：2007年2月，國家開發銀行廣東省分行與廣東省學生助學工作管理中心聯合制定了《國家開發銀行廣東省普通高校國家助學貸款資金管理暫行辦法》、《國家開發銀行廣東省普通高校國家助學貸款管理操作規程》，該政策的設計思想是：
（1）還款政策的具體化。貸款期限根據學生在校時間、就業及收入情況綜合確定，對四年制學生每筆合同貸款期限一般不超過7年，其他學生的貸款期限隨學制相應調整。貸款學生第一個合同還款時間為畢業后的第三年的10月20日，其他合同還款時間以此類推；（2）助學貸款審批權的轉移。國家助學貸款的審批權由經辦銀行轉到各高等學校，各高校負責助學貸款的申請、審核，匯總后經上級助學貸款管理部門審核轉交經辦銀行；（3）助學貸款風險補償金制度。目前助學貸款風險補償金計提比例為當年貸款發放額的10.9%，省財政和普通高校各承擔50%。進入還本期后，高校貸款如違約率低于10.9%，剩余部分退回各高校；如高于
10.9%，高出部分則由高校、開發銀行、省助學中心分別按50％、40％、10％的比例進行分擔；（4）加大對違約處理力度。除通過電視媒體、就業網站、學歷文憑查詢中心等渠道公布違約學生的相關信息外，利用近年來銀行逐步完善的征信系統，將違約學生的情況輸入系統，更有效的控制違約率。
二、我國國家助學貸款存在的問題
（一）國家助學貸款政策性目標與商業性經營的矛盾難以解決
我國助學貸款制度具有保證教育平等、維護高校和社會穩定、幫助經濟困難學生順利完成學業的政策性目標。但國家助學貸款又通過委托商業銀行運作、定位于商業貸款性質，由銀行負責向貧困生發放貸款，實際上又將風險交給商業銀行承擔。盡管國家采取了一系列措施以提高銀行的積極性，例如財政貼息；對助學貸款產生的呆壞賬可按規定上報核銷等，但在實際作用不明顯。國家助學貸款對整個社會來說是得益的，但對于商業銀行本身是負效益的。商業銀行經營的盈利性、流動性、安全性原則決定了助學貸款必須遵循信貸資金的基本規律，然而，國家助學貸款風險大、筆數多、金額小、范圍廣、工作量大等特點導致成本比一般企業貸款大得多，而現行的政策也沒有給予相應的彌補，因此產生了國家助學貸款中商業性銀行收益與成本嚴重不對稱的問題。
（二）貸款的還款期限較短，還款方式缺乏彈性
按照現行政策，一個經濟困難的大學生每年貸款6000元，四年共借24000元，在畢業后6年內還清全部款項。一般來說，需要申請助學貸款的，多是家庭經濟情況較差的學生，特別是來自農村家庭的大學生，他們在畢業后，既要負擔起在經濟上贍養父母責任，又要考慮可能在不遠的將來結婚成家生兒育女的問題，他們所面臨的家庭經濟負擔會異常沉重。另一方面，由于就業壓力普遍增大，一次性就業率低水平徘徊、起薪不斷走低的就業環境下，對于平均收入不超過1500元的畢業學而言，顯得十分緊迫。其次，目前我國的助學貸款還款方式單一，主要采取簡單的分期償還方式，由于還款方式缺乏彈性，沒有考慮考生的實際償還能力的差異，缺乏更多可供學生靈活選擇的還款方式，這樣一來，勢必客觀上增加學生還款的難度并且無助于提高他們的還款積極性。
（三）申請貸款的程序過于繁雜
現有助學貸款制度規定銀行、高校都必須承擔助學貸款的風險，因此，從銀行到高校在發放貸款的過程中務必進行嚴格的審查程序。學生要申請一筆貸款，往往要經過提出申請、提供生源地貧困證明、成績單、簽定合同等一系列手續，學生在學校、家庭、銀行間來回奔波，耗費了大量的精力和時間。另一方面，現行政策規定"經辦銀行由招標產生"，而一般合作協議大都局限于1～2年，同時各銀行間又存在政策、系統等方面的差異，這必然造成學生必須每年都重復進行申請、開證明、簽合同等，而且面對的借貸銀行可能出現2家以上。
參考文獻
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