投資者財務預算管理文集

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按照公司制法人治理的要求，投資者對經營行為負有最終責任，保證資產安全是投資者的基本要求。因此，必須加強監督和控制，并重點強調事中控制

2007年5月，國務院國有資產監督管理委員會了《中央企業財務預算管理辦法》，對中央企業財務預算管理工作進行了全面規范。本文試圖結合中央企業目前的財務管理體制，從投資者財務的角度，認識財務預算管理手段的含義，探討運用這一管理手段實現投資者財務預算管理目標時需要重點關注的一些問題。

一、投資者財務預算的重要內涵

財政部于2007年的《企業財務通則》提出了“投資者財務”和“經營者財務”的概念，其中第十二條和十三條對投資者和經營者的財務管理職責進行了明確界定?！锻▌t》對兩者的財務管理職責的劃分非常清楚，明確界定了資產委托方與受托方的財務管理責任。

從《通則》相關條款的字面來理解，經營者和投資者分別負責“編預算”和“批預算”的工作，但結合現代企業制度的內在要求和企業實際運作來看，就不是那么簡單了。從投資者的角度出發，財務預算具有三個重要含義，以下分別予以論述。

（一）財務預算是投資者和經營者雙方認同的資產經營契約

對于投資者而言，財務預算是對其所出資的預期回報；對于經營者而言，財務預算是對其經營管理業績以及取得報酬的預設目標。由于兩者的目的截然不同，所以必須要有一個能夠將兩者目標結合和平衡，并能夠量化記錄和后評價的載體。應該進一步說，對于集團企業的母公司而言，子公司財務預算的首要意義就是母公司（或其產權代表）和子公司經營層簽署的年度資產經營合同。

（二）財務預算是投資者控制資產安全風險的重要工具

對于投資者而言，資產安全永遠是最重要的，而現實中，資產損失從來都是事后出現的。拋開法人治理結構及經理人道德風險等因素外，財務會計報告的滯后性是一個重要的原因。在多級次集團企業中，分支機構的財會信息滯后成為制約總機構或高級次公司經營者進行經營決策的重大障礙，而對于投資者而言，這一點更加明顯。因為相比經營者，投資者不但要忍受會計報告信息的時間滯后，還要忍受信息不對稱帶來的空間滯后。而借助于財務預算這一管理手段，投資者可以在經營期對涉及資產安全的事項進行事前約束，比如投資范圍和總量、委托理財等高風險業務、金融工具使用以及擔保規模等。對于集團企業而言，母公司對子公司有關資產營運的授權限制是保證資產安全的底線，而財務預算則是保證這一底線能夠充分發揮作用的有效工具。

（三）財務預算能夠貫徹投資者的特定管理意圖

在這一點上，中央企業很具典型性。國資委依照國務院授權對央企的國有資產行使出資人權利，而按目前央企的治理結構，母公司受國資委的委托，對子公司（包括上市公司）進行監管。

國資委與經其授權的央企母公司不但具有廣泛意義上的股東身份，同時也是貫徹國家各項特定政策的代表。比如，在國資委對中央企業2008年財務預算報告的編制要求中，明確將企業安全生產、節能減排、科技投入三項特定指標列入了預算報告的范圍。

二、投資者財務預算的管理目標

對投資者而言，財務預算管理的根本目標是保證資產保值增值。同時，由于資產委托關系，投資者必須要關注經營者是否能夠切實履行資產受托經營責任。所以，投資者財務預算管理的管理目標有兩個：一是經營績效評價，二是優化資源配置。兩者當中，前者偏重于“管人”，后者偏重于“管資產”。

（一）以目標管理為手段，對經營績效進行監控管理

在現代企業制度下，母公司的定位可分為兩種類型：一種是以獲取投資收益為主要目的的投資控股公司，另一種是以戰略經營為主要目的的實業管理型公司。從我國央企的現狀看，大多數屬于后者，即母公司既是子公司的投資者，又是集團戰略的制訂者和組織實施者，母公司對子公司的生存和發展負有直接責任，而不僅是財務賬目上的投資關系。基于這樣的現狀，作為投資者的母公司必須發揮對子公司經營績效的監控和評價職能。

通過財務預算手段進行經營績效管理，必須借助于全過程財務預算管理才能切實實現，其中的管理核心是事中控制。投資者財務預算控制可分為目標設定、過程控制、結果評價三個步驟。

1．通過認可財務預算計劃的方法，確立資產經營目標

經營者編制的財務預算方案必須得到投資者的同意才能實施，這就意味著，投資者為經營者提出了特定期間（通常為一年）的資產經營目標。央企內部普遍推行的資產經營責任書簽訂制度正是起到了這個作用。

2．通過定期取得財務報告和經營者專項匯報等方式，了解財務預算的執行進度，掌握預算執行的差異及成因，對經營行為提出意見

從預算控制的角度看，事中控制最重要，對于經營行為是否認可并提出意見，是事中控制的核心。前已述及，由于央企母公司屬于戰略經營型，而非財務投資型，所以，必須行使事中控制職能，否則財務預算管理將流于形式。需要指出，事中控制不應該被認為是干涉企業的經營行為，從保證資產保值增值的角度看，這是投資者必須履行的作為。

3．通過預算執行的結果分析考核，對資產經營情況做出評價

預算期完成后，經營者應當向投資者報告資產的經營情況，包括公司業績和管理層履職情況，上市公司在年報中披露的管理層對生產經營有關分析和討論就是向其所有股東提供的經營業績報告。需要指出的是，投資者應該對經營者的業績做出評價，但資產經營責任分析、考核和評價要區分主、客觀因素，而不能一味“以數據論成敗”，對于經營者不可控的客觀因素要進行量化分析，還原后對照設定目標，才能得到客觀的評價結論。

從現實情況看，不論是國資委對中央企業集團的業績考核，還是中央企業集團公司對所屬子公司的經營責任考核，都體現了不同級次的投資者通過財務預算管理實施績效管理的思路，成為投資者實現“管人、管賬”目標的有力工具。

（二）通過財務預算手段，優化資源配置

投資者財務預算管理的另一目標是優化集團的資源配置。投資者和經營者的財務預算管理目標存在差異，經營者財務預算的管理目標是提升資源的使用效益，而投資者財務預算的管理目標是優化資源配置。對于經營者來說，所關注的是投資者委托經營資產的經營效益如何；對于投資者來說，則應當把所擁有的資源優化配置，以達到保值增值的最佳效果。

三、避免走入兩個誤區

作為中央企業，要順利開展財務預算管理工作，發揮財務預算的管理作用，必須在管理角色上對投資者和經營者進行區分。母公司要對自己的管理目標有清楚的認識，正確應用投資者財務預算管理手段，防止出現兩個傾向：一是把投資者財務預算管理工具與經營者預算混為一談，用子企業經營預算作為投資者預算；二是投資者財務預算管理只管宏觀，“只問結果、不管過程”，看似與經營者財務預算清楚分離，但實際上極容易出現過程失控。

（一）經營者財務預算與投資者財務預算不能合二為一

前已述及，經營者和投資者財務預算在管理目標、管理方法上都存在著本質的不同。從某種意義上講，經營者財務預算是投資者財務預算的基礎，兩者之間是遞進、銜接的關系。

從目前央企的實際情況看，經營者和投資者財務預算重合程度很高，投資者財務預算思路還有待探討和明確。造成這種現象的外圍原因是央企的主營業務基本固定，央企自身不具有自主選擇的可能。但根本原因是央企對集團化財務預算管理的認識還有待深化。一個企業集團一般情況下必然涉及多個行業，即使只涉及一個行業，也一定涉及這個行業中的多個子行業，否則就不能稱之為企業集團了。因此，央企母公司必須準確認識自己在集團整體組織架構內的角色，突出投資者地位，用投資者的眼光審視資源配置效果，運用投資者財務預算管理手段駕馭經營行為，優化存量資源，實現資產保值增值，達到企業價值最大化。

（二）投資者財務預算管理不能“只問結果、不管過程”

這是另外一個容易出現的傾向。理論上，在投資者管理參股子企業時，由于對被投資企業沒有控制權，沒有共同控制或重大影響，投資者以獲取投資收益為目的，所以只關注被投資企業的經營結果。但事實上，許多投資者由于對自身定位存在偏差，對于控制的子企業的財務預算管理也存在“只問結果，不管過程”的問題。

造成這種現象的有兩方面原因：

一是客觀上經營者和投資者在信息上的不對稱，投資者的信息內容來源于經營者，信息接受時間滯后，這種天然的信息不對稱很容易造成“內部人控制”；二是投資者過程管理能力欠缺，比如管理意愿不強、管理手段跟不上、內部控制機制不完善等。可以說，沒有過程的財務預算管理，就不是真正意義上的預算管理，不論是對經營者財務預算管理，還是投資者財務預算管理，都是一個道理。