預算外資金管理

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我國預算外資金由來已久,解放伊始就存在。1958年,我國對財政體制進行了較大的改革,財權大幅度下放,國家財政部明確提出了預算外資金的概念,從此,預算外資金就基本上形成了三大塊,即由地方財政部門管理、行政事業單位管理和國營企業管理的三個部分。1978年黨的十一屆三中全會以后,為改變以往過分集中的經濟體制,國家采取了一系列簡政放權的措施,預算外資金的項目迅速增加,規模迅速擴大。針對預算外資金的膨脹,1993年國家財政部對預算外資金作了一次大的調整,國有企業折舊基金和稅后留用資金不再作為預算外資金管理,因而,預算外資金口徑及其范圍縮小了。1996年,中央開始對預算外資金進行治理整頓,將13項數額較大的政府性基金(收費)納入預算,并將地方財政按規定收取的各項費、附加納入預算,不再作為預算外資金管理。1997年底,財政部會同國家經貿委、計委、審計署、監察部和糾風辦聯合了《關于第一批取消的各種基金(附加、收費)項目的通知》,首批取消了217項預算外資金項目。由此可見,預算外資金范圍界定的變化是與我國經濟體制改革的推進分不開的。

一、我國預算外資金的特點分析

我國預算外資金具有如下特點:

1.數額巨大,且呈上升趨勢。不但絕對數額不斷增加,而且占財政收入和占GDP的相對比重也逐年上升。1952年,全國預算外資金總量只有13.62億元,占預算內收入的7.8%,“一五”期間總額為26億元,占預算內收入的8.5%。直到70年代,由于財政體制相對穩定,預算外資金增幅仍然不大。真正大幅度的增長發生在1979年以后,如果按1993年調整范圍后的口徑計算,預算外資金占財政收入的比重由1978年的835%上升到1996年的526%,占GDP的比重由2.61%上升為5.7%,增長速度遠遠超過預算內收入的增長。而且,1993年至1996年的增長速度明顯快于1982年至1992年的增長速度(見表1)。

2.預算外收入在中央與地方之間的分配是中央占的少,地方占的多。變化趨勢分為兩個階段,在1993年對預算外收入進行調整以前,中央所占比重穩步上升,從1982年的33.7%上升至1992年的44.3%;1993年調整以后,中央所占比重逐漸下降,有向地方進一步傾斜的趨勢(見表2)。1993、1994、1995年預算外收入中中央所占的比例分別為17.2%、15.2%、13.2%,逐年下降,地方所占比重分別為82.8%、84.8%、86.8%,穩步上升。1996年,國務院又對預算外收入范圍作了重新界定,有些預算外資金由“外”轉“內”,有些體制外的收入則轉入預算外管理。調整后1996年中央所占比例略有上升,為24.3%,地方占75.7%。1997年,中央清理整頓了一批預算外資金,預算外資金收入不包括納入預算內管理的政府性基金(收費),中央部分下降比地方部分更快,由1996年的947.66億元降為145.08億元,而地方由2945.68億元降為2680.92億元,這樣,中央所占比例銳減為5.1%,地方所占比例陡升為94.9%。

3.對預算外資金分項目分析,地方財政部門的預算外資金所占比重很小,而行政事業預算外資金占的比重很大,而且行政事業單位預算外資金有上升趨勢。1993、1994、1995三年地方財政預算外資金所占比重分別為8%、7.5%、7.1%,而行政事業單位預算外資金分別占92%、92.5%、92.9%。1996年對預算外資金的范圍又進行了一次調整,預算外資金分項目收入不再分為地方財政預算外資金和行政事業單位預算外資金,而是統計為事業行政單位收入,鄉鎮自籌、統籌資金和地方財政收入三項。其實事業行政單位收入依然占大頭,1996和1997年分別占總數的87.2%和85.4%,地方財政部門并沒有掌握其中的多少財力。4.從地區分布來看,各地區間的差異很大,基本上是越發達的地區預算外資金越多,越落后的地區預算外資金越少;經濟規模越大的地區預算外資金越多,經濟規模越小的地區預算外資金越少。對各行政區1995、1996、1997三年預算外資金規模排序就會發現,廣東、江蘇、山東、浙江四省是我國的經濟大

省,GDP一直名列前四名,而這四省預算外收入恰恰也最多。四省預算外資金收入合計占全國總數的比重三年分別為31%、33%、31%,基本上是1/3。GDP最少的八個省區,也是預算外收入最少的八個省區,預算外收入規模最小。八個省區預算外資金收入合計占全國總數的比重這三年分別為6.7%、6.2%、6.3%,還不及當年排名前四位的任何一省多。

5.從預算外資金分項目支出結構來分析,預算外資金用于建設性支出的比重逐漸下降,用于經常性的“吃飯”支出逐漸上升。固定資產投資比重由1982年的49.83%下降到1993年的22.07%,1994、1995年有所回升,總的趨勢還是下降了不少。而行政事業支出由1982年的6.01%上升到1995年的31.85%,增長勢頭迅猛。1996年,對預算外資金又進行了調整,但從預算外資金分項目支出中基本建設支出和事業行政經費的變化來說,預算外資金消費化的趨勢似乎越來越明顯(見表3)。這也從一個側面說明,由于財政經費有限,吃財政飯的人又太多,不得不以預算外資金的形式來養人。

6.與預算內連年赤字相反,我國預算外收支年年有盈余,從而形成一種外松內緊的局面。在1989年以前,預算外盈余年年超過預算內赤字,從1989年開始,預算內赤字的絕對數額才超過預算外盈余。從1982年到1997年,預算外資金累計結余2005.78億元,同期預算內收支赤字為3760.22億元,兩相對照,形成鮮明的反差(見表2)。

二、如何對待我國預算外資金

客觀地說,預算外資金作為對現行財政體制的補充,有其存在的合理性,在一定的歷史時期內,起到了一定的積極作用。但是,我們也應該看到,預算外資金的增長,也帶來了不少消極影響。預算外資金的迅速膨脹加劇了財政困難,削弱了財政的調控能力;同時擾亂了財政分配秩序;預算外資金使用比例較混亂,資金使用效益不高;亂收濫支不利于轉換政府職能。

根據國家預算的統一性原則,國家應該建立統一的財政預算,統一掌握財政資金。那是不是現在就應該立刻取消預算外資金呢?在目前的財政預算體制下,還不可以馬上取消預算外資金,建立統一的政府預算。這是因為,即使現在取消了預算外資金,由于利益驅動,原預算外資金的擁有主體還將以新的辦法、新的名目取得預算外收入。預算外資金的快速增長,其根本原因其實是在經濟體制的轉型過程中,財權和事權的不統一。經過20多年的改革,中央放權讓利,地方權限得到了擴大,在下放財權的同時,卻沒有下放相應的事權,造成財權和事權相脫節。所以說,預算外資金是在經濟體制轉軌過程中的特有范疇,隨著社會主義市場經濟體制的完善,國家財政預算將走向規范化、統一化,預算外資金最終必將萎縮甚至消亡。

因而,對于預算外資金的膨脹問題,比較務實的做法是,近期以加強對預算外資金的管理為目標,選擇合適的管理模式,控制規模,健全管理,加強監督;而從遠期看,預算外資金的存在實際上是中央照顧地方對資金的要求,與分稅制的目標是一致的,1994年的分稅制改革為統一財政預算奠定了基礎。今后財政體制改革的關鍵是進一步完善分稅制,不但要科學地劃分財政收入,而且要合理地劃分財政支出范圍,實現財權和事權的統一,消除預算外資金存在的制度原因,從而逐步取消財政資金的“雙軌制”,建立統一的政府預算。

三、近期我國預算外資金管理模式選擇分析

預算外資金的管理模式主要有以下三種。第一種就是目前廣泛實施的“財政專戶儲存”、“收支兩條線”的管理辦法。各單位在取得收入時,或者先通過本單位銀行賬戶,分步轉入財政專戶,或者在取得預算外資金收入時就一步交存專戶;支出由同級財政部門按預算外收支計劃和單位財務收支計劃統籌安排,從財政專戶撥付。這種管理辦法的積極意義在于,原則上統一財務管理權限,集中到各級財政部門,各部門不得自行其是,對我國預算外資金的管理起到了一定的積極作用,“專戶儲存”、“收支兩條線”依然有其可取之處。但是,其缺點也是明顯的。(1)目前實施的專戶儲存其前提是承認單位對資金的所有權和使用權,各單位都把預算外資金視為己有,一方面難以貫徹執行,有關資料顯示,實行財政專戶儲存的預算外資金只占總額的45%左右,有些地方比例更低;另一方面不可能從根本上消除眾多部門行使財政分配權的局面。(2)政府對收費和基金管理,現在基本上項目的批準權在中央和地方省級政府,財政和物價部門分管項目和收費標準審批。但是各級政府對于收費和基金沒有總量控制,基本上是按需擴張,缺乏約束機制;資金的收取、支出使用都沒有通過立法形成規范的管理體制加以管理。(3)對于預算外資金的管理處于財政部門、計劃部門、物價部門、審計部門和銀行多頭管理的無序狀態,看似管理嚴謹縝密,其實沒有一個部門真正地負責。因此,有必要對當前的“專戶儲存”、“收支兩條線”的管理辦法進一步強化和完善。

第二種管理模式是適當集中預算外資金彌補預算內資金不足。具體又有兩種形式:一是定額籌集,即向有關的行政事業單位下達指標,要求這些單位定額上繳預算外收入,財政部門再把這筆收入納入預算統籌使用;二是比例籌集,即按各單位預算外收入情況,按一定比例轉入預算內。這種管理模式實際上已經涉及預算外資金的所有權和使用權問題,對于預算外資金的改革邁出了實質性的一步。從一些地方采用這一模式的實踐來看,該模式的確能起到籌集資金、緩解預算內資金不足壓力的作用。但是,這一管理模式實際上承認了預算外資金的長期性、永久性,不利于實現統一政府預算的長期目標。

第三種模式是規范化管理。該模式具體又分為兩種形式:一是按預算內資金管理體系對全部預算外資金實施規范化、法制化、系統化管理;二是把部分預算外資金納入預算內。無論是預算內資金還是預算外資金,都是政府可供支配的財政資金。這一模式把政府財力全部集中到財政,統籌安排運用,統一監管調度,徹底打破以前預算外資金分配的條條框框,所以說是一種較為徹底的改革。目前很多地方都在不同程度上實施這種改革,并把其中的第一種形式視為預算外資金管理改革的理想模式。這是因為,在目前財政體制改革尚未完成的情況下,還很難取消預算外資金,第一種形式應該說是比較務實的做法。同時,制度化的管理也為最后統一預算打下了基礎。當然,這兩種具體形式并不是互相矛盾、互相排斥的,在改革的過程中,當條件成熟時,還可以結合運用。

四、“規范化管理”模式的具體實施

1.對于預算外資金首先必須明確,所有權屬于國家,分配權屬于政府,管理權屬于財政。項目的批準權、范圍和標準的確定權應由中央和地方省級政府轉交全國和省級人大常委會,以保證立項的嚴肅性。資金的使用權交給政府,由政府根據需要統籌安排預算內外財力。管理權交給財政,由多頭管理轉變為由財政部門統一負責。同時,預算的執行情況報人大常委會審議、備案,以保證運行的規范性。

2.實行票據統一管理,加強源泉控制,完善專戶儲存。各部門和單位在收費時,必須按行政隸屬關系使用中央或省級財政部門統一印制或監制的票據,嚴格票據發放、稽查和驗證核銷制度,改變由省級業務部門直接向基層部門發放的辦法。同時票款同步,統一專戶儲存。加強日常管理,建立對收費單位進行的收費年審制度,檢查其收費是否統一納入財政部門核算,防止虛報隱瞞收入,保證及時存入“財政專戶”。

3.實行民主管理、法制管理。收費和基金的設立、管理、運用都要經過全國或省級人民代表大會或其常務委員會批準,嚴格收費和基金的審批立項管理,建立項目管理制度,實行收費公示制度。收費和基金的實際收取、支出使用,都必須通過立法形成規范的管理體制。

4.建立一套科學合理的預算外資金財務會計制度與綜合財政預算報表體系,以真實地反映預算外資金的籌集、使用、管理和使用效益情況,以便控制預算外資金規模。預算外資金是預算內資金的補充,預算外資金的膨脹必然導致預算內資金的萎縮,所以必須控制預算外資金的規模,加強預算外收支管理。提高行政事業單位的效率,精簡機構,裁減冗員,減小吃財政飯的壓力,繼續抑制預算外資金進一步膨脹的傾向。

5.推進稅費改革,完善分稅制。對各種收費分門別類地進行管理,能歸入預算內的歸入預算內,不能歸入預算內的,暫時依然界定為預算外資金,但要加強管理,控制使用方向,專款專用。對于不合理和不合法的收費項目和超標收費堅決取消;將不體現政府職能的收入,轉為經營性收費,所得收入依法納稅;把具有稅收性質的基金和收費納入稅收管理。根據政府事權、財權和決策權相統一的原則,在劃分中央和地方收入的同時,科學地劃分中央和地方的支出范圍,為最終實現統一的政府預算作準備。

參考文獻:

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