產品監管責任探討

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論文關鍵詞：產品監管責任

論文摘要：中國產品質量反映出來的問題已經非常嚴峻，原因是多方面的。通過分析產品監督過程中責任缺失對產品質量的影響，有針對性地研究了產品質量管理中監督者的責任問題。

0引言

我國《產品質量法》中關于產品質量監督和法律制裁部分頗具中國特色，政府對產品質量的監督，體現了國家對市場的干預；政府在尊重生產者、銷售者自主經營的前提下，從保護消費者的利益和提高一國產品質量水平及維護社會整體利益的角度出發，對生產者、銷售者的產品質量行為進行監督。但是我國產品質量監督還不盡人意，產品質量問題比較突出，究其原因還是監管不到位。監管不到位的原因與產品監管機構承擔的責任和職能不相匹配有關，要解決產品監管問題就必須要研究監管機構承擔的一定的產品監管責任，這樣才能解決我國產品監督的問題，保證市場上流通產品的質量。

1由產品質量問題反映出的產品監管問題

全國產品質量問題比較突出，生產經營假冒偽劣產品等違法現象屢禁不絕，在局部地區，特別是農村，假劣有毒有害食品蔓延的勢頭還沒有得到根本遏制，很多人的手機上流傳著一則短信，充滿了讓人心酸的自嘲：中國人在食品中完成了化學掃盲；從大米里，我們認識了石蠟；從火腿里，我們認識了敵敵畏；從咸鴨蛋、辣椒醬里，我們認識了蘇丹紅；從火鍋里我們認識了福爾馬林；從銀耳、蜜棗里，我們認識了硫磺；從木耳中，認識了硫酸銅；從奶粉中，知道了三聚氰胺。沒有人把這段子當成笑話來聽。打開中國質檢總局的網站，這是2007年的進入食物的化工原料的名單，這個名單長得讓人震驚，這些化工原料在人們的常識當中，原本是用來制造炸藥的。這些質量問題讓人觸目驚心，主要因為產品監管機構沒有做好監管工作，我國的產品監管存在以下問題：

1)產品監管機構多頭，監管法律參差不齊；

2)監管人員玩忽職守，監管環節形同虛設；

3)監管部門的行政執法力度不大；

4)對偽劣產品的生產單位懲處不力。

我國現階段的產品質量監管存在一定問題，在實際執法的過程中，有相當多的監管機構都將收取行政罰款作為單位“創收”的一種手段，預定罰款指標，收取罰款后便對違法違規行為聽之任之等做法普遍。產品質量問題的這種嚴重形式，與生產者不負責任的生產有關，也與產品監管的機制有關，但更重要的是產品監管者的職責與其所承擔的責任不相當，這樣導致市場上無監管或者弱監管。這種監管模式其實就是偽劣產品泛濫的源頭，只有從源頭上下功夫才可以對偽劣產品標本兼治。

2產品監管問題源于監管責任的落空

用博弈論的概念講，法律制度本身必須構成一個納什均衡：給定別人遵守法律的情況下，每個人都要遵守法律[1]。然而，我們通過對產品質量監督檢查的博弈分析可以看出，我國1993年制定的《產品質量法》雖然經過2000年的修訂，加強了國家對產品質量的干預力度，但是該法對于產品質量監督管理部門、工商行政管理部門的工作人員進行產品質量監督檢查所提供的激勵仍然是不夠的，“過罰相當”的原則容易混淆監管機構對行政處罰首要目的的認識，在實際執法的過程中，有相當多的監管機構都將收取行政罰款作為單位“創收”的一種手段，預定罰款指標，收取罰款后便對違法違規行為聽之任之等做法普遍。許多不法廠商將這種罰款視為“固定成本”，進而更多地生產銷售劣質產品。監管機構在執法過程中的偏差客觀上加劇了假冒偽劣產品的泛濫，違背了產品質量監管的初衷。

正如青木昌彥所述，制度是關于博弈重復進行的主要方式的共有信念的自我維系系統。他認為制度既可能是與法律、法規一致的，也可能是與法律和法規相悖的，只要是一種影響人們行動的可自我維系的“共有信念”，那么它就是一種制度。這意味著監管人員從事監管時選擇遵守何種形態的規則，是在博弈過程中基于自身成本——收益考量的結果。監管人員的選擇對現存規則有肯定或否定的實質性意義，這是制度存在的現實性基礎。監管人員以標準對待監管，經濟人的天性是機會主義的：只要有可能，總想擴大自己的利益，即使這樣做會損害其他經濟人的利益。如果搶東西、偷東西不受懲罰，搶和偷就有吸引力；如果違反承諾不受懲罰，守信就沒有吸引力。為了實現‘看不見的手’的功能，必須解決的一大問題是對監管人的這一經濟人進行約束。這種約束至少包括三項內容：職責的界定和保護；義務實施；適當的監管。沒有這些，監管行為不受到約束，市場就是無秩序的，監管人為自己利益的努力，最終傷害消費者的利益，產品質量問題不僅關系到產品的使用者和消費者合法權益的保護，更重要的是它直接關系到社會主義市場經濟的正常運行，因此需要國家干預，而國家對產品質量的干預又必須制定相關的經濟法律予以規范。我國《產品質量法》雖然規定了監管人員違反產品質量法的行政和刑事法律責任，但從總體上來看，該法著重規定的是產銷者的法律責任。對產銷者的民事、行政以及刑事法律責任規定得詳細而嚴厲；對監管人員不作為的法律責任規定的較為粗略且欠嚴厲，對監管人員的行為不構成犯罪的給予行政處分。首先，對監管人員的刑事處罰的前提是產銷者的行為已經達到犯罪的標準，還要求監管人有不作為的情節才可以夠刑事處罰；其次，行政處分僅僅是一種國家機關內部行為，透明度不夠，執行力較差。這樣實際上就意味著對大多數偽劣產品，即使監管人員在產品監督檢查中不作為，其所受到的處罰也僅僅是輕微的行政處分，而且這種行政處分也可能由于種種原因得不到執行，所以監管人員并沒有受到足夠的激勵去進行產品質量的監督檢查。社會制度要解決的核心問題是激勵問題，即如何使得個人對自己的行為負責。如果每個人都對自己的行為承擔完全責任，社會就可以實現帕累托最優狀態。而法律正是一種激勵機制，它通過責任的配置和賠償(懲罰)規則的實施，內部化個人行為的外部成本，誘導個人選擇社會最優行為。

產品質量法作為一種激勵機制，應該盡量給產銷者與監管人員提供最優激勵，使產銷者與監管人員內部化他們行為的外部成本。要使產品質量監督檢查中監管人員的不作為所產生的外部性完全內部化，就必須對監管人員的不作為加以嚴厲處罰。法律經濟分析表明：當違法者可能遭受的懲罰大于他可能得到的收益時就可以阻止違法行為發生，但在法律機制能正常運轉的情況下，可能遭受的懲罰與違法行為能被發現的概率和懲罰的嚴厲程度正相關。因此，在概率不變的情況下，懲罰的嚴厲程度對阻止違法行為的發生就相當重要。因此，我國《產品質量法》對產品質量監督檢查中監管人員不作為的法律責任規定是欠嚴歷的。筆者認為，《產品質量法》應規定由監管人員按比例補償由于其不作為的失職行為給產品的用戶、消費者和社會帶來的損失，比例越大就越容易使監管人員的這種外部行為內部化。

3產品監管相應的責任形式

恰當的責任形式，不僅能夠為行政相對人提供相對充分的法律救濟，促使產品監管機構謹慎行政，依法行政，而且能夠促進法治秩序的建立與維持。從各國法治實踐看，產品監管機構的責任形式主要有以下兒類：

3．1政治責任

政治責任，是指經選舉或政治任命而產生的并有一定任期的官員制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責以及沒有履行好職責時所應受到的制裁和譴責。行政權力的行使必須直接或間接地對人民負責。當經選舉或政治任命而產生的并有一定任期的政府首長沒有履行好職責時，就應該承擔相應的政治責任，這是責任政治原則的內在要求。政治責任的基本承擔是政治上受信任度降低，具體方式隨失去信任的程度的不同而不一樣，最嚴厲的形式是失去行使政治權力的資格，如引咎辭職或被彈幼、被罷免[3]。政治責任不同于法律責任：法律責任必須有法律的明文規定，而承擔政治責任的行為有可能并不違反法律的規定。在民主政治下，設有一個常設的專職機構來追究有關人員的政治責任，通過問責的形式追究監管者本身的責任。

3．2法律責任

1)懲罰性責任和補救性責任。

法律責任是指因違反了法定義務或契約義務，或不當行使法律權利、權力所產生的，由行為人承擔的不利后果。就其性質而言，法律關系可以分為法律上的功利關系和法律上的道義關系；與此相適應，法律責任方式也可以分為補償性方式和制裁性方式。法律責任是由特定法律事實所引起的對損害予以補償、強制履行或接受懲罰的特殊義務，亦由于違反第一性義務而引起的第二性義務]。現代法律責任是將道義責任、社會責任融為一體的責任。在價值論的意義上，責任的本質在于道義性價值與社會功利性價值的水乳交融式的體現。這種融合并沒有完全抹煞其各自的獨立性，無論是刑事法律責任、民事法律責任還是行政法律責任，在責任的根據方面，道義責任論和社會責任論均為其提供了強有力的理論支撐，使法律責任制度的設置與變遷與不同時代的社會需求相契合；但在責任的評價標準方面，歸責技術傾向于尋求客觀的、社會性的標準將抽象的價值判斷轉化為具體的、客觀的行為標準，以實現法律評價的確定性和可預期性，從而賦予法律責任鮮明的社會責任論的色彩。這個認識不僅對明晰法律責任的規范構造是有所裨益的，而且與現代法律方法的基本立場——尋求法律價值的客觀化是相吻合的。

懲罰性責任是指對違法者施以一定懲戒的各種責任形式的總稱。包括使責任主體對其違法行為承擔名譽上、人格上的譴責的精神方面的懲罰性責任；使責任主體的資產等物質利益受到損失的物質方面的懲罰性責任以及限制或剝奪責任主體短期內的人身自由的人身方面的懲罰性責任等。補救性責任是指補償受害人精神上和經濟上損失的各種責任形式的總體。包括以一定的作為或不作為結束違法狀態，使受害人擺脫侵害的行為上的補救責任；采取一定的行為補救對受害人所造成的精神上的傷害的精神上的補救責任，以及通過一定的行為恢復被違法行為打破的法律關系主體之間的物質利益關系，彌補受害人的物質利益損失的物質上的補救責任等。

從各國立法實際看，行政主體及公務人員承擔懲罰性責任的形式主要有以下幾種：批評教育；對公務人員進行行政處分；對違法的行政主體的領導機構進行改組；撤銷違法的行政主體；對行政主體或公務人員進行經濟制裁或處罰等。行政主體及公務人員承擔補救性責任的形式主要有：向受害人賠禮道歉，承認錯誤，對受害人進行精神撫慰；為受害人恢復名譽，消除影響；返還則產，恢復原狀；停止違法行為；撤銷違法決定；進行行政賠償或行政補償等。

2)侵權責任和違約責任。

所謂侵權責任，是指行政主體及公務人員在行使職權過程中，違法侵犯公民、法人、其他組織的合法權益造成損害時，所應承擔的不利后果。行政侵權責任有如下特點：

其一，侵權主體是行政主體及公務人員；

其二，實質責任主體是國家，形式責任主體是行政主體；

其三，侵權事實發生在侵權主體執行職務的過程中，和行政權力相聯系；

其四，該種責任由行政主體及公務人員的具體行政行為或違法行使職權的事實行為引起。現在，行政侵權責任已為絕大多數學者所接受，并為許多國家的立法所認可E63。違約責任是責任主體因違反合同約定而應承擔的不利后果。由于傳統的行政行為模式具有很明顯的強制性，一些非強制性的行政行為逐漸為人們所重視，其中最主要的就是行政合同。根據合同法原理，合法有效的合同在當事人之間即為法律，如《法國民法典》第1134條規定：“依法成立的契約，在締結契約的當事人間有相當于法律的效力。”當事人應當依照合同規定的義務全面履行合同，無正當理由違約的當事人應當承擔違約責任。行政合同是合同中的一種，若無法定免責事由，作為行政合同一方當事人的行政主體應當對其違反合同義務的行為承擔違約責任；如果行政主體締結行政合同過程中違反締約義務，給相對人或第三人的利益造成損害的，還應當承擔締約過失責任。這是責任行政原則的必然要求。