公共財政

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摘要:公共財政是人類社會進入到市場經濟發(fā)展階段后所產生的一種財政模式。公共財政的內容隨著社會的發(fā)展而不斷豐富。中國之所以要實施公共財政模式,既是市場經濟發(fā)展的客觀要求,也是財政職能轉變和振興財政的需要。公共財政模式的構建應以建立現代企業(yè)制度,完善市場體系和轉變政府職能為條件。要實現從生產建設型財政向公共財政的轉變,政府財政應理性地退出私人商品生產領域,而轉向為公眾提供公共商品和公共服務。同時,還必須推進財政的民主化和法治化建設。

關鍵詞:公共財政;生產建設型財政

中圖分類號:F810文獻標識碼:A文章編號:10082506(2000)020049(05)

中國以市場化為導向的經濟體制改革已進入了第21個年頭,隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的逐步過渡,客觀上要求財政模式必須發(fā)生相應的轉變,即要求必須從計劃經濟體制下的生產建設型財政(或經營型財政)向市場經濟條件下的公共財政轉變。在1998年全國財政工作會議上,財政部長項懷誠宣布,我國將在近幾年內初步建立公共財政的基本框架,在1999年3月召開的九屆二次人代會上,項懷誠部長在《關于1998年中央和地方預算執(zhí)行情況及1999年中央和地方預算草案的報告》中再一次提出了構建公共財政的基本框架問題。盡管我國公共財政框架的構建已進入了運作實施階段,然而在財政理論界對公共財政問題仍然存在不同的認識,且反對的聲音仍然十分強烈。因此,完全有必要從理論上弄清什么是公共財政,公共財政是怎樣產生和發(fā)展的,中國為什么要建立公共財政,以及怎樣建立中國的公共財政。本文擬就這些問題加以初步探討,以求在公共財政的構建上進一步清除認識上的誤區(qū)和障礙。

一、公共財政的產生與發(fā)展

公共財政作為一種財政模式并非是從來就有的,而是人類社會發(fā)展到特定歷史階段的產物。當人類社會進入到市場經濟發(fā)展階段時,才出現公共財政模式。在奴隸社會,“普天之下,莫非王土,率土之濱,莫非王臣”,奴隸制國家的財政收入,主要來自于對奴隸勞動成果的無償占有,對外掠奪和弱小國家的納貢;財政支出主要用于王室支出、祭祀和戰(zhàn)爭等,此外也安排少量的公共工程支出。在奴隸制國家,國王個人收支與國家財政收支之間并沒有嚴格的界限,且收入的籌集和支出的安排均由最高統治者說了算,根本不可能存在財政的民主性和法治性。到了封建社會,封建制國家的財政依然是為封建制國家王室成員及大小官吏服務的,雖然也有象公共工程建設支出這樣的公共性支出的安排,但所占比重極其微小,因而從總體上而言,這時的財政還稱不上是公共財政,而仍然是家計財政。同奴隸制國家財政一樣,封建制國家財政依然缺乏民主性和法治性。

到了封建社會后期,隨著新興資產階級的不斷壯大,封建制國家的濫收濫支已嚴重危及到本階級的利益。因此,在反對封建制國家的長期斗爭中,資產階級把奪取財權作為斗爭的一項重要內容。他們要求控制財權,促使王室收支與國家財政收支徹底分離。到了17世紀末,英國規(guī)定國家必須向議會提交財政收支報告,且須得到議會批準才能付諸實施。資產階級取得政權后,不僅建立了比較完善的預算制度,而且大力改進稅收制度和公債制度。進入資本主義發(fā)展階段后,市場經濟得到了高度發(fā)展,并徹底取代了自然經濟。至此,財政的公共性越來越明顯地體現出來。

在不同的歷史時期,由于政府職能范圍有所不同,公共財政的內容也在發(fā)生不斷的變化。在自由資本主義時期,各資本主義國家執(zhí)行自由放任的經濟政策,崇尚市場這一“看不見的手”的力量,認為依靠單一的市場機制的自發(fā)調節(jié)可以保持資本主義經濟的平穩(wěn)發(fā)展,反對國家對經濟的干預。以亞當·斯密為代表的古典經濟學派主張政府應充當“守夜人”的角色,政府的職能和作用主要在于保護個人私有財產和人身安全,保護本國免受他國的侵犯和維護公共安全,舉辦公共工程等。因而這時財政的公共性僅局限于提供公共安全、法律秩序和國防等政治服務成本的狹窄范圍內。進入壟斷資本主義發(fā)展階段以后,特別是20世紀30年代經濟大危機以來,以美國為首的資本主義各國紛紛拋棄了古典經濟學派的自由放任的經濟政策主張,而轉向對國民經濟的積極干預。經濟大危機以后,美國總統羅斯福開始實施的“新政”,以及以凱恩斯為代表的資產階級經濟學家,開出了通過財政及貨幣政策手段干預和調節(jié)國民經濟運行,增加和刺激有效需求以帶動經濟增長,減少失業(yè)和抑制經濟波動的藥方并付諸實施,取得了極大的成功,并由此開了國家干預經濟的先河。到了20世紀60年代,財政學研究范圍得到了進一步的拓寬,即出現了公共經濟學。與傳統的財政學相比,公共經濟學不再是孤立地研究各種財政現象,單純地就財政論財政,而是更加注重研究財政收支對經濟的影響,在研究方法上更是全面采用了現代經濟分析方法。在研究的內容上,除了對財政收支本身的研究以外,還對如公共經濟部門存在的必要性和合理性、公共經濟部門的職能范圍、公共部門定價、公共支出效益分析、政府宏觀調控等進行了深入分析和研究。

經過西方國家長期的公共財政實踐,以及西方經濟學家對公共財政理論的不斷探索,逐步形成了以滿足社會公共需要和彌補市場失效為基礎的現代公共財政理論體系。我們并不否認西方國家的財政具有鮮明的階級性,在當代,它主要為壟斷資產階級的利益服務。但由此以財政的階級性抹殺其公共性,無視財政在滿足社會公共需要和反映民眾意志等方面所獲得的空前擴展也是錯誤的,是一種自欺欺人的行為。

從公共財政產生與發(fā)展的歷史進程中,我們可以對公共財政作出這樣的結論:公共財政作為一種隨市場經濟的產生而產生、隨市場經濟的發(fā)展而發(fā)展的財政模式,首先它是國家通過稅收等手段籌集收入以為公眾提供公共商品和公共服務的政府經濟行為;其次它是高度民主化的財政,它能最大可能地反映公眾的意志,體現財政的民主性原則;再次它是高度法治化的財政,真正做到依法理財,體現財政的法治性原則。

二、中國實行公共財政的必要性

按照中央的布署,中國的公共財政的基本框架正在構建之中。盡管如此,在理論上對于中國為什么要從計劃經濟時期的生產建設型財政轉變?yōu)楣藏斦€沒有取得共識,存在一些理論上的錯誤認識。為此,需要在理論上弄清中國實施公共財政的必要性,以統一認識,為中國的公共財政實踐掃除障礙。

1.實施公共財政是中國社會主義市場經濟發(fā)展的客觀需要。在市場經濟條件下,政府的作用重在彌補市場失靈和市場不能高效率發(fā)揮作用的領域,而不是取代市場。我國要發(fā)展社會主義市場經濟,就必須構建與之相適應的財政模式———公共財政。在傳統的計劃經濟體制下,由于我們否認市場存在的客觀必然性和市場機制作用的合理性,以政府計劃取代市場。這時的財政也只不過是政府計劃得以實施的一個工具或手段,財政必須服從于政府計劃的需要,為政府向公眾提供公共商品、準公共商品和私人商品供給必要的財力。隨著我國從計劃經濟體制向市場經濟體制的逐步轉變,市場經濟正在逐步取代計劃經濟。現代市場經濟的一個共性就是不論什么社會制度下的市場經濟,都是在國家宏觀調控下發(fā)揮市場機制在資源配置中基礎性作用的經濟。在市場經濟條件下,市場機制始終是國民經濟的最基本的調節(jié)機制,它在資源配置中始終發(fā)揮基礎性作用。政府的宏觀調控不是要去取代市場,而是必須建立在市場和市場機制作用的基礎之上。我國經濟體制的轉變和市場經濟的逐步建立,客觀上要求我國的財政必須從計劃經濟時期的生產建設型財政向社會主義公共財政轉變。就目前而言,應著手構建公共財政的基本框架。

2.實施公共財政是我國財政職能轉變的需要。傳統的財政理論把財政職能歸納為:分配職能、調節(jié)職能和監(jiān)督職能。對財政職能的這種概括是與我國傳統的計劃經濟實踐相吻合的。隨著我國財政從生產建設型財政向公共財政的轉變,我國的財政職能必須加以調整。如何轉變財政職能,我國財政學界的學者們進行了積極的探討,盡管目前在此問題上還存在一些分歧,但越來越多的學者同意美國著名財政學家馬斯格雷夫的看法,認為在市場經濟條件下,財政應具有三大職能,即收入分配職能、資源配置職能和經濟穩(wěn)定與發(fā)展職能。適應財政職能的轉變,政府財政應理性地退出競爭性領域,不再參與私人商品的生產和提供,而轉向主要為公眾提供純公共商品和公共服務,參與提供準公共商品,但參與的程度應根據我國市場完善程度的提高而逐步降低。

3.實施公共財政是振興財政的需要。改革開放21年來,財政在支持改革開放方面是做出了巨大貢獻的。但就財政本身而言,并沒有隨著經濟的發(fā)展而使其境況變好,而是逐步陷入困境之中。財政赤字及債務余額占GDP的比重呈上升趨勢,債務依存度也越來越高,財政的壓力越來越大。盡管在近幾年來政府試圖通過增收節(jié)支來緩解財政困難,逐步擺脫財政困境,但效果并不令人滿意。之所以如此,關鍵在于只是在原有的制度框架內采取一些修補的措施,而沒有實現制度上的創(chuàng)新,沒有實現財政模式的根本轉變,即從生產建設型財政向社會主義公共財政轉變。實施公共財政之所以能緩解財政困難,首先,在公共財政框架下,財政只是為公眾提供公共商品和公共服務,除此之外的其他事物財政不再染指。這樣,財政支出的范圍將大大縮小,財政支出的規(guī)模將得到有效的控制,財政支出的壓力相應地能在一定程度上得到緩解。其次,公共財政客觀上要求一切與政府權力相關的公共收入都必須納入政府預算,在政府統一的預算中體現出來,并接受社會公眾的民主監(jiān)督和議會(人大)的監(jiān)督。為此,不允許預算之外的政府收入的存在,更不允許預算外的預算外收入即制度外收入的存在。而就我國改革開放以來的現狀而言,不僅預算外收入及制度外收入客觀存在,而且呈急劇膨脹的趨勢,從而使政府財力高度分散,加劇了政府預算內收支之間的矛盾。我們常說的財政困難,只是針對預算內這一塊而言,如果能將預算外收入及制度外收入統一納入預算內管理,政府集中性財力占GDP的比重將大幅度提高,目前財政的困境將大大緩解。再次,公共財政要求必須依法理財。市場經濟是法治經濟,市場經濟下的財政———公共財政必然是法治財政。我國現階段的財政困難在很大程度上可以說是沒有依法治財和依法理財所致。權治、人治在當今仍然相當盛行,這必然帶來財政分配秩序的混亂,有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究在目前還只能是一種良好的愿望,政府預算往往是一年預算、預算一年,徒有形式,人大監(jiān)督形同擺設,人民監(jiān)督無法落實。只有實行公共財政,堅持依法治財和依法理財,振興財政才能有望實現。

三、構建中國公共財政基本框架的設想

構建中國公共財政的基本框架,是我國財政制度創(chuàng)新中的大事。中國公共財政作為一種適應社會主義市場經濟發(fā)展要求的財政模式,必須同其他方面的改革配套進行。這是因為中國財政模式的轉變牽涉到方方面面,客觀上要求整個經濟體制、政府職能、經濟活動方式、經濟管理等方面都必須進行相應的變革。中國公共財政模式的建立及公共財政理論的形成與發(fā)展,必須以建立現代企業(yè)制度、完善市場體系和轉變政府職能為條件。

1.建立現代企業(yè)制度是構建公共財政的基礎。公共財政作為一種與市場經濟發(fā)展相適應的財政模式,其賴以存在的微觀基礎就是具有健全的市場活動主體。在市場經濟中,其基本的活動主體就是企業(yè)。企業(yè)能否成為健全的市場主體,關鍵在于能否建立“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業(yè)制度。按照中共十五大的精神,中國企業(yè)將按照現代企業(yè)制度的要求實行公司制改造,將國有企業(yè)改造為能適應市場經濟發(fā)展要求的現代法人實體和競爭主體。對國有經濟實施戰(zhàn)略大調整,大幅度壓縮國有經濟戰(zhàn)線,實現國有經濟的戰(zhàn)略大退卻,逐步降低國有經濟的比重。只有健全的市場經濟主體得以形成,我國的財政才能實現由生產建設型財政向公共財政的轉變,才能退出一般競爭性領域。我們不要期望在國有經濟占絕對支配地位的條件下建立現代市場經濟體制,同樣也不要期望在沒有國有經濟的戰(zhàn)略大退卻和現代企業(yè)制度的建立就能實現公共財政基本框架的構建。

2.建立市場經濟體系和市場機制是建立公共財政的前提。公共財政是作為彌補市場失效而產生的一種財政模式,因而是先有市場和市場經濟,然后才有公共財政的產生。市場是商品或勞務自由交換的場所、樞紐,它客觀上反映了交換者之間的相互關系。我國在培育市場的過程中,既要注重市場體系的培育,更要注重完善的市場機制的建立。只有建立完善的市場體系和市場機制,充分發(fā)揮市場機制的作用,在此基礎上才能弄清市場的局限性和市場機制失效的領域,從而明確政府的作用,并進一步引伸出公共財政的必要性。

中國的市場體系正處于建立和健全之中。總體而言,經過21年的市場化取向的改革,我國的市場體系得到了迅速發(fā)展和完善,但發(fā)展還很不平衡,商品市場特別是消費品市場已得到高度發(fā)展,并正在趨向成熟,生產要素市場正處于發(fā)展之中,資金市場和證券市場也有所發(fā)展,勞動力市場已開始啟動,技術與信息市場已開始運作。但從總體上看,生產要素市場的發(fā)展相對滯后,生產要素價格形成機制還未完全市場化,市場在資源配置中的基礎性作用還未充分發(fā)揮出來,經濟體制轉軌的根本任務還沒有完全實現。同時,市場規(guī)則還有待進一步完善,市場主體還有待進一步清理,地區(qū)封鎖、部門及行業(yè)壟斷現象有待進一步解決。只有這些問題得到妥善解決了,一個統一、開放、競爭有序的市場體系才可能建立起來。

在市場經濟條件下,市場機制是資源配置的基本機制,它在資源配置中發(fā)揮著基礎性作用。市場經濟數百年的發(fā)展歷史已經充分證明,沒有市場機制作用的充分發(fā)揮,就不可能有資源配置的優(yōu)化和生產效率的提高。中國在經濟體制改革和公共財政基本框架的構建過程中,必須要善于借鑒西方國家的經驗,促使市場機制的形成和正常發(fā)揮,推動中國市場經濟的正常運行。盡管如此,市場及市場機制也并非是萬能的,我們不可能期望依靠市場機制來解決一切社會經濟問題。中國目前正處于經濟轉軌時期,我們不僅面臨著因市場本身的缺陷而引起的市場失靈,而且還面臨著市場體系及市場機制本身的不完善而出現的市場調節(jié)的真空。因此,中國政府借用財政等手段對國民經濟進行的宏觀調控,不論在廣度上,還是在深度上都要大于西方國家的宏觀調控。對于中國政府而言,只有加快市場體系的建設和市場機制的培育,政府才能逐步從一些領域中退出,社會主義公共財政模式才能建立起來。

3.政府職能轉變是建立公共財政的根本條件。計劃經濟體制下的政府是無所不包、無所不管的,與之相適應的財政是一種生產建設型財政。而要實現財政模式從生產建設型財政向公共財政的轉變,客觀上要求必須隨著經濟體制的轉軌相應地轉變政府的職能。在我國向社會主義市場經濟邁進的過程中,政府重在管理好文化、教育、交通、社會秩序、衛(wèi)生和環(huán)境保護等社會公共事務,制定和執(zhí)行市場規(guī)則,維護市場競爭秩序,塑造良好的社會經濟環(huán)境,調控而不是參與國民經濟的運行。只有轉變政府職能,使政府有所為,有所不為,在此基礎上,財政才能退出那些本不應該涉足的領域,而逐步向公共財政轉化。

中國經濟體制改革的過程,也是現代企業(yè)制度逐步建立、市場體系和市場機制形成和完善的過程。當經濟體制改革深入到一定程度,必然要求政治體制進行相應的改革,要求政府職能的轉變。而政府職能的轉變過程,實際上也是我國財政從生產建設型財政向公共財政的轉變過程。中國公共財政的建立是市場經濟體制建立和市場經濟發(fā)展的必然要求,也是財政改革的必然結果。在我國構建公共財政的條件日趨成熟的情況下,公共財政基本框架的建立應以市場失效為標準,原則上凡是通過市場可以解決的,或者應該通過市場加以解決的,財政不應介入,已經介入的要有序地退出;凡是市場不能解決的,財政應該介入。就我國而言,財政宜介入的領域主要包括:一是市場根本發(fā)揮不了作用的領域,如國防、外交、社會治安、法律秩序、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎科學及基礎性教育、環(huán)境保護、宏觀經濟調控等,這是財政活動的最基本的領域。二是通過市場可以解決但又解決得不好的領域,這主要是那些提供“準公共商品”的領域,如應用性研究、高等教育等。這些領域財政和市場都可以介入,但究竟誰介入,以及介入的程度,要以效率為標準。三是市場能夠解決但解決得十分緩慢的領域,如基礎設施及基礎產業(yè)、高新技術產業(yè)、高風險產業(yè)等。對這些領域,應采取的基本原則是凡通過市場主體的活動能夠確保其發(fā)展的,財政不介入,政府主要從政策上給予必要的扶持;凡通過市場主體的活動難以實現正常發(fā)展的,財政可適當介入,介入的程度視市場主體的力量和意愿而定。

推進財政的民主化和法治化進程,使中國的財政真正成為人民的財政,這是中華民族最久遠的關于公民社會的理想。中國作為社會主義國家,國家財政必須為人民的利益服務,財政收支的安排必須以此為宗旨。而要真正做到財政為人民服務,必須實行民主理財。將人民的意志上升為國家的意志,并將國家的意志通過法律法規(guī)體現出來,依法管理財政事務。

民主理財、依法理財和治財,既是公共財政的基本要求,也是公共財政應包含的內容。依法理財以民主理財為基礎,同時又為民主理財提供法律上的保證。在財政上實行法治,其本質不是“治民”,而是要通過法治來實現和確保“民治”。中國財政的民主化進程必須要有相應的法律和制度來保障,就中國的情況而言,在新中國成立以來,特別是改革開放以來,財政的民主化和法制化建設取得了一定的成就,如財政預決算均應由人民代表大會審批,體現了人民當家理財和人民對政府財政活動的監(jiān)督;頒布了大量的財政法規(guī)及各項稅收法規(guī)等。盡管如此,中國目前仍然處于從“人治”向“法治”的轉變過程,中國財政的民主化和法治化建設將是一個長期的過程,相應地中國公共財政模式的構建和完善也必將是一個長期的過程。

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