社保倫理論文：社保倫理之嬗變

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本文作者：張向達1程雷2作者單位：1東北財經大學2東北財經大學

公民權利與福利國家建設

現代民主制度的政治安排和發展，使得社會成員獲得了真正意義上的公民身份，公民意味著政治共同體的主體，公民的訴求就是他們對于政府的權利，以及他們對政治議題和政府行動的控制和參與。就社會保障問題而言，它并非一開始就被納入了國家的責任領域，甚至長期被視作最多不過是國家的一種消極責任，其倫理基礎也并非一開始就是公民的權利，而是一如前述的父愛主義。然而，隨著20世紀以來政治議程的發展，公民政治行動的主動性、積極性的剛性增長，享有社會保障越來越作為一種公民的權利被提上政治議程，提供社會保障也越來越成為政府必須履行的政治責任。隨著時代的進步和制度安排的演進，公民權利理念日益發展，逐漸從政治、經濟領域擴展到社會領域，各種社會領域的福利主張和訴求也被納入公民權利的范疇。在積極權利觀念主導下，人們普遍認為政府應當承擔起保護公民免受工業社會生活造成不幸的責任，通過積極的政策來滿足人們的經濟、社會需要。由于大蕭條的經濟因素影響、蘇俄社會主義實踐的潛在競爭以及對兩次世界大戰的反思，西方的思想家和政治家普遍意識到，由政府出面承擔起對弱勢群體和失業人員的救濟保護是一種必不可少的國家責任。按照伯林的看法，17世紀到19世紀確立的公民權利和政治權利框架，強調的是個體不受干擾和不受國家強制追求自己的自由權利，而19世紀之后則主張國家應該采取積極的行動，來創設或確保個人過上有尊嚴的、獨立的生活所必需的那些實質性的應享權利(entitlements，如收入、醫療保健、教育等)，從而使他們的自由具有實質性的意義。［11］(P179)馬歇爾認為，公民權利不能被視為僅僅是一種法律地位的要求，而是對政治和社會的承認、對經濟再分配的要求。［12］(P2)18世紀的公民權利以及此后19世紀發展起來的政治權利實際上僅僅是一種原則上的平等，它們都沒有成為實質上的平等。資本主義和階級分化導致了嚴重的經濟不平等，而公民資格可以來緩和資本主義發展導致的不平等，“只要公民身份的平等得到認可，社會階級體系的不平等也許就是可以接受的”［13］(P10)。在馬歇爾的公民權利概念體系中，社會權利優先于公民權利和政治權利，社會權利是公民權利和政治權利得以實現的前提和基礎。從社會學的角度來看，給予國家內所有成員以完全平等的地位，維持公民的尊嚴和最低生活保障是實現個人自我發展的前提。公民權利是來保護工人階層不受意外事故、疾病和失業的影響以保障“少量的”民主生活的一種制度安排。通過這種制度安排，國家可以保障公民享有公民權利、政治權利和社會權利，從而成為完整的社會成員，平等地享有生活。二戰期間，美國總統羅斯福在向國會提交的咨文中宣稱，期待一個建立在四項人類基本自由之上的世界，其中“免于匱乏的自由”是公民權利從消極走向積極、從政治領域擴展到社會領域的集中表現。作為新政的重要組成部分，美國《社會保障法》提出了“社會安全”的觀念，即本國公民自身要有生活的安全感，每個人的生存權益會受到保障和基本維護。如果說作為社會保障濫觴的德國，其制度安排的目的和初衷，在于國家出于父愛主義責任倫理，通過保障救濟保護市場經濟中的弱者，使之重新獲得參與社會競爭的機會，那么，20世紀的西方工業化國家紛紛主動建立和發展福利國家制度，則完全是由公民權利及相應的政治行動促成的。二戰期間，英國經濟學家貝弗里奇受英國戰時內閣的委托，負責起草有關戰后福利制度重建的基本框架的報告。1942年11月，貝弗里奇向政府提交了《社會保險和相關服務報告書》，即《貝弗里奇報告》，從而奠定了二十世紀福利國家制度的政策基礎。該報告確立了戰后英國福利體系重建的基本框架，標志著福利國家的思想開始由理論轉變為現實。貝弗里奇報告中確立了戰后英國社會保障計劃的基本結構。按照報告的設計，英國的社會保障計劃涵蓋了養老、疾病、殘疾、死亡、工傷、失業和家庭補貼等7大保險項目，主要包括3項社會保障政策:社會保險、社會救濟和自愿保險。社會保險旨在滿足居民的基本生活需要;自愿保險用以滿足收入較高的居民的較高的需要，社會救濟是對特殊情況的國民的補助，主要針對窮人。在貝弗里奇報告發表之后，“福利國家”一詞不脛而走，很快成為戰后英國以艾德禮首相為主的工黨政府的施政方針。在實踐上，英國最早于1947年宣布其建成了“從搖籃到墳墓”的全民福利制度。此后，北歐斯堪的納維亞諸國也大力推進一系列社會福利措施，成為福利國家建設樣板。縱觀這些福利國家建設及其發展歷程，它們的價值基礎無一例外地體現著公民權利觀念，即國家是個人和家庭最后的避難所，它出面保障個人和家庭擁有最低收入，以保障他們不會因一時的困難陷于永劫不復的災難深淵。這不是國家對公民的施舍或憐憫，而是公民基于自身權利對國家的正當要求，也是國家應該履行的當然責任。

社會正義與福利制度改革

二戰以后，西方工業化國家在短時期內實現了“從搖籃到墳墓”的一系列福利措施。然而，由于過度追求公民福利，從而背負了巨大而沉重的社會保障包袱，西方國家越來越感到力不從心。社會保障的福利性支出居高不下，國民過多依賴社會保障和救濟的剛性支出，其后果是福利支出迫使政府擴大財政開支，造成赤字經濟。各國政府通過發行貨幣供應彌補財政赤字，貨幣的過度發行又進一步拉動物價上升，造成新的通貨膨脹，失業狀況日益嚴重。福利國家的經濟惡化加劇了不平等，更加引起失業人員生活狀況惡化。加之社會保障機構的官僚主義弊病，政府與民眾對立，缺少人文關懷，社會矛盾突出，政府扮演了費力不討好的兩難角色。人們逐漸把矛頭指向社會福利的坐享其成者，社會福利制度改革的呼聲甚囂塵上，如何改革現有福利制度已經成為西方國家共同面臨的重要難題。從價值層面上講，福利制度改革所要解決的已經不再是如何保障、擴展公民的權利問題，而是如何在保障公民權利的基礎上調整社會矛盾、回應不同利益訴求、調和政策價值沖突等更為復雜的問題。約翰•羅爾斯在深刻反省20世紀下半葉美國黑人權利運動、婦女解放運動和學生反戰示威游行的基礎上，將公民權利引入對社會正義問題的探討，從而深化和拓寬了社會保障制度的理論視野和政策基礎。在羅爾斯設定的“無知之幕”背后，不僅包括正常人，同樣也站著兒童、老人以及更多的弱勢群體。針對所有人群尤其諸多弱勢群體存在的狀況，如何實現資源分配的合法性和多數人的幸福水平，羅爾斯從制度倫理出發，建構出有關社會分配制度的正義基礎。在《正義論》中，羅爾斯提出兩大正義原則:“第一個原則是平等地分配基本的權利和義務;第二個原則認為社會和經濟的不平等(例如財富和權力的不平等)只要其結果能給每個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，它們就是正義的”［14］(P14)。換言之，羅爾斯希望通過第一正義原則，繼續堅持公民權利的普遍性和優先性，通過第二正義原則，希望社會分配體制能夠優先向弱勢群體傾斜。這就是羅爾斯傾注了畢生心血追求的“作為公平的正義”。從方法論的角度講，特殊性高于普遍性，有關資源分配和福利安排的政策制定應該向弱勢群體傾斜;從目的論角度來講，普遍性高于特殊性，正義原則在向弱勢全體傾斜的同時，不會損及其他人的合法訴求，其最終目標也是所有公民的利益訴求都能夠得到普遍提升。從正義倫理出發，社會保障體制要求對所有人所擁有的最廣泛的基本自由和平等給以保障的同時，對某些群體，如兒童、婦女、老年人和低收入等弱勢群體給以更多的關心，社會保障體系設計應當向弱勢群體做適當傾斜。此外，作為體現利他主義和公平正義的社會救助，也不再局限于現金收入的生活保障和基本生活需要的滿足，而是更加重視社會、心理和文化倫理因素在需求滿足中發揮越來越大的作用。20世紀70年代以來，福利制度改革已經成為西方國家共同面臨的問題，其改革方向也大致趨同，主要包括:削減福利開支、推動私有化、促進服務效率等。同時，由于不同國家社會保障制度的發展路徑和制約因素存在較大差異，各個國家在福利制度改革方面的訴求也有所不同。英國是以國家為主體的公共福利計劃，早期社會保障在大多是由教會舉辦的慈善事業實施的，受這種濟貧事業的影響，英國將社會保障理解為一種國家的經濟保障活動。其目的在于保護全體公民免除因失業、年老、疾病或死亡風險而在收入上所遭受的損失，并借助公共服務和社會救助以提高全民福利。德國社會保障制度所遵循的是特殊性原則，強調個人在其中的責任，強調社會保障即社會公平與社會安全，是為因疾病、殘障、老年等事故而喪失勞動能力或遭受意外事故而不能參與市場競爭者及其家屬所提供的基本生活保障，目的在于通過社會保障體系使之獲得重新參與競爭的機會。美國將社會保障視為社會安全網，強調社會保障是依據政府法規構建的、旨在避免公民因退休、疾病、失業、傷殘等原因而中斷或喪失收入來源，并為公民提供因婚姻、生育和死亡帶來的特殊開支以及撫養未成年的家庭津貼的保障體系。美國社會保障的自助性較為明顯，其目的是為了保障企業的效率，社會保障只是實現這一目標的工具。從中可知，英國側重于全民性的公共服務計劃，社會保障被賦予了一種普遍性的含義;德國強調社會保障的目的是社會安全與社會公平，使人們重新獲得參與市場競爭的機會;美國對社會保障的理解最初僅限于對老年、殘疾及遺屬的生活保障，后來才擴展到了社會保障及家庭津貼等各個領域，并且日益成為保障企業效率的工具。針對社會保障體系的不同理念和制度取向，英、德、美等國在福利制度改革實踐上發展方向和途徑也存在差異。在英國，1979年上臺的撒切爾政府信奉新自由主義的政策，綜合運用貨幣主義和供給學派的主張，反對福利國家政策，強調經濟效率和經濟增長，通過大幅度削減政府用于社會福利的支出來抑制通貨膨脹。在美國，20世紀80年代初，里根政府信奉供給學派，大力削減社會保障支出。直至1990年形成所謂“華盛頓共識”，以大幅削減福利開支為主要內容的社會保障制度改革逐步擴展到許多西方發達國家及發展中國家。總的看來，改革并沒有完全否定之前西方福利制度改革的成果，而是強調社會正義原則，強調自由和平等、權利和公平、政府和市場的調和。目前，西方國家的福利制度改革還遠未終止，其實施效果、發展趨勢還需要進一步觀察和分析。

和諧社會與社會保障制度改革

從孔子、柏拉圖到康德、黑格爾、馬克思，乃至當代的羅爾斯、哈貝馬斯，和諧社會始終都是一個具有終極理想意義的哲學理念。［15］(P27)作為制度正義終極價值指向的社會和諧狀態，其核心訴求在于是否能夠通過制度安排和改進，實現不同主體利益表達、博弈行為的和諧有序，最終建構一種正義的社會狀態。建構“社會主義和諧社會”的戰略任務，對我國轉型期社會保障制度改革提出了更高的要求。建國以來，我國社會保障制度經歷了曲折復雜的過程。1978年以來市場化導向的經濟轉型，給我國社會保障制度形成巨大的挑戰，傳統社會保障制度日益暴露出一系列不適應新社會環境的弊端:由于背負沉重的職工福利負擔，一些老企業難以與新生企業公平競爭;企業的福利待遇將企業與職工緊緊地束縛在一起，阻礙勞動力的合理流動和市場經濟所需要的統一勞動力市場的形成;平均分配助長了人們的懶惰和依賴心理，影響企業的效率和發展;由于城鄉二元體制，城市就業的農村人口無法公平享有普遍的社會保險、教育和醫療福利等權利等。為適應社會主義市場經濟的需要，我國加快了對社會保障體制的改革步伐，大力推進社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置等領域的制度改革，積極探索城鄉統籌的社會保障制度創新，社會保障制度的經濟、政治功能進一步彰顯和凸現，對于增強經濟發展的可持續能力、緩解社會矛盾、實現社會公平、提升合法認同發揮了重要作用。近年來，隨著我國經濟社會體制改革的不斷深入，體制轉換的矛盾彼此糾結在一起，利益格局變化又加劇了矛盾沖突，近年來城鄉差異、行業差異、地區差異、貧富差異及衍生問題集中爆發，社會管理、社會改革的任務更加繁重和突出。作為市場經濟運行的“減震器”，社會活動的“安全網”，社會保障制度體系改革和創新的壓力越來越大，提高福利保障水平，創新社會保障機制，強化改革的公平取向，已經成為我國社會保障改革的根本方向。以實現轉型期社會公平訴求為取向，加大社會保障制度和機制的創新。社會保障作為國家通過向國民分配經濟福利以實現特定目標的制度手段，公平始終是其遵循的首要價值理念。改革開放30多年以來，我國長期實施“效率優先、兼顧公平”取向的經濟分配政策，在促進經濟改革和發展取得巨大成就的同時，也存在著政策執行過程中的效率大于公平的偏差，進而成為導致當前社會分配不公的體制原因之一。當前，我國仍處于社會轉型時期，長期形成的制度慣性、制度缺失以及機制不協調等問題仍在不同程度地制約著社會保障制度的發展。然而，越來越強烈的社會公平訴求以及民主政治機制的發展，使得我國社會保障制度面臨著越來越大的改革壓力，實現性別、代際、區域、行業等方面社會保障的公平性已經成為改革急需解決的現實問題。根據我國的國情和體制特點，現階段社會保障制度公平性改革的關鍵在于制度和機制的創新，適時調整和糾正“效率優先、兼顧公平”政策給社會保障制度帶來的價值沖擊和制度建構方面的不利影響，消除社會保障領域在性別、代際、區域、行業等方面的體制障礙，有效降低社會不公平程度，已經成為社會保障改革的首要方向。第二，以完善公民平等權利為取向，為社會保障公平性提供制度基礎。在制度構建良好的社會當中，保障每一個公民都能夠平等享有社會權利和受到公正對待，這應當是社會保障制度的必有之義。我國城鄉二元社會結構的體制性障礙還嚴重制約著社會保障的公平性，農村戶籍居民在國民經濟分配和社會保障領域的同等國民待遇還存在很多障礙。社會保障的公平性改不僅應當公平地對待農民這一長期被社會福利忽視的群體，而且為彌補長期以來城鄉二元結構下社會保障制度的歷史欠賬，更加應該向農村、農民傾斜，完善和提高農村養老制度建設。我國長期實行黨政機關、事業單位、企業單位相分離的社會保障制度模式，同樣的公民身份僅僅隸屬于不同的工作單位，他們所享有的社會保障和福利的內容和水平往往存在很大的差異，這不僅不利于實現社會保障的公平性，往往還會加劇轉型期社會不公平狀況。實現社會保障對不同社會群體的公平對待，也是社會保障制度改革需要加強的領域。第三，以調和當前社會利益矛盾為目標，豐富社會福利政策的內容和手段，有效促進社會和諧發展。由貧富差距、分配不公所導致的社會矛盾和沖突加劇，是我國當前經濟社會發展領域急需面對和解決的緊迫問題。如果任由貧富分化加大，不僅窮人的權益得不到保障，富人的財富也缺乏安全感，甚至整個社會都會趨向于動蕩和變亂。現在美國的“占領華爾街”運動就是在金融危機背景下由財富分配不公引發社會動蕩的典型例證。在促進社會和諧方面，作為“社會減壓閥”得社會保障制度應該發揮更重要、更直接的功能。我國社會保障改革的當務之急，是圍繞社會救助、公共衛生、醫療、住房、教育等迫切的民生問題，加大國家預算內社會保障所占比重和規模，提高城市最低生活保障金的標準，擴大和提高農村社會保障的覆蓋范圍和資助標準，積極引導和促進社會資金從事社會福利和慈善事業，消減社會矛盾和沖突壓力，促進經濟社會協調發展。