政策策略

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摘要：并校決策要綜合考慮復雜的系統因素。學校合并應該在適宜合并的學校之間進行。評價并校效果，應堅持內外兩方面標準。在并校中，應強調政府責任。關鍵詞：并校；生源；資源并校是在變化的社會條件下的資源重組，也就是幾所學校通過組織的一體化，實現物質的、人力的和文化資源的融合，改變原來消極的品質，挖掘和放大積極資源的功能，形成新的優質資源結構。從上世紀90年代開始，我國中小學的并校已經成為一種教育發展的趨勢。并校首先發生在生源銳減的小學。例如：北京在上世紀90年代末期曾以每年100所的速度進行學校合并，到2010年，規劃小學要從目前的1625所調整為1400所。進入21世紀，初中并校的力度逐年加大，北京除了已經調整的學校外，還計劃將初中校由目前的401所調整到350所。全國各地也發生了類似的變化。對于這種趨勢，在教育理論和實踐領域都存在著爭論，人們在肯定并校的必要性的同時，對于并校規劃的長期預測，并校后的辦學質量、并校的宗旨和伙伴選擇取向、并校中的政府行為等問題爭論較多。全國各地的社情在不斷發生變化，在并校政策實施一個戰略區間(指社會發展目標和各種社會因素相對穩定的一段時期內，教育發展戰略與上述因素的共生性組合)以后，需要根據新的情況評價這一政策的實施效果，并根據情況，提出修正或補充政策和策略。并校決策要綜合考慮復雜的系統因素到目前為止，中小學合并的主導原因有兩個：生源數量減少以及改變“低質資源”的需求。在實踐中政府部門更多地把兩者結合起來考慮。與此同時，我們也應該注意到，并校還受到更多因素和目標的驅動，因此，并校決策應當在綜合、動態地預測這些因素的基礎上作出。(一)關注現有生源與未來人口及教育發展趨勢之間的關系生源數量的減少，使得許多學校的舉辦變得規模不經濟，進行合并似乎是理所當然的。但是，這種考慮必須建立在對人口和教育發展的長期預測的基礎上。1．必須注意把握人口出生率的起伏而導致的入學人數的變動。從20世紀90年代中期到2003年，我國入學人口持續下降，這種情況預計會持續到2010年左右。20世紀80年代，一些地區出現的人口出生高峰期，將會導致2006年后的一段時間出現人口生育高峰，相繼而來的是2010年以后的小學入學和中學入學人數的小高峰。為了避免校舍配置的“松緊”跌宕不定，并校的具體規劃必須建立在對本地人口發展(也包括對城鄉改造規劃后出現的人口聚集“再分配”等情況)作出中長期預測的基礎之上。2．關注現有教育模式與未來教育發展之間的關系。即便入學人數減少，也不意味著學校數量應該成比例地下降。小班化教學是未來教育的發展趨勢。我們現在的班額大多在40人-45人，而小班化教學則應限制在每班35人以下，這樣班數就會“漲”出來，對學校數量的需求也相對增大。雖然我國大面積實施小班化教學尚需一個過程，但是必須為這種變化預留空間。在市場經濟條件下，地產權利帶來的巨大利益決定了現在輕易放棄的校地，在未來幾乎不可能收回。而新建一所學校所需的教育投資遠比維持現有學校的投資大得多。(二)關注“低質資源”的改造和優質資源功能的放大之間的關系“低質資源”即持續嚴重質量偏低的基礎薄弱學校。一些學校由于區域條件、生源狀況、師資條件和管理原因，長期處于低迷狀態，并非換一兩個主要領導就能改變面貌，“整體打包”加入優質群體是改造這類學校的有效途徑之一。而一些優質學校通過長期積累，學校管理、教師素質、學校文化等形成優勢能量積淀，可以通過擴張或輸出，發揮出更大的效益。低迷待變和蓄勢待發這兩種情況的發生是學校發展中的常態，所以以資源改造輸出為目的的并校也應該成為常態，即可以根據實際情況在政策指導下長期進行下去。在這種并校模式中，應該注意這樣幾點：1．建立相關的合并制度。包括辦學質量評估制度、優質學校接受“低質學校”的義務制度、組織整合制度、并校條件下的師生合法權利保障制度等。2．要注意保護弱校、弱勢群體的權益。在一些地區中小學合并中，處于頂端的示范校或重點校對“低質學校”的合并采取了“拋棄政策”——只要校產，不要教師和學生，這種做法值得商榷。在對合并的整體考量中，應該包含給“低質學校”的師生一個更好的出路和更理想的教育環境。在當前的中國社會條件下，每所學校都面臨特定的服務對象群，在學校價值鏈中都有其特定的功能和意義，“低質學校”被合并，但是它們所服務的群體的利益要求不應該被淡化或忽視，不能通過并校簡單地擴大了優勢學生群體的利益，卻將“劣勢”學生群體的教育責任平移到另一所薄弱校身上。在這方面，政府必須恰當地、有針對性地進行規劃，真正對相關群體，特別是弱勢群體負起責任。3．要考慮學校規模的適宜性。在一些地方的并校個案中出現了班數80個—180個，學生5000人—8000人的巨型學校。形成這種并校模式的因素有：經濟上的考慮、學校之間的生源紛爭等。這種規模的并校不宜提倡。學校發展規模有基本的適宜規律，適宜的學校規模容易形成學生的舒適感，易于管理，經濟效益最佳。發達國家一般認為，小學在校生人數應該在500人一800人之間，中學則為800人一1200人之間。中國的情況不同，但是適宜規模的小學還是應保持在700人—1200人左右，適宜的中學則在1000人～2000人左右。我國城鄉建設正在興起“適宜生活’的規劃理念，這種以人為本的觀念更應當出現在學校建設理念，尤其是并校理念中。哪些學校之間合并比較好？(一)學校合并的基本價值取向根據以上的分析，我們大致可以歸納出并校的基本價值取向：1．并校應當實現新學校恰當的規模效益。包括恰當的經濟效益和教育效益。2．并校應當有利于公平和效率的綜合實現。應當有利于提高學校群體的整體質量，發揮優質學校的輻射和帶動功能，改造和提升“低質學校”資源。3．并校應當有利于中長期的教育發展和改革。4．并校應當縮短磨合期。并校應實現合并學校組織和人員的真正融合，在穩定的基礎上盡快進入新的發展期。(二)適宜合并的幾種學校組合如果我們把學校分為“最強”(重點的名校)、“強”(高質量的學校)，“中上”(公認比較好的學校)、“中”(初步達標，還說得過去的學校)和“薄弱”學校的話，那么下列組合或許可以實現不同的戰略目標：1．“最強”＋“中上”組合。在區域內強校數量少或規模不大的情況下，為打造區域內名校的規模，提升學校的整體品質，用名校帶動基礎相對較好的中上學校可能比較成功，雙方可能都能接受，容易磨合。但是這種合并在數量上不宜過多(應是個別的)，因為中上學校是大量水平一般的學生(社會背景也大多是工薪階層子弟)入學的首選之地，減少中上學校的數量會從多方面對他們的利益造成沖擊。

2．“強”+“中”組合。發揮前者的輻射作用，提升后者的水平，擴大強校的規模。這種合并相對來說是政府部門和社會公眾都愿意接受的一種組合，干部和教師也比較容易接受。3．“強”+“薄弱”組合。這種合并經常是以強校人員為主進行重組，有選擇地保留薄弱學校的生源和師資。同上一種類型一樣，它的效果是擴大強校資源，同時減少薄弱學校的數目。4．“中上”＋“薄弱”組合。這種并校是大眾眼中的“普通學校”之間的合并，學校之間的平等感最強，新學校對中等以下學生的義務感最強。這種合并的明顯目標就是把薄弱資源的質量提高到基本標準水平以上。（三）不適宜進行的兩類合并筆者主張，如果不是由于特殊情況的話，那么一般來說，以下兩大類合并不宜進行：1．“最強”+“最強”、“最強”+“強”、“強”+“強”組合。這類合并把優勢資源集合到一起，容易形成某一地區優勢學校的“超級大國”，造成資源壟斷的局面，使其他學校難以發展，導致區域內學校之間的分層嚴重。同時，在我國現有的制度（包括隱性制度）條件下，強校數量的減少，實際壓縮了普通家庭學生的選擇空間，易產生不公平。2．“最強”+“薄弱”組合。這種組合的結果就是剝奪薄弱學校。同時由于目標、師資和生源的巨大差異，原來兩所學校的干部、教師之間難以融合，常使原來薄弱學校的人員處于尷尬境地。并校效果的評價問題對并校政策的不同意見經常發生在對于并校效果的評價問題上。筆者認為，評價并校效果，應堅持以下一些標準。（一）評價學校內部的標準1．組織的健康、穩定與和諧。所謂健康，是指各個合并學校應盡快融為一體，所有人員，特別是失去主體資格的被合并學校人員，盡快生成對新學校的認同感和歸屬感。恰當的政策，可以消除來自不同學校人員的隔閡與對立。所謂穩定，是指各項工作井然有序，沒有不同群體沖突導致的學校動蕩。所謂和諧，指人員關系融洽（關鍵是領導班子和管理部門人員關系良好），師生融入新的組織文化之中。2．教育教學秩序穩定，原有高端質量得到保證，低端質量得到提升。也就是說，優質資源的輻射、改造功能得以發揮。這里有一個需要重新認識和界定的“評價規則”的問題。一些懷疑并校政策的意見認為（公眾也容易產生這種看法），優質學校在接受低質資源后，學校教學成績下降了，這種看法的依據主要來自考試的平均成績。這種整體模糊評價的方法是不公正甚至是有害的。強校接受弱校，必然出現部分學生（原質量較低的學校服務的那部分生源）成績低于原強校水平的情況，對于這部分學生不應以絕對標準衡量，而應采取相對性比較強的“進步”標準——包括這部分學生的學習態度、學習習慣、滿意度和成績的進步程度。因此，為了衡量并校的實際效果，主管部門和學校領導應當對各校學生的原有狀況分別作出具體評價，作為比較的基礎數據。3．學校生成新的發展愿望和推動力，出現超越原來基礎的發展態勢。4．交校過程穩健、健康，沒有發生違紀行為，保證國有資源不流失。（二）合并的外部效應標準應保證原來各個學校服務對象的合理利益，新學校的穩定和發展應該得到他們的肯定。并校中的政府責任并校實際是區域教育發展的新階段或新機遇，而不是一種不得已而為之的例行公事。因此，政府部門應當從區域戰略的角度看待這個問題，起碼在以下幾個方面做好工作。（一）更多從普通百姓的利益出發規劃并校受到多種因素影響，一些地區教育事業的領導者和行政部門把并校單純理解為打造名校，把名校做強、做大。這種做法的結果之一是把優質資源進一步集中到少數學校，擴大了學校間條件的差異。我們雖然不能完全否認上述做法在一定程度上的必要性，但是提升薄弱學校的品質，給普通百姓“雪中送炭”，應當成為規劃的重點。（二）把握過程策略一些批評意見認為，有些并校過于倉促，一個命令，一個星期時間就完成合并了，缺乏民主作風。筆者認為這種批評有部分道理。沒有溝通，學校干部和教師缺乏思想準備，各方合理利益難以保證。但是在眾多利益要求面前，過多的討論不僅會使合并欠拖不決，而且會聚集越來越多的矛盾沖突，還有可能出現合并學校部分資產流失的現象。并校初期成功的關鍵是主要領導的選擇、干部和教師工作的恰當安排以及公平的政策。因此，宜采取的策略是：1．在內部反復調研和對各種可能的行動方案進行比較。2．在區域范圍內對教師進行廣泛的宣傳教育。使他們中的大多數人有較充分的心理準備。3．讓各個學校的主要領導干部明確并校的政策和責任要求。普遍形成各自粗線條的行動預案。4．分布進入實際操作階段。逐步暗示可能并校的范圍，在最后適當的時間內向各個相關合并學校公布方案，進入執行階段。（三）對合并學校要給予必要的物質和道義支持學校合并后，在一段時期內，辦公與教育教學經費可能會大幅度增加，這尤其需要政府強有力的支持。