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          財政外資金預算管理

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          財政外資金預算管理

          預算外資金是指不納入預算管理,但卻用于滿足政府履行其職能需要的財政資金。目前,由于對預算外資金認識上的滯后和政策、管理手段的缺位,造成預算外資金游離于政府控制之外,既扭曲了收入分配結構,分散了國家財力,又滋生了腐敗現象。因此,正確認識并解決預算外資金管理缺位問題,是財政改革中亟待解決的問題。

          一、預算外資金管理缺位的具體表現

          (一)預算外資金收支管理粗放,部門利益格局尚未完全打破。根據《預算外資金管理實施辦法》,各預算單位應按照規定編制預算外資金收支計劃,財政部門按照經費定額和開支標準對該計劃進行審批后,匯總編制年度總計劃。但實際的執行情況是,有些單位沒有收支計劃,財政部門也很難形成規范的匯總預算,只是粗略地按基數加增長的辦法編制并下達預算外資金收支計劃。收入時,有的單位只是將專戶資金一繳了之,而沒有具體的資金項目名稱,造成收入來源不清;支出時,由于沒有明確的定額標準,資金使用“以收定支”。預算外資金管理粗放,使用款單位擠占挪用資金有了可乘之機。

          (二)納入預算管理的行政事業性收費和政府性基金仍作為預算外資金管理,使政府宏觀調控能力減弱。我國由于經濟發展水平較低,一些欠發達省份長期處于財政困難狀況,嚴重制約著經濟和社會的發展。從財政的資金管理看,一方面,預算內資金短缺,收支矛盾突出,另一方面,一些應納入預算管理的資金游離于財政預算管理之外。究其原因:一是收費單位原為自收自支的事業單位,一旦將其收入納入預算管理,就要理順各方面的關系,這不僅要加大各部門的管理成本,而且會突破各自的管理范圍;二是有些行政事業單位的收費收入不能抵頂其正常支出,有些單位甚至還有巨額貸款,改變財政管理方式,就要增加財政負擔加;三是執收單位作為征收主體在認識上存在偏差,擔心納入預算管理后其經費沒有保障,還有一些單位錯誤地認為預算外資金“誰收誰用”,不愿意把專戶資金納入預算管理。

          (三)監督機制不健全,約束軟化,財政監督流于形式。目前,預算外資金的管理監督普遍存在重收入輕支出現象,一味強調納入財政專戶資金的管理和繳存比例,忽視了支出上存在的問題。雖然財政部門撥付資金時,根據用款單位上報的用款計劃進行了核定,但財政資金劃出后,用款單位如何使用資金卻不能掌握。同時,由于收費經費化,使部門間存在分配不公、苦樂不均現象。從更深層次看,它還造成財政支出結構不合理,降低了國家基礎設施投資的效率。

          (四)資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學,導致部分資金逃避財政監督,形成體外循環。盡管近幾年來各地都積極推行預算外資金“單位開票、銀行代收、財政統管”的征管體制,但由于種種原因,一些地區仍處于自存自繳狀態。而預算外資金收入過渡戶的存在,給個別單位截留預算內外收入、坐收坐支預算內外資金提供了可能。另外,由于征繳程序不嚴密、不科學,也容易形成資金體外循環。如一些地方出臺的行政事業性收費屬于省、地(州、市)、縣(市、區)三級預算收入,應按比例納入同級財政預算管理,但具體的征管模式卻是:由地縣基層單位負責收繳資金,由省級部門歸集資金、報批手續,待審批后,再由省級部門按比例逐級返還原單位,然后各自繳入國庫。這種方法雖有利于資金到位,但按級次入庫的資金由于征繳過程涉及多個環節,又沒有采取一定的監督手段,容易形成既不解繳當地國庫,又不納入專戶儲存的體外循環資金。

          (五)相關政策和配套措施缺位,影響了國家財經法規的貫徹落實。《預算外資金管理實施辦法》規定,行政主管機構可以按照國家規定從所屬企事業單位和社會團體集中一部分管理費。但該辦法對管理費的收取方式、標準、票據使用、支出范圍及資金管理都沒有作出具體的規定,致使一些單位超標準收費、使用不合法票據以及白條收費,進而逃避專戶管理、違規投資,甚至隱瞞收入、私設小金庫等問題時有發生。此外,一些取消的收費項目,但由于沒有及時理順和解決相關單位的經費,致使一些旨在建立政府與民間良性關系、規范行政行為、減輕企業負擔的政策無法落到實處。

          二、加強與完善預算外資金管理的措施

          第一,深化“收支兩條線”改革,積極推進綜合財政預算。建立公共財政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財政體制改革的一項重要內容。因此,首先要將明確規定應納入預算管理的行政事業性收費和政府性基金不折不扣地全部納入預管管理,相應支出通過預算予以安排。其次對有預算外資金收入的單位必須自下而上地編制預算外資金收支計劃,并將其納入單位的財務收支計劃和財政綜合預算;預算外收入要全部納入專戶管理,相應支出由財政統籌安排,逐步改變按收入比例提取經費的做法,比照部門預算的統一要求核定經費支出,實行“預算制”,進而促進執收執罰部門依法行政。同時,各級財政部門要改變重分配輕管理、重審批輕監督、重微觀輕宏觀、重預算內輕預算外的理財觀念,充分認識宏觀調控和財政監管的重要性,克服本位主義和小團體意識,切實加強綜合財政預算編制,提高財政資金的管理能力。

          第二,借助科技手段以及高效、智能的網絡管理系統,徹底改革預算外資金收繳制度。規范預算外資金管理,就要堵塞收入漏洞,做到應收盡收。以收費票據為資金監管源頭,利用現代科學技術手段賦予財政票據的信息功能,借助收費單位、代收銀行、財政部門之間強大的網絡管理系統,建立起一個“單位開票、銀行代收、財政統管”的預算外資金征管體系。所有收費通過銀行代收,不僅便于財政性資金集中納入財政管理,增強財政部門的調控能力,使財政專戶發揮“準國庫”功能,而且通過銀行代收,還可構建財政部門與執收單位間高效的收費票據領購、核銷管理模式,大大提高財政部門對執收單位收取預算外資金的監控力度,有力地遏止自立收費項目、自定收費標準等亂收費行為。

          第三,切實完善配套措施和法規建設,提高預算外資金的管理效率。預算外資金管理改革是一項政策性較強、難度較大的工作,它不僅是權力、利益的調整,而且涉及單位性質、經費供給以及內部減員等問題。因此,只有把它與財政管理制度改革、政府機構改革以及經濟體制改革等結合起來,才能相互促進。因此,要對政府性基金和納入預算管理的預算外資金列收列支的管理方式作更進一步的規范和完善,逐步消除單式預算,真正發揮財政部門應有的管理監督作用。盡快建立、發展和完善市場經濟條件下的法制體系,為財政體制改革提供制度保障。另外,還要澄清對預算外管理資金的模糊認識,扭轉“三權不變”和“誰收誰用”的運行慣例,為進一步推動綜合預算管理創造良好的條件。

          參考文獻:

          [1]趙蕊:《加強預算外資金管理》,《合作經濟與科技》2006年第18期。

          [2]鄭景云:《預算外資金管理存在的問題及對策》,《烏魯木齊市委黨校學報》2006年第1期。

          [3]王普河、衛華:《預算外資金管理需加強》,《中國監察》2006年第10期。