高等教育政府責任
前言：本站為你精心整理了高等教育政府責任范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
一、何謂高等教育的多中心治理
（一）治理主體上的多中心
統治的主體必定是政府，是單一主體；而治理的主體既可以是公共部門，也可以是私人部門，還可以是二者的合作。其中，社會團體和個人都有權參與秩序的維護，參加經濟和社會調節，政府并不完全壟斷一切合法的權利。運用在高等教育領域，即管理主體并不只有政府一個公共權力中心；除政府外，社會上還有一些志愿性的或屬于第三部門的機構，如志愿組織、非政府機構、教育中介組織等，都與政府一道維持治理秩序、參加合作與競爭。
（二）治理空間上的多中心
“國家——社會——市場”三分法是治理理論在空間概念上的創新，其現實背景就是公民社會的日益壯大。公民社會從社會學意義上說是介于國家和社會之間的中間領域，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等，它們又被稱為“第三部門”。第三部門由于存在的廣泛性、影響的強力性以及寬厚的群眾基礎，已經成為現代治理中不可忽視的一維。同時，市場以其獨特的運行方式和效用性在現代公共事務治理中發揮越來越重要的作用。實踐表明，西方國家公用事業改革的成功都在不同程度上與其發達的第三部門有著密切的關系。因此，中國的高等教育發展要想達到令人滿意的程度，必須大力發展第三部門，形成國家、市場、社會第三部門的三維空間共同治理高等教育事務的局面。
（三）治理手段上的多中心
在合作主義的多中心治理體制下，政府對高教管理更多依賴社會與市場力量的參與、合作，管制和控制色彩將減少，規劃、引導、協調、交換、服務以及必要的扶持功能將得到強化。政府的干預方式由直接的行政手段轉變為運用法律與經濟等間接手段；政府的干預必須符合法律規范，要從宏觀上關注高等教育發展等問題。同時，在多中心治理運行網絡中，公共服務體系中的“公—私”合作、“私—私”競爭的激勵機制得到強化。治理手段從單一的行政、法律手段，拓展為服務承包、特許經營、政府補貼、積極培育社會團體和鼓勵志愿者服務、發展中介服務機構等多手段結合使用。
（四）權力向度上的多中心
在傳統公共行政模式下，公共領域的秩序供給主要來源于政府，并且秩序的維護主要依靠政府的強制性權威和嚴格的監督。政府統治的權力運行方向只強調自上而下的控制，不允許也不習慣讓其他主體運用自己的權利自下而上地與政府進行互動。而治理則是一個上下互動的管理過程，盡管高等教育領域的多元治理主體的地位并不均等，但它們都有參與的法定權力，這些主體存在著相互依存、相互制約、相互監督的關系。可以認為：多中心治理“不再是監督，而是合同包工；不再是政府集權，而是權力分散；不再是由國家計劃管理，而是社會、市場協同供給；不再是政府壟斷，而是根據市場原則的管理；不再是由政府‘指導’，而是由政府和私營部門合作”。
二、高等教育多中心治理的必要性
（一）體現了制度安排的結構性優勢
多中心治理理論試圖構建一種新的組織安排，通過產生并維持體制中的各因素間的有效競爭，產生激勵，提高公共服務質量、增進公共利益。多中心治理理論的提出，給公共服務供給的制度安排提供了新的思路。多中心治理理論在高等教育領域的運用，提出了對高等教育管理理念的全新見解，在政府這一“看得見的手”和市場“看不見的手”之外還發現了高等教育管理中其他的“看不見的手”，在市場秩序和政府主控秩序之外發現了社會（第三部門）的多中心秩序，打破了過去單中心治理體制中的最高權威指令鏈條和權力體系，形成了“政府——市場——社會第三部門”三維一體的多中心權力網絡格局，共同治理高等教育事務。可以預見，多中心治理體制在避免因集權而導致的尋租、外部性問題和“一收就死，一放就亂”的怪圈等方面，有優于單中心治理體制的結構性優勢。
（二）創造了多贏的博弈機會
制度經濟學認為，任何組織都是由有關的利益參與者所達成的一種契約。隨著社會的發展與高等教育投資主體的多元化，高校事實上已經成為一個利益相關者組織，其利益主體包括政府、社會團體、辦學者、管理者、學生、用人單位等，這些個人或組織對高校活動產生差異性的影響力，并對高校管理結果存在著多元的利益期待。傳統的高等教育管理模式之所以容易產生搭便車、個人利益受壓、基層權力缺乏等弊端，其中一個重要原因就是權力利益制衡機制的缺位。權力之所以能讓對方去做權力主體希望的事情，根本在于其獨占性，如果其獨占性遭到挑戰，權力必然就會受到制衡。利益之所以重要，根本在于資源的稀缺性，稀缺資源的擁有權是擁有主動權和生存權的必要條件。因此，在多中心治理模式下，高等教育資源能夠實現多元、交叉配置，使獨占進而脅迫的機會變小，每個利益主體都有參與權與發言權，而且相互影響、相互作用，就產生了利益制衡，更有動機和條件采取合作行動，以創造“多贏”博弈的機會。
（三）擴大了消費者的高等教育選擇權
在計劃經濟體制下，公共產品由政府壟斷提供，公眾作為消費者，面對由政府計劃供給的公共產品，不論種類、數量、質量如何，只能被動地接受。由于社會成員對公共物品的需求是有很大差別的，而政府在做出提供公共物品的選擇時，諸如教育、醫療等準公共物品，不可能滿足每個社會成員的個性化需求，政府只能從中性的角度做出選擇，這就使得一部分社會成員的個性需求得到滿足，而另一部分成員的需求得不到滿足。在提供高等教育服務方面，由于各自的家庭經濟狀況不一、各地教育基礎程度有差異以及學生未來職業理想不同，公眾就會有不同類型、不同層次和規格的高等教育服務的選擇，而政府在提供這些全面的高等教育服務時就凸顯出無奈。而在多中心治理模式下，投資主體的多元化帶來高等教育產品供給的多種選擇，不僅政府提供，其他社會團體甚至個人都可以提供，這樣，公眾可以根據自己的偏好和需求來選擇適合自己的高等教育產品，從而使消費者的高等教育選擇權得到擴大。
三、高等教育多中心治理模式下的政府責任
在計劃經濟體制下，政府是全能型的，對高等教育事務承擔著無限的管理責任。實踐證明，政府承擔無限責任的單一治理模式已出現了“政府失靈”，對高等教育發展造成諸多障礙。當然，推行多中心治理模式并不否認政府要繼續承擔發展高等教育的責任，實際上，政府承擔的責任還非常巨大，主要體現在以下幾個方面：
（一）推進單位制改革，使大學的辦學從封閉走向開放
在單位制度下，每一個單位都是一個封閉的小社會，單位同國家及上下級單位的關系，以及單位同職工的關系是行政性的而非契約性的，單位承擔著廣泛的政治、經濟、社會等多種職能。單位組織“不僅具有專業功能，而且還具有經濟、政治、社會等多方面的功能，起著政府的作用”。大學承擔著多種多樣的功能，“大學辦社會”是當時的真實寫照。大學單位制度的存在不僅使大學背上過重的功能負擔，而且大學單位組織的封閉性、保守性和穩定性也使大學喪失自主發展的空間，同時政府通過對單位的控制壟斷了大學辦學所需要的一切資源，迫使大學不得不按照政府的指令行事，使大學缺乏自主辦學的創造性和活力。受單位制度的影響，大學與外界社會的關系被政府隔開，大學不是直接與社會生活發生聯系，無法實現從“大學辦社會”到“社會辦大學”的轉變。
隨著社會資源分布狀態的改變和政府職能的轉變，政府不再獨家壟斷管理權力，大學的辦學自主權得到進一步擴大，大學與社會聯系越來越緊密，這就為大學單位制改革奠定了較好的社會基礎。但是，任何制度形成之后都會由于慣性的作用產生“路徑依賴”，難以打破。因此，政府應充分發揮其作為強勢力量存在的優勢，積極推進大學單位制度改革，引導社會其他力量參與管理大學事務，使大學發展從事業單位走向公共事業，使大學辦學從封閉走向開放。
（二）加強法制建設，使政府對大學管理從政策治校走向依法治校
受長期集權管理思想的影響，政府是社會公共事務的惟一管理主體，也是惟一的管理權力中心，常常習慣于依據黨和政府的政策辦事，一切以政府的紅頭文件為準，造成了政策高于法的錯誤觀念，從而產生不依法辦事、法制觀念與信仰的建設不足、法律法規不健全、監督機制缺位、法制環境氛圍不濃等弊端，嚴重制約和阻礙我國高等教育的健康發展。
法治是治理理論的核心概念之一，市場經濟是法制經濟，在轉型時期，政府職能轉變涉及到政府、大學和社會各方面利益的重新調整和分配，需要法制來加強、促進、保障和規范多方利益主體的行為。隨著高等教育利益主體的多元化，各方主體之間的利益沖突與價值沖突必然會出現，只有在法律框架下，將制衡機制與糾錯機制以法律形式確定下來，才能保障高等教育各方主體的合法利益不受侵害，形成政府宏觀管理、學校依法按照章程自主辦學、依法接受監督的新格局。構建和諧社會、和諧大學已經成為全民共識，如何在多中心治理模式下分配各個治理主體之間的權、責、利，如何使各個治理主體通過博弈實現“多贏”局面等問題，都需要有法律對其做出較為明確的規定。因此，政府應當積極主動地站在公平、合理、前瞻的高度，從制訂和完善法律規章、加強教育法律的培訓以及明確法律責任、加大執法力度等方面來建立健全我國高等教育法律體系。
（三）培育市場力量，使高等教育資源配置從平均分配走向市場競爭
在政府壟斷服務的情況下，政府在支配稀缺的高等教育資源時，主要是通過行政分配而不是通過市場競爭來進行的。那時我國所有的高校都有一定的行政級別，級別高的學校配置的資源就多，同一級別的高校，獲得資源是一樣的。實際上這種資源配置模式已造成諸多弊端。從政府管理角度來看，由于資源分配設置許多管理環節，難免有人置公共利益于不顧，利用管理者身份和管理環節“尋租”，為個人謀取私利。從大學角度來看，為了獲得更多的資源，大學可能會過于迎合政府主管部門的意圖而放棄大學自身的長遠責任。因此，為糾正政府失靈、避免“尋租”行為的發生以及提高資源配置效率，政府可大力培育競爭市場，采取公共服務市場化的方式來進行高等教育資源配置，提高服務質量。
政府培育大學競爭市場的主要責任表現在：第一，培育市場主體。現代市場經濟的基本特征是其“根本的游戲規則是基于法的規則”，政府要通過以明晰市場主體，為大學公平競爭營造出一個理想的環境，使不同層次、不同類型的大學在各自的類型和層次里都享有平等競爭的自由。第二，促進市場體系建設。政府要按照建立統一、開放、公平競爭的市場法則要求，大力整頓市場秩序，防止大學無序和不正常競爭，打破大學之間的地區封鎖、行業部門各自壟斷、條塊分割和封閉辦學的局面，加強民辦大學與公立大學之間的融合，促進國內統一的高等教育競爭大市場的形成。第三，政府還有責任加快國內競爭市場與國際競爭市場的對接。隨著國際間的交流與競爭的逐步加大，許多發達國家的大學已開始像跨國公司一樣搶灘我國高等教育市場，與國內大學一起競爭有限的高等教育資源，因此，政府有責任充分利用國際規則，改革不適應WTO規則的體制、法規和政策，不僅要積極引進國外大學來提供高等教育服務，也要引導國內大學走出去，參與國際競爭，提升我國大學的國際競爭力。
（四）拓展財政來源，使高等教育經費來源從政府撥款走向多方籌措
在計劃經濟體制下，政府撥款是大學辦學經費的惟一來源，大學為了從政府那里獲取更多的資源，一切只能以政府的指令行事。但是，隨著市場經濟體制的建立以及高等教育變得越來越昂貴，政府撥款在大學辦學經費所占的比例越來越小，必須多方籌措資金使大學辦學經費多元化。國外高校的辦學經費來源渠道較多，例如，美國高校有多種途徑獲得直接或間接的辦學經費：一是免稅政策；二是聯邦政府撥款；三是州政府撥款；四是私人、企業財團、宗教團體和慈善機構等的捐款；五是學費收入；六是大學基金收益；七是各類“基金會”提供的資助；八是吸收留學生及海外辦學；九是提供社會服務和產學合作；十是校內附屬事業。因此，以政府財政撥款為基礎、多渠道籌措辦學經費并存的多元化籌資格局，是現代西方發達國家高等教育有效的籌資模式。
借鑒國外大學辦學經費籌措模式，我國政府在高等教育經費籌措的責任主要有：第一，政府要建立和完善各種財政制度，從制度上保證國家政府對高等教育發展所需要的穩定撥款。第二，改革高等教育財政管理手段，注重對資金分配和運用的科學管理，改變傳統單一的成本管理方式，建立現代科學的“成本—績效”管理模式，以保證財政投入的使用效率，提高教育質量。第三，政府要積極鼓勵高校開展產學研合作，擴大自我創收能力，使之成為高校重要的資金來源渠道。第四，政府要積極推進各種捐款捐贈基金制度的建立，廣泛吸納社會各界的捐助。
（五）扶持教育中介組織，使政府對高等教育管理從直接走向間接
在計劃體制下，政府主管部門直接對口管理各種大學事務，大學內部也不得不設立各種組織機構與政府主管部門相對應，以便于對口聯系，這使得大學的組織不僅數量上十分龐大，而且在結構上與政府高度同構，實際上淪為政府的附屬機構，嚴重扭曲了大學作為學術組織存在的本質特征，制約了大學學術生產力的發展。國外發達國家的政府并不直接管理大學，而是實行間接管理，常常是在政府與大學之間建立一個“緩沖器”或“減壓閥”，即各種各樣的教育中介組織。如英國的高等教育基金會、日本的中央審議會、意大利的教授委員會、美國的卡內基高等教育委員會和大學間的基準協會等。現在，這些教育中介組織在協調政府與大學的關系方面扮演著越來越重要的角色。
我國過去長期是“強政府、弱社會”的現狀，整個社會受到政府行政權力的超強控制，幾乎沒有社會中介組織存在和發展的空間，因此，更需要政府的力量來積極培育和扶持我國教育中介組織的發展和壯大。借鑒國外經驗，從我國實際出發，政府發展教育中介組織的職責主要體現在：首先，要加快政府職能轉換，從全能政府轉變為有限政府。政府職能轉換是發展教育中介組織的社會基礎和動力，必須充分發揮各種教育中介組織的功能，把本應該由教育中介組織承擔的職能從政府的行政職能中剝離出來，使政府對高等教育由直接管理轉變為間接管理。其次，加快教育中介組織的法制建設，建立和完善法制體系。要逐步制訂和完善有關教育中介組織的法律法規體系，使教育中介組織的活動真正做到有法可依和有法必依。第三，政府要制定好教育中介組織發展的整體規劃。政府要做好教育中介組織發展的戰略規劃和部署，既要優先、重點發展與高等教育關系密切的中介組織，也要對現在已經存在的中介組織進行改造和優化，使教育中介組織的發展健康有序。
總之，多中心治理體制并沒有否定政府應有的地位和作用，多元合作主體的地位并不是完全平等的，政府依然占據著絕對優勢；而且，其他社會行為主體在作為高等教育治理的參與者，還保留著作為普通社會行為主體的角色，仍要接受政府的管理，政府在秩序的供給和權利的維護上起著不可替代的作用。因此，新形勢、新背景要求政府對高等教育的管理定位要從壟斷控制轉為宏觀調控，從行政管理回歸公共管理，從單方強調高等教育管理主體的義務轉變為主動承擔起高等教育發展的相關責任。
參考文獻：
[1]俞可平。治理與善治引論[J].馬克思主義與現實，1995(5)：58.
[2]揭愛花。單位：一種特殊的社會生活空間[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2000(5)：76—82.
[3]劉克利。論轉型時期高等教育發展中的政府責任[J].高等教育研究，2006(4)：7—12.
摘要：推行多中心治理是高等教育管理改革的必然趨勢，它體現了制度安排的結構性優勢、創造了多贏的博弈機會、擴大了消費者的高等教育選擇權。在多中心治理模式下，政府所承擔的責任主要體現在推進大學單位制度改革、加強法制建設、培育市場力量、拓展財政來源和扶持教育中介組織等方面。
關鍵詞：高等教育；多中心治理；政府責任
