國資企業財務管理改革

前言：本站為你精心整理了國資企業財務管理改革范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

一、國有資產管理體制改革的重要性

關于國有經濟能否與市場經濟相結合，創造一個更有效率的經濟組織形式，一直是我國經濟體制改革的核心問題。這實際上，也就是社會主義國家能否在發揮市場經濟作用的條件下管理好自己的經濟。

改革開放以來，在建設中國特色社會主義思想指導下，國有企業改革已經取得了豐碩成果，國有企業在改革與調整中不斷發展壯大。國有企業總體實力不斷增強，在經濟和社會發展中發揮著重要作用。在其他經濟成分快速發展的同時，國有企業在競爭中也保持了較快增長。1989年至2001年，國有及國有控股工業企業完成工業增加值從3895.13億元增加至14652.05億元，年增長11.7％，比GDP年均增長9.3％高出2.4個百分點。國有經濟布局得到優化，整體素質明顯提高。國有企業在國民經濟中仍然處于主導地位，影響力、控制力進一步提高。2001年底，我國境內國有控股上市公司903家，其控制和帶動的社會資本約6300億元；境外國有控股H股公司52家，加上國有控股紅籌股公司，其控制和帶動的國外資本約38億美元。國有經濟在石化、石油、電力、冶金等關系國家命脈的重要行業和關系領域占支配地位，支撐、引導和帶動了整個社會經濟的發展，2001年，國有及國有控股工業企業上繳稅金3639億元，占全部工業企業上繳稅金的67％，是國家財政收入的主要來源。國有企業組織結構明顯優化，“小而全”、“大而全”的狀況得到明顯改善。產業集中度進一步提高，按銷售額排序，2000年排在我國前10位的都是國有及國有控股企業。國有企業的技術裝備水平與國際先進水平的差距進一步縮小，自動化程度大大提高，加工能力、加工精度明顯上了一個臺階。國有企業改革中的一重要成就表現在現代企業制度初步建立，企業經營機制進一步轉換。企業管理體制和經營機制發生了深刻變化，相當一部分企業進行了公司制改革。520戶國家重點企業中514戶國有控股企業已有430戶進行了公司制改革，改制面達83.7％，其中282戶企業整體或部分改制為有限責任公司或股份有限公司，實現了投資主體多元化。在推進公司制改革過程中，企業按照《公司法》的規定明確了股東會、董事會、監事會和經理層的關系，公司法人治理結構已基本形成。

這些巨大成就充分說明，社會主義公有制是能夠利用市場經濟來發展自己的。

但是從總體上看，國有企業改革仍然面臨著嚴峻形勢，有很多企業仍然因改革嚴重滯后而難以擺脫困境。從現在看來，國企改革難點的關鍵所在仍然是企業自主權遲遲不能完全落實。甚至一些已經完成現代企業制度改革，包括有的上市公司，都因在重大發展決策和人事方面缺乏自主權而嚴重制約了企業的開拓與發展。沒有自主權的企業，國有企業經營者在經營方針、方向和分配、激勵方面的權利不到位就難以有市場競爭的活力，生產力難以進一步得到解放。自主權不落實，根子就在于政企分離不夠徹底。而政企分離達不到要求，關鍵又在于政府未能正確給自己定位。政府有關管理部門總是擔心放手后國有企業會出現失控。這種不正當干預成了當前束縛生產力發展的一個重要因素。不少企業為了放開自己的手腳在經濟發展和市場競爭中施展才干，在競爭中取勝，被迫采取一些非常手法，例如，有的企業為了減少上級政府部門的干預，在國有資本之外加入了一部分本企業職工的投資股份，通過擠入集體經濟成分，以便找到藉口頂住上級部門對經營決策和人事變動上的干預。這種做法效果雖然明顯，使該企業獲得了迅猛的發展。但這并不是解決問題的根本辦法。

不僅如此，問題還在于代表政府管理企業是由多個部門分兵把口分別行使國家所有權。這種分散型的所有者職能代表架構雖然在實踐中發揮了一定的作用，但從總體上看，弊端極大，一方面多部門的低效率，大大限制了企業的活力，有些國有控股公司無奈地埋怨說，我們下屬有幾十個企業，我們都難于了解他們經營中

面臨的實際情況，你一個上級部門怎么能對它們的日常經營活動做出正確決定呢？另一方面，部門有權無責，又為企業內部人控制打開了方便之門。由于不同的政府部門分割行使國有資產所有權職能，管資產與管人、管事相脫節。管人的不管生產經營，管生產經營的不管人，沒有形成一個集中統一的監管體制，權責分散，權責不清，就必然發生兩方面弊端，或政企不分，統得過死，造成低效率，效益損失，或監管不力，內部人控制嚴重，導致國有資產流失。

如果建立一個獨立的國有資產管理部門，專門對國有企業資產的管理，履行出資人職責，現在的政府行政管理部門，專門從事公共事物管理，政府公共管理部門與行使國家所有權部門分立，使各自有明確的定位和目標，這定會有助于從根本上改善政府、市場與企業的關系，為政企分開打下堅實基礎。

國有資產管理上除了上述問題外，還有一方面缺陷，就是如何保證國有資產不流失，這是當前公司治理結構中的一個致命缺陷。

改革開放以來，國有資產有了很大的增長，規模在迅速擴大，國有經濟在社會主義現代化建設中起著舉足輕重的作用。據統計，到2001年底，國有資產總量達10.9萬億元，其中經營性資產7.3萬億元。這使得我國社會主義制度有了更加強大的物質基礎。但是，對這樣龐大的國有資產，在資產經營、管理和監督中還存在著一些突出的問題。

很明顯的一點是國有資產流失現象嚴重。一些國有企業在實行承包、租賃、股份制改造和民營化等的改制過程中，以各種方式低估或低價轉讓國有資產，在出售國有資產時，不是在市場中公開進行，而是私下交易，暗箱操作，有的甚至一賣了之，或把國有資產直接量化到個人。一些國有企業興辦的集體企業，其原始資產原本是國家的，但是由于管理散亂，公私不分，過了一定時期，這些企業糊里糊涂被定為集體所有制資產了。一些國有企業在實行市場經濟改革中，由于不善于經營，未能在市場大潮中學會游泳，造成較大的經濟損失和效益流失。

國有企業管理中出現了內部人控制現象，有的弄虛作假，欺騙社會，損害國家和群眾利益。產生這種現象不少是在國有資產重組中造成的。國有企業重組、改制都是符合改革要求的，但由于國有資產量大面廣，隨著投資主體和股權結構的多元化，在國有資產基礎上出現了大量控股、參股等混合所有制經濟。國有資本重組流動的情況愈加復雜，這客觀上為國有資產的監管增添了難度。不少改制后的公司董事會、監事會職責不到位，不能發揮應有的作用，這就為出現內部人控制現象的產生提供了廣闊的空間。企業經營者在資產、資金使用等方面的權力過大，有時代替了出資人的權力，目前這種現象有增多的趨勢。這種情況要求應有專門的專業性強的資產管理機構來加強監管。這就是說國有資產管理上的“所有者缺位”的現象必須解決，必須有具體人和機構作為出資人代表負責監督國有企業的國有資本的保值和增值，使出資人到位。

二、履行出資人職責的中央政府和地方政府

現實情況表明，必須改革國有資產的管理體制。黨的十六大報告中指出：改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。這是我國的經濟體制改革不斷深化，進一步推進國有企業改革的必然要求。

國有資產的所有者是全體社會成員，國家是代表全社會的一個有形組織。改革開放以來所遇到的問題，是在發展社會主義市場經濟的條件下，國家對國有資產的所有權怎樣來實現。所有權不是意味著為占有而占有，所有權要求在經濟上實現自己，即使用它來實現一定經濟利益。我國社會化大生產的生產力狀況，決定了我國國有經濟的產生和發展，國有資產日益增大，為社會主義公有制奠定了更雄厚的物質基礎。但是具體怎樣來實

現這種所有權，使國有資產不流失，不僅保值而且要不斷增值，以進行不斷的擴大再生產，保證全體人民不斷增長的需要得到最大限度的滿足。這個問題是我國經濟體制改革以來面臨的一個深層次的問題，似乎也是最難解決好的問題。中國特色社會主義的經濟能否成功確立，市場經濟體制能否完善，關鍵也在于這個問題的解決。

針對這種迫切的需要，十六大報告明確指出：“繼續調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構。繼續探索有效的國有資產經營體制和方式。各級政府要嚴格執行國有資產管理法律法規，堅持政企分開，實行所有權和經營權分離，使企業自主經營、自負盈虧，實現國有資產保值增值。”

建立國有資產管理體制首要的問題是堅持國家所有制，即國有資產都屬于代表全民的國家所有。國有制是適應我國大規模的社會化大生產的生產力的性質所決定的，它是我國發展生產力、推進國家工業化和現代化的根本力量。我們推進國有企業的改革和發展，說到底，就是要在發展社會主義市場經濟的條件下使國有經濟不斷發展壯大，增強國有經濟的主導作用和控制力。無論改革如何進行，這一個前提是必須堅持，不能有絲毫動搖。改革開放二十多年來，我國經濟持續增長，社會政治穩定，人民生活水平不斷提高，根本原因就是我們既堅持了社會主義道路，又通過改革使社會主義充滿新的生機和活力。

堅持國家所有應是沒有疑問的，問題在于通過什么具體形式實現國家對自己資產的所有權，并使國有資產在使用中獲得最大的經濟效益。

這里首先遇到的是中央政府與地方政府如何在實現國有資產所有權中的定位問題。中國是一個大國，地域遼闊，國有企業眾多，即使經過調整、改制，目前還有大約18萬戶分布在各地。為了使管理有效，都由中央政府直接管理這么多企業是困難的。較好的辦法就是由中央政府和地方政府分工負責履行國有資產所有者的權利。他們代表國家履行出資人的職責。這種分工包括資產的劃分和權利的劃分。十六大明確規定了中央與地方在資產方面的劃分，關系國家經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。

在這個問題上理論界有著不同的意見。有一種意見主張應當把過去的“國家統一所有，政府分級管理（監管）”的辦法改為使地方政府成為所轄國有資產的真正所有者。原因是過去那種分級管理的體制，地方政府不擁有國有資產的所有權，就發生責權不對稱現象，助長了地方政府濫用國有資產的行為，造成國有資產流失嚴重；在改制中關心的是如何通過改制甩包袱，而不是在改制時維護資產所有者的利益；缺乏使國有資產增值的積極性。因此，必須用“分級所有，分級管理”來代替過去的“統一所有，分級管理”的模式。他們從理論上論證“分級所有”的合理性，認為“誰投資，誰所有，誰收益”，這是市場經濟的通行原則。地方所管轄的國有資產很多都是由地方政府投資興建的，理應歸地方政府所有。

這種看法與十六大提出的國有資產管理體制改革的原則是不一致的，十六大明確指出這一改革的前提是堅持國家所有，也就是全社會所有。這種所有權是不能分割的。堅持國家統一所有，是為適應社會化大生產發展要求、發揮社會主義制度優勢而實行的。不能把它看成是過去計劃經濟體制的殘余，而應看作是發揮社會主義制度的可以集中主要力量辦大事的這一根本優越性所必需的。況且我國現在區域經濟之間經濟發展很不平衡，差別極大，實行地方所有會造成許多難以順利克服的困難，并產生許多新的矛盾，影響國民經濟的持續快速發展。

;十六大提出的國有資產管理體制改革方案，不同于過去“統一所有，分級管理”的地方，并不在于改為地方政府所有，而是如文件上所講的，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產與管人、管事相結合的國有資產管理體制。

這里涉及到如何認識所有權改革與產權改革的區別。在理論上把所有權與產權這兩個概念加以區別有重要意義。

過去在我國經濟學領域中沒有“產權”這個詞。理論界是從西方經濟學中的產權經濟學輸入后廣泛使用開來。國家文件中在1993年黨的十四屆三中全會中開始提出“理順產權關系”。但是人們在使用它時有著不同的內涵。一般地是把“產權”這個詞作為“財產所有權”的簡稱，這是把產權等同于所有權。例如有人說產權包括所有權、使用權、收益權等，有的說產權包括所有權和經營權（法人財產權）。這些說法都表明他們把產權與所有權之間劃等號，甚至認為產權概念比所有權的涵蓋更寬。

我認為這種認識是不符合它們的內涵的。從外文用詞上可以看出二者的明顯區別。所有權在英文中是property，而產權經濟學中產權用的英文詞是propertyrights（馬克思表述它所包涵的內容時用的是therightofproperty）從這里也可以看出這兩個概念的涵義是不能等同的。所有權（property）指的是物或財產本身的歸屬問題，而“產權”（Propertyrights）強調的是握有財產的所有權人所具有的實際權利。如果講二者有聯系的話，那可以說后者是前者的具體實現形式，也就是說后者只是前者實現其所有權時所產生的多個所有權主體之間的各種具體復雜的權利關系。馬克思就說過不同的所有制或所有權，可以有同一的財產權利即產權關系。例如資本主義制度下，從所有權來看，產品不屬于勞動者，而屬于資本家，小商品生產的所有權關系則是產品屬于勞動者。這兩種所有權是本質不同的，但從商品交換的權利關系上看，二者又是同一的：互相承認對方是自己產品的所有者，在市場上實行等價交換，產品屬于生產資料所有者。馬克思所以強調二者的區別，這是因為資產階級總是企圖把資本主義所有權與小商品生產者的所有權混同起來，為資本主義所有制作辯護。

在進行國有資產管理體制改革中明確所有權與產權二者內容上的區別很重要。否則易于引致認識上的混亂。有的人在產權改革的名義下講述所有權改革。例如有人說，“非國有化的實質就是將國有企業產權由歸屬全體社會成員縮小為歸屬于部分社會成員或單個社會成員。”這里講的內容是要改變所有權關系，而不是產權改革。

產權改革應當是指在所有權不變的條件下對資產的管理或支配權利上的變革，不是根本經濟制度的改變，而是對財產的管理體制的改變。例如我們講在國有企業建立現代企業制度的改革時，第1條就是產權清晰。這里的“產權”這個概念的內涵是很明確的，產權清晰針對的絕不是說國有企業的所有權不清晰，而是指政府與企業在管理企業的權利、權限上不明確。同志1999年6月26日在青島召開國有企業改革和發展座談會時的講話中對此作了清楚的闡述，產權清晰就是“明確國家和企業的權責”。因為目前有些企業管理、監督和經營工作不到位，國有資產的保值增值無人負責。同志提出：“國有企業必須建立有效的國有資產管理、監督和營運機制。要有嚴格的責任制度，要有人對國有資產的保值增值負責，不能只要管理的權力而不負任何責任。”這里對國有企業的產權改革的實質作了明確的解釋。

在制定企業國有資產監督管理有關法規時，面臨著從概念上明確所有權與產權的區別問題。在討論中提出將產權定義為“產權是財產所有權及與財產所有權相關的財產權”。這個定義的表達并不是很清楚。這種看法表示出了所有權與產權二者的區別，不過沒有說明區別在哪里。譬如，他們這樣說：當產權的概念適用于不同所有權主體之間的

在國有企業管理上過去雖然明確所有權屬于國家，可是“東家”這個位置卻是空缺的，有廠長，有經理，還有黨組織起核心作用，可是誰都不是出資人代表，對企業的經營都不負主管責任，國資委成立后，明確它是“大東家”，代表國家來行使所有權，這是真正的出資人代表，這就使企業出資人代表由虛變實，真正做到產權清晰，權責明確。

國有資產監督管理委員會是國務院直屬特設機構，它不是政府行政機構的組成部門，不納入政府序列，屬于事業單位，它的工作人員也不是一般意義上的公務員。這個機構的專有職能就是履行出資人職責，負責國有資產的營運、監管和保值和增值。這就使它與原來的行政機構完全分離開來。顯然，這個專門機構的設立就為實行“政資分開”提供了制度上的保證。既然國資委專門履行出資人職責，監督和管理國有資產，負責國有資產的保值和增值，那么原來屬于國家的相關的各個部門管理國有企業的職能不再存在了。國資委成了專門的出資人代表，政府的其他部門也就成為專門從事社會公共事務管理者了。這就自然地實現了政資分開。

多年的改革實踐表明，雖然政企分開一開始就是當作國有企業改革的核心問題，但一直是效果不明顯，難以落實，政府干預企業經營現象嚴重存在，問題的根子在于政資沒有分開。有些省、市為了解決這個問題，在政府各管理部門與企業之間建立了資產經營控股公司（由原來的行業主管部門轉成）。但是沒有根本解決問題。為了削弱各相關部門在人事、事權、財權上分散干預企業的現象，有的在省級機構里成立了相關各部門統一的領導小組面對控股公司。但是不同部門仍然都是企業的老板，他們越過控股公司直接插手企業的人事安排、經營活動仍然發生，誰都管，誰都不負責任。所謂的國有控股公司處境尷尬。這種情況表明沒有政資分開，政府社會經濟管理職能與國有資產出資人職能不完全分開，進而在組織機構上政府行政管理職能機構與國有資產行使所有權管理職能機構徹底分開，政企分開就難以真正實現，國有企業就難以真正成為獨立的自主經營、自負盈虧的市場主體。實踐證明，政資分開是政企分開的基礎。國資委建立之后，就從機制上改變了過去政府集國有資產所有者和管理者職能于一身的狀況，中央和地方省、市（地）兩級政府分別設立專司國有資產管理機構，專門從事國有資產管理、營運、監督，這就從機構設置和職能界定上促使各行政部門集中精力行使社會經濟管理者的職能。這必將大大推動多年改革實踐中難以解決的政企分離問題的順利實現。

我們改革國有資產管理體制，主要的還是為了搞好國有企業。所以國資委成立后，最重要的還是弄清楚它將如何管理好國有企業。國資委的成立表明政資分開得到了實現，但是也產生了一種疑慮：國資委在國有資產管理上的權力增加了，是全部國有資產的大股東，這種增大了的權力會不會更加強了它干預企業經營生產活動，成為了企業的一個新的“婆婆”呢？這里問題的實質仍然在于如何保證所有權與經營權的完全分開。

所有權與經營權相分離是社會化大生產的共同要求，隨著生產規模的增大，科學管理的要求日益提高，所有權與經營權分離是發展社會生產力的一種必然趨勢，是提高企業競爭力并在競爭中取勝的客觀要求。因此，國資委成立后，如何劃分清楚國資委的出資人職責和企業經營權之間的界限，明確二者的職責范圍是此項改革達到預期目的的重大問題。

十六大報告在闡述建立中央政府和省、市（地）兩級政府設立國有資產管理機構作為獨立履行出資人職責的同時強調指出：“繼續探索有效的國有資產經營體制和方式。各級政府要嚴格執行國有資產管理法律法規，堅持政企分開，實行所有權和經營權分離，使企業自主經營、自負盈虧，實現國有資產保值和增值。”在《關于國務院機構改革方案的說明》中明確指出：“國資委依法對企業的國有資產進行監管，依法履行出資人職責，但不得直接干預企業的生產經營活動，不要變成‘婆婆加老板’，不能把企業管死。”從根本上理順出資人和經營者的關系應當是國有資產管理體制改革取得成效的試金石。

國資委的建立主要是解

決出資人空缺的問題。它的職能有了明確的規定，出資人職責就是政府享有《公司法》規定的三項出資人權益：資產收益、重大決策和選擇管理者，不能干預企業的生產經營。原則的規定是清楚的。但具體實行過程中，總會發生難以區分的現象。出資人職責與干預企業的生產經營之間有時就不易區分，引起爭執。而且爭論往往不是發生在有關重大決策問題上，因為都不愿承擔責任，而是在一些非重大問題上。例如有的企業，為了管理層的一個人事安排，直接經營者說這是日常生產經營，而上層管理者則認定這屬于重大決策，應由他決定。這種爭執影響到企業的正常運行，所以，這些問題仍需進一步研究細化。

國有資產監督管理委員會為了更好地履行自己的出資人職責，建立更有效的管理體制，在國資委與企業之間設有中間層次——國有資產經營機構。這類經營機構主要有三種形式：授權經營的大型企業、國有資產投資管理公司、國有資產經營控股公司。在這些中間層次下面就是國有企業，相當于中間層次公司的子公司，是母子公司關系。中間層次經營機構對國資委來說，它是資本經營者具體實施出資人職能，按照公司法運營，負有對國資委的保值和增值任務，并接收后者的監督。不能倒回到當企業“婆婆”的地位。在設立這類中間層次機構的試點中，一些地方作過許多有益嘗試，應當進一步總結這些經驗，也可以學習借鑒國外國家管理國有企業的經驗。我國國有企業是一個極其龐大的企業群，分布的行業龐雜，各處特點也大不相同，因此，必須根據不同行業的特點設置不同的經營體制和監管方式，也需要根據不同行業的特點制定不盡相同的考核評價體系，健全激勵和約束機制，充分調動經營者的積極性和創造性。這都只能在國有資產管理體制改革過程中不斷建立和完善。

現在《企業國有資產監督管理暫行條例》已經公布，它對于將十六大精神具體化，推動國有資產管理體制改革，具有重要意義。它雖然還是暫行的，具有原則性、起步性、過渡性的特點，但它對保證國務院國有資產監督管理機構的設立和運行自上而下依法有序進行將會起重要作用，并在實施過程中得以進行修改、補充和完善。